中国财政改革与发展的新探索——为纪念改革开放20周年而作，本文主要内容关键词为：中国论文,改革开放论文,而作论文,财政论文,周年论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自1978年党的十一届三中全会决定实施经济改革以来，财政的改革和发展，在抓机遇、抓方向、抓战略、抓关键、抓管理的历史进程中，经过整整20年的艰难探索和不断创新，可以说发生了史无前例的变化，取得了举世瞩目的成就。据统计，建国以来48年的财政收入总和中，改革开放前的28年累计额占16%，改革开放后的20年测算约占84%。“八五”时期(1991-1995年)实现的财政收入相当于改革开放前28年总和的160%。表明，财政改革和发展的20年是进一步解放思想、开拓进取、适应国内外各种新变化，阔步前进的20年；是建立适应社会主义市场经济要求的新型财政取得巨大成就的20年；是财政正确处理改革、稳定、发展的关系，推进各项改革协调配套，引向深入的20年；是社会生产力大发展、市场体系大发育、财政实力大增强、人民生活大改善的20年。
在建立有中国特色社会主义理论指引下，实行经济体制转轨、经济增长方式转型，财政改革和发展，积累了丰富的经验，经受了严峻的考验，开辟了崭新的道路。对此，可以从理论与实践相结合的高度，进行全方位、多视角的综合考察和合乎实际的价值判断。
实现“四个突破”
经过80年代以来三个五年计划时期和“九五”计划前三年的艰苦努力，财政改革和发展取得了四个方面的重大突破。一是社会生产力、财政实力、人民生活水平显著提高，成为建国以来发展最快、最好、最鼓舞人心的历史新时期。今天的经济总量，按可比价格计算，比20年前增长了近5倍，年平均增长速度达9.8%，经济实力已跃居世界第7位。居民收入水平比20年前提高了4倍，保持了年均增长8%的势头。财政收入按现行价格计算，比20年前增长了8.6倍。1978年人均财政收入116元，1997年达699元，增长了5倍以上。二是分税制财政体制改革取得了极大的成功，是建立符合社会主义市场经济体制要求的新突破。1994-1997年期间，年平均财政收入增量达1073亿元，这个数字相当于1978年财政收入1121亿元的96%。三是制度创新取得了新的突破。包括已经付诸实施的复式预算制度、以流转税和所得税为主体的“双主体”税收制度、国有资产监管制度、预算外资金管理制度、国债市场化制度、企业财务通则、企业会计准则等等，为规范各经济主体行为、理顺分配关系、维护分配秩序，发挥了重大作用。四是财政基本理论建设的新突破。中国市场经济下的财政，重新界定为是政府为主体的经济活动；它具有配置资源、收入分配、宏观调控、稳定经济职能；它的存在以“市场失灵”和政府也可能失灵为前提；它的特性是政府主体性、公共产品性、利益机制性、公平效率性；它的职责范围主要是保证国家机器正常运转的需要，承担公共设施、基础设施、基础产业的投入等，是财政基本理论突破传统理论的束缚，并尽可能吸收西方市场经济国家的政府理财研究成果，形成有中国特色的财政理论的重大突破。
推进“四个相适应”
我国经济体制改革，第一阶段(1978-1984年)主要在农村进行，并取得了生产力大发展的巨大成就。第二阶段(1984-1991年)，改革的重点从农村转入城市，然后在各个领域全面铺开。第三阶段（1992年至今），正朝着初步建立社会主义市场经济体制和形成比较完善的社会主义市场经济体制大目标前进。为此，我们采取了先农村、后城市；先双轨后并轨、先经济后政治；先易后难、先浅层次后深层次；先试点后推开等部署，将政府理财中原有的企业性、经营性事权还归于企业；将城市改革从建立乡镇企业、私营经济、个体经济、“三资经济”多方切入入手，进而扩大到国有企业制度创新；将金融改革从发展非银行金融机构入手，逐步扩大到专业银行商业化和整个金融体制改革。这一切都为适应社会主义市场经济体制的要求，准备了必要的时间和空间，对财政改革和发展提供了有利的条件和环境。
