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我国是一个拥有12多亿人口的国家，劳动力也有7亿多。近几年来，随着社会主义市场经济体制改革的不断深入，大批企业职工集中下岗已成为社会经济生活中的一个十分突出的问题。如何有效地解决这一矛盾？最近笔者通过调查得出这样一种结论：用社会主义市场经济理论作指引，坚持改革开放，将境外就业纳入国民经济发展计划之中，加强宏观调控，进一步畅通合法出境就业渠道，是实施下岗职工再就业工程的有效途径。
（一）
境外就业是指中国公民受国内派遣或受境外雇方的雇佣，到境外从事某项职业，以获取劳动报酬的活动。它包括劳务输出、工程承包、劳务合作、公民个人出境就业等。当前，在以和平为主格调的世界局势推动下，多数地区经济水平呈现出不同程度地增长趋势，经济和建设的迅猛发展给境外就业提供了广阔的前景。
亚太地区经济发展迅速，经贸交流日益活跃，经济增长一直处于领先地位。日本、韩国、新加坡等国就业人员短缺使太平洋诸岛劳务需求量一直保持稳定增长态势。亚太地区的劳动力主要集中在建筑、纺织、成衣和皮革加工以及脏、累、险等劳动行业、电子、设计咨询、医疗卫生等中高级科技行业的劳动力出现短缺。在中东地区，海湾战争之后，科威特开始重建家园，联合国对该国开始从军事上的制裁转为经济上的合作。其它产油国的承包劳务合作也在迅速恢复，在电力、石油和天然气管道以及港口建设等方面的投资也开始进一步地增大。由于这一地区的建设主要依靠外国技术和劳务合作，因此，此地是一个潜力巨大的劳务市场。在欧洲地区，由于西欧国家面临日趋严重的人口自然下降和人口老化问题，这为外籍不同层次的劳动力提供了更多的就业机会。西欧和独联体劳务市场潜力较大，特别是远东和西伯利亚地区，建筑业发展迅猛，对劳务的需求极大。在北美地区，美国经济的回升促使劳务市场异常繁荣，为国际劳务合作提供了良好机遇。
综观国际劳务市场，我们大致可以归纳出以下几个特点：一是劳动密集型行业劳务需求量仍然很大，但已相对稳定，技术密集型和资本密集型的科技劳务需求量有所增加，形成了多行业多层次的需求结构。二是第三产业的服务型劳务明显增长。三是劳务人员流动呈多元化趋势，南北流动虽占主导地位，但南南流动日趋活跃。四是劳动保护主义盛行，竞争更加激烈。五是物价上涨水平较快，劳务成本不断提高，而激烈的竞争导致劳务价格越来越低，形成畸型剪刀差。
目前，我国境外就业大致有以下三种形式：
1、单纯的境外就业。劳动者以有组织的形式离开自己的家乡，到境外谋生。它包括两种方式：一是出国不离家。这些劳动者仅仅是到境外就业，而家庭还留在国内。二是离家不移民。他们举家迁往国外，在他国就业谋生，但由于种种原因，没有加入他国国籍。
2、海外移民。移居者不仅在国外工作，而且正式在那里定居，成为永久性居民。它分为两种形式：一是一般性移民。如由于亲缘关系形成的移民或在境外居住一定年限后合法转成该国公民等。二是投资移民。在海外投资办厂，移居他国，在他国定居。
3、国际劳务合作。它是有组织、成建制地向国外输出劳务，是目前我国境外就业的一种主要形式。包括：一是国际承包工程项目下的劳务输出。这部分劳务输出量占我国整个劳务量的80%。二是投资设厂带动的劳务输出。三是以成套设备出口和技术出口带动的劳务输出。四是普通输出。这是外国政府在审批劳务人员输入计划后，我国企业与该国的业主签订劳务合同，并以此按行业特点要求、劳务人员的类别、数量、条件等向业主所在国家直接输出劳务。五是招募。它是由劳务输入国政府向我国政府提出输入该国的劳务人员类别、人数和要求，经中国政府同意后，由指定的专营公司按要求选派劳务人员，并办理一切劳务输出手续。
（二）