1.多种所有制经济共同发展、多样化的公有制实现形式，要求财源结构、财政收支结构通过改革和调整，逐步与之相适应。据统计，1978年国家财政收入中，国有经济、集体经济、个体私营经济提供之比为87:12.6:0.4，1990年国有经济、集体经济、个体私营经济、三资企业之比为71:19:5:5，1995年之比为71:17:6:6。今天的国有经济占经济增加值已降至近40%，而所承担的财政收入占总额2/3，非国有经济所提供的经济增加值已提高到近60%，但对国家所实现的财政收入只占总额的30%。显然，这种结构性的不适应，有一个转换和调节过程，其中包括政策性、体制性、机制性的调整，严格征收管理，制止收入流失在内，这有赖于深化改革去实现。
2.按劳分配与按生产要素分配相结合，进一步发挥市场机制对收入分配的调节作用，提高多种生产要素的使用效率，本身要求分配结构、分配机制、分配方式逐步与之相适应。必须承认，劳动要素的投入应当取得相应的报酬，同时，资本、技术、土地等生产要素的所有者依据其向社会提供的生产要素的数量和质量，也应取得相应的报酬。这样，正确处理国家、企业、个人的分配关系，提高财政收入的“两个比重”，发挥税收调节的功能，增加农民的收入，依法保护合法收入、取缔非法收入，完善社会保障体系，逐步走向共同富裕等，都注入了新的内容，增加了一系列新的变动因素。财政改革和发展，必须把这类新内容、新因素计算在内，使之与新变化相适应。例如，财政收入占GDP比重，1978年为30.9%，1980年25.7%，1990年15.8%，1997年11.6%；中央财政收入占全国财政收入比重，1978年为45.8%，1980年51.2%，1990年42%，1997年28.8%，都处于迅速下降的趋势，而且已经濒临最低点。这就需要大力调整财政收入结构，重组收入分配格局，加快费改税步伐，使初次分配和再分配过程与按要素分配过程相适应。
3.建立新的财政运行机制的过程是与市场机制相衔接、相适应的过程。市场机制是在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用的机制。财政运行机制是在市场供求变动下，代表政府优化资源配置起不可替代作用的机制。这两种资源配置方式的有效结合、适应、衔接，既是财政宏观调控的主战场，也是市场经济有序、有效运行的可靠保证。我国改革开放以来出现的“四高”（高工业增长、高投资膨胀、高货币发行、高物价上涨）、“四热”（房地产热、开发区热、股票热、集资热）、“四紧”（资金紧张、能源紧张、交通运输紧张、重要原材料紧张）、“四乱”（分配秩序混乱、金融秩序混乱、企业和农民负担混乱、流通秩序混乱），无一不与这两种机制的综合运用不当、不力、不齐相关。我国经济运行，九十年代初由超高速增长、高通货膨胀回到适度增长区间（高经济增长、低通货膨胀），实现“软着陆”，以及当前的扩大内需、启动经济增长的对策，正是灵活地运用两种机制，并相互适应的体现。因此，财政改革和发展的重心之一，便是转换财政运行机制，使之与市场机制紧密相适应。
4.按照精简、统一、效能的原则进行政府机构改革和职能转变，积极促进、适应和协调这一目标的实现，是政府职能、财政职能走向相互适应的客观要求。首先，健全的市场需要有健全的政府，因为有效的政府应为市场服务，而不是使市场为政府服务。其次，政府需要为市场运行腾出更大的空间。重新界定政府、市场、企业、居民之间的权责关系，摆正政府和社会、中央和地方的统分关系，扭转政府职能、财政职能错位、越位、缺位的蔓延，既有利于引入市场的力量以提高政府的效率，又可以充分运用政府的力量促进市场的有效运行，同时还可大大地缓解财政不堪重负的压力。截至1996年止，财政供养的人员达3673万人，比1978年增长82.3%，而同期总人口却只增长27.1%。我国行政管理费支出，1996年为1041亿元，比1980年66.8亿元增长了14.5倍，而同期财政支出只增长5.5倍。行政管理费支出占财政支出的比重，“六五”为6.8%，“七五”为8.8%，“八五”为11.9%，1997年为13.9%，呈直线上升趋势。因而精简机构、压缩人员、转变政府职能，成为财政摆脱困境，振兴财政的一个重要方面。
正确处理“五类关系”
财政改革的过程，始终面临正确处理总量和结构、宏观和微观、中央和地方、集中和分散、稳定和发展五大关系的挑战。综合驾驶和把握好它们之间的度，是一门大学问。
保持经济供求总量、财力供需总量基本均衡是维持社会经济政治稳定的前提。实现结构合理（包括产业结构、积累结构、就业结构、分配结构、城乡结构等）是确保总量发挥最大效能的条件。财政通过适度增加投入，有利于提供供给能力，扩大国内需求，特别是调整经济结构，拉动经济增长。
加强宏观调控和促进微观搞活，本身是正确处理它们之间稳和活的关系。一方面要增强财政的宏观调控实力，健全财政宏观调控体系；另一方面要切实支持国有企业建立现代企业制度，采取“抓大放小”、“三改一加强”等方式，鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效、实施再就业工程，推进国有资产存量的流动和重组，使国家和企业的关系，建立在符合市场经济要求的基础之上。
正确处理中央和地方的关系，充分发挥中央和地方两个积极性，体制改革是关键。1994年实行的新体制，相对于以往的旧体制而言，是很大的进步。但它只划分了各级政府的收入范围，对各级政府事权划分和相应的支出范围划分，基本上沿袭了旧体制的规定。同时，未能建立起规范化转移支付制度，因而仍然是一种不完全的分税制财政体制。这就需要进一步深化改革，科学划分各级政府事权，合理界定各级财政支出范围，适当调整中央和地方财政收入范围，逐步实施财力的纵向平衡和横向平衡，促进全国地区间财力的公平分配和公共服务水平的均等化。
财力集中和分散的关系，历来与政府的集权、分权、体制的统、分直接相关。改革开放中出现的许多新矛盾，主要是由于约束不严、规范不力，造成预算外资金急剧膨胀，使相当于预算内规模的近60%的财力，分散于部门、单位自收自支，大大地削弱了政府财力的集中，带来了一系列严重危害和后果。实践表明，财力的集中与分散，都要适度，既要有体现全局利益的统一性，又要有统一指导下兼顾局部利益的灵活性。既要维护国家必不可少的集中，又要在集中指导下赋予地方必要的权力。这样才能保证财力的合理分配，使国家财政建立在稳固、平衡的基础之上。
社会主义的根本任务是发展生产力。改革的目的是发展。衡量改革的标准也是发展。但是没有稳定的环境，什么都搞不成，甚至连已经取是的成果也会丧失。邓小平同志指出：“我们搞四化，搞改革开放，关键是稳定。”（《邓小平文选》第3卷，第286页）。稳定的基础是经济稳定、经济增长和经济发展，这样，财政才能稳定，才能增长和发展。所以，正确处理财政改革、发展、稳定的关系，特别是解决合理分配、扩大就业、缩小差距、预防风险等政府最为关注的问题，成为政府理财的主攻方向。
建立健全“五大体系”
按照市场经济的要求，20年来围绕建立健全“五大体系”（综合财力分配体系、财政宏观调控体系、财政投融资体系、国有资产营运监督管理体系、财政法规监督体系），进行了覆盖面很广、关联性很高、政策性很强的综合改革，并取得了明显的成效。
建立预算内外财力综合分配和综合平衡的体系，包括复式预算体系、预算外资金管理体系，已开始迈出重要的一步。而预算体系中的税收、非税收入改革正在向纵深发展，特别是结合费改税的实施、预算外资金的调整、制止制度外和体制外财力的循环，有利于重建预算体系、预算外资金管理体系，以及在此基础上，形成综合财力分配与平衡体系。与此同时，重建中国非税收入体系、收费体系，有利于整顿分配秩序，规范分配渠道，提高财政收入占GDP约10个百分点是可能的。