境外就业在我国历史悠久。早在秦汉时期，我国就出现部分商人到海外谋生的现象。在此后的历朝历代中，随着中外交流的日益频繁，中国人移居海外的人数愈来愈多。以鸦片战争为转折点，从1884到1949年，有一千多万人移居海外，足迹所至，从亚洲到欧洲，从大洋洲到美洲，遍及全球各个角落。正是这一时期的中国移民，形成了现在中国侨民和外籍华人的分布格局。新中国成立后，我国的境外就业事业经历的三个阶段。一是初创阶段。50年代初期，我国与前苏联及蒙古政府达成协议，由中国劳动部门组织数万名人员赴苏蒙两国，参加那里的经济建设，弥补当地劳动力的不足。虽然这种合作带有明显的政治色彩，但已具有了境外就业的主要特点。二是起步阶段。七十年代初期，为支援亚非拉人民革命斗争，我国有大批工程技术人员及工人前往受援国从事各项建设、为支援当地经济建设作出了巨大的贡献，经援带出的劳务，多为无偿的或优惠的，并非本来意义上的境外就业。这种经援模式对改革开放以后的境外就业产生了巨大影响。一方面，它成为工程承包和劳务合作的基础；另一方面，随着时间的推移，又成为我国境外就业事业发展的一种框架。三是发展阶段。党的十一届三中全会以来，我国对外经济交往迅猛发展，一批国际经济技术合作公司如雨后春笋般地涌现，这些公司先后开展了以工程承包和劳务合作为主要形式的境外就业。我国的工程承包和劳务合作坚持“守约、保质、薄利”的原则，在国际劳务市场上建立了良好的声誉。与此同时，锻炼了一支从事工程承包和劳务合作的队伍。
毋庸讳言，我国境外就业在取得成绩的同时，也存在一定的问题，突出表现为：
第一，劳务输出面太窄，形式单一。以往，我国劳务输出较集中于大型工程承包项目和一些劳动密集型产业，落后于国际劳务市场的发展需求。对民间渠道未充分开发，对个人投亲靠友、外出自谋职业未予积极支持。就官方渠道而言，实际上也未得到充分利用。对公民个人出境就业未予注意，更没有采取鼓励政策，以致于正常合法出境的渠道不通，非法移民的事件不断发生，在国际上造成了不良的影响。
第二，外派劳务素质偏低。由于我国劳动力的文化程度偏低，专业技能基础相对较差，综合语言障碍程度较大，外语水平低，对当地市场的适应能力较差，一专多能者较少。因此，在一些专业技术领域很难与主要劳务输出国开展竞争，此种现状阻碍了我国劳务输出的发展。尽管我国外派劳务培训制度已经开始实行，但仍有许多不足之处。首先，培训内容偏重于国家有关法律政策、爱国主义教育、劳务观念和职业道德教育，派往国家的法规、当地风俗民情、日常用语等，缺乏对劳务人员专业技术的强化培训。其次，被组织培训的普通劳务人员多为农民，集中培训难度较大，培训期间的食宿费用开支加大了劳务成本。另外，部分省市的培训制度流于形式，培训中心和外经公司出于各种考虑，达成默契，形成收费与证书的交换，无意中助长了乱收费现象。
第三，出国审批手续繁琐。主要表现为劳务人员派遣中管理层次过多，有的省市报批程序多达20多道，缺一不可，整个审批过程长达二三个月，有的甚至半年。如此繁琐的程序，往往使许多要求到境外就业的人员痛失良机，无法承接那些时效性较强的项目，其他项目也受到限制。特别值得一提的是，由于办证手续的繁琐，加之其他一些人为因素，致使部分外经公司不能如期履行对外合同，如约派遣劳务人员到国外工作，最终陷入被动的境地，经济上蒙受了重大损失。久而久之，也就丧失了在国际市场上竞争的优势，失去了多年合作伙伴的信任。
第四，管理工作未纳入正常化轨道。据了解，目前，在我国部分地区，政府主管部门的职能转变尚未完成，微观管理过多，宏观调控不力，还没有从原有的以计划和行政手段管理转变到以经济手段和法律手段的管理方面上来。同时，国际劳务输出渠道较多，缺乏综合协调管理。特别是还有相当一部分地区，除国际公司正常开展劳务输出业务外，公安、劳动、外事等部门也在输出劳务。此外，还有民间输出劳务渠道。由于目前我国尚未建立一个综合协调的管理机构，因此国际公司、各种输出渠道各自为战，多头对外，相互之间缺乏联系和协调，其结果首先是竞争无序，低水平承包队伍出国盲目压价夺标，被业主利用，降低了项目标价，减少了应有的利润。其次，项目质量不能保证。个别承包队伍素质差，严重损害国际公司的声誉。再次是力量分散，无法集中人才、技术、资金和装备力量，形不成拳头。由于人员出境方式多样化，公派、私派、政府、民间、企业多种派出方式并存，最终使成建制劳务向零星劳务转化，工种增多，层次繁杂，使管理难度加大。即使在劳务公司输出的某些零星劳务中，不服从管理或者收不到管理费的事情时有发生。