政府依靠财政宏观调控体系实现经济的“软着陆”，或者是扩大内需启动经济增长，已越来越显示其优化资源配置、维护公平分配的积极作用。建立健全财政宏观调控体系，主要是从整体上建立调控目标体系、调控制度和规则体系、调控手段和方式体系的总括。只有建立比较成熟和完善的财政宏观调控体系，才能为正确选择和运用政策提供体制上的保证。只有健全财政、金融、计划之间的综合调控、综合运用经济杠杆，才能为国民经济持续快速健康发展创造良好的宏观经济环境。
财政投融资体系建设，包括财政投资和融资两个方面。投资是指货币的资本化，本身包括固定资产投资和流动资金投资。过去财政投资一统天下的局面被打破，形成了投资主体多元化、投资来源多渠道、投资方式多样化、投资决策和风险分散化的格局。财政投资已基本上退出了对一般竞争性项目的投资，其占社会总投资的比重，由改革开放前的占绝大部分，下降到1995年的3%左右，显然这个比例过低，不利于财政调节经济结构、拉动经济增长的实施。财政融资资金来源，一是政府的内、外债筹资；二是预算外资金的部分投入；三是邮政储蓄、社会保障基金的部分结余；四是政策性银行信贷资金的本息回收等，这种以国家信用为基础的融资活动，可以筹集大量资金，用于弥补政府预算内用于基础设施投入的资金不足，同时还是调整结构，稳定财政的一种重要手段。据统计，我国从1981-1997年累计发行国内政府债券9058亿元，累计还本付息5186亿元，内债余额5472亿元，其占GDP比重为8.1%，预计1998年底内债余额占GDP的比重约为10.3%，均低于大多数国家的同一比重。国债发行市场化、国债流通多样化、国债管理体制规范化的改革，正随着市场经济的发展而逐步展开，财政投融资体系的构建任重而道远。
我国国有资产管理体制改革的基本方向是实现政企职责分开，政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开、国有资产监督管理职能和国有资产经营职能分开，据此建立权责明确的国有资产管理、监督、运营体系。国家财政对国有资产的监督、管理，今后除将微观财务管理权限还归于企业，不再干预企业的具体财务活动外，主要是负责国有企业发展资本金的筹措，承担企业财务制度的设计和监督实施。税务系统负责监督具体财务政策的执行，如通过所得税征收，对企业执行财务制度情况进行监督。各社会中介组织，通过资产评估、验资、年终查帐等，对企业使用国家资金、收益、成本运作情况，予以公开的监督。这需要分工合作，协同配合，通过财务信息系统、分析系统、预警系统，从多方面、全过程予以反馈、监督。
市场经济是法制经济，加强财政法制，严格财政监督，建立财政法律体系、财政监督体系，是一项紧迫任务。改革以来我们在依法理财，形成综合性法规、预算法规、国家信用法规、税收法规、国有资产管理法规、财务管理法规、会计法规、财政监督法规、其它财政法规等九个方面取得了不少的进展，但尚不健全，如缺乏财政基本法、国债法、税收基本法等。同时有法不依、执法不严、违法不究的情况比较普遍。财政监督，包括预算监督、税务监督、财务监督等在内，正在不断加强，但建立财政监督法律体系，明确财政监督的地位作用、规范财政监督程序、手段和方法，仍然乏力。因此，把财政运行纳入法制和监督的轨道，依法理财、依法监督，用法律手段保障经济手段、行政手段的实施，还须假以时日，可以这样说，我国财政法律、财政监督体系完善之日，就是我国社会主义市场经济体制和财政体制完善之时。
在世纪之交，承前启后，继往开来的历史性时刻，回顾财政改革和发展的20年历程，我们之所以取得辉煌成绩，从根本上说，主要是邓小平理论的指导，使我们视野为之一宽，不断地作到体制改革有新突破，结构调整有新进展，解决社会热点问题有新举措、对外开放水平有新提高、经济整体素质有新改善。党的十五大提出振兴财政，建立稳固、平衡的财政目标，再一次指明了财政改革和发展的方向。对此我们必须满怀信心，为实现这一目标而不懈努力！