第五，劳务贸易的法律法规不够健全。长期以来，我国对外承包劳务业务的管理主要靠行政命令以及下发文件，各级主管部门的职责、权限、国别地区政策、劳务人员待遇等问题还没有明确的法律条文规定。因此，目前我国对外劳务合作的某些具体做法还不太符合市场经济发展的需要，不利于向各个地区实施劳务输出。如劳务人员个人所得分配办法既不符合国际惯例，也不符合国际劳工组织及一些劳务输入国的法律规定，这给我国境外就业事业的发展带来一定的阻力。
（三）
面对我国境外就业工作面临的问题，如何采取有效措施，推动此项工作的顺利发展，使之能更好地适应社会主义市场经济发展的需要呢？笔者建议：
第一，统一认识，更新观念。首先，要充分认识到境外就业是实施下岗职工再就业工程的重要途径。妥善解决再就业问题是直接关系到国有企业改革能否成功，关系到改革发展能否顺利进行。要进一步明确发展境外就业事业，是优化利用劳动力资源、打破就业的国家地域界限，在国际广阔的空间上实现劳动力资源与其他社会资源的优化配置、缓解国内失业矛盾、减轻国内就业压力、增加国民收入的重要举措。因此，各级领导要站在全局的高度，充分认识境外就业的重要意义，用社会主义市场经济理论作指引，将之作为国民经济发展的一个重要组织部分。统一认识，解放思想，更新观念，坚决克服“境外千日好，不如在家一日安”的错误思想。同时，加强舆论引导，积极稳妥地宣传境外就业的重要性和必要性，要用成功的典型事例教育广大干部群众，努力营造良好的社会氛围。
第二，拓展市场，扩大规模。一是建立开放式、多层次、多渠道、全方位的劳务输出体系。目前我们不但要大力抓好劳动密集型项目的劳务输出，同时也要花大力气发展技术、资金密集型项目，在输出普通就业人员的同时，更多地派出技术人员。除了通过海外签约派出外，还可以通过华侨和海外各界朋友牵线搭桥来开拓境外劳务市场。二是建立劳务信息中心。有关部门与世界各国的商务机构、我国驻联合国各个组织的工作人员以及海外华侨，要进行广泛地联系，努力扩大信息收集的渠道，对信息要进行必要的加工整理，要及时分析各国劳务市场行情，为境外就业提供相应的劳务市场。三是大力发展海外工程承包，以此来带动劳务出口。有关地区和部门应凭借我国劳动力廉价的优势，大力开发海外工程承包项目。同时，坚持以经济效益为中心，提高工作效率，扩大经营规模，在增加外派人员数量的同时，大力提高技术档次，贯彻“以质取胜”的方针，确保我国境外就业事业持续稳步地向前发展。
第三，加强培训，提高素质。国际劳务市场的竞争，实质上是人才的竞争。劳务人员具有良好素质是扩大劳务输出的根本保证。随着世界经济的不断发展，国际劳务市场已开始出现买方市场的趋势，对劳动力的要求趋向知识化和技术化。为此，有关部门一是要加强本国劳务人员的技能和职业培训，充分发挥现有职业培训中心的作用，及时对出境人员进行技能和语言培训，提高素质增强竞争能力。二是提高培训质量。有关部门要提高我国外派劳务人员的整体素质和专业技术水平。外派劳务人员的培训制度要坚持下去，并且要不断完善。为使劳务人员的培训更加规范化，有关部门应不断地摸索经验，要协助培训中心开展工作，不断提高培训质量，扩大培训规模。三是统一收费标准，确保劳务人员培训制度在全国范围内能有效实施。四是建立人才信息库。为了能满足国际劳务市场对劳务人员的多种需求，有关部门要建立人才信息库，加强劳动力的人才储存，随时向国外用人单位提供劳务人员的详细资料，改变以往先找项目后找人的做法。人才库的建设不能只是把要求出境的劳务人员的名单储存起来，应根据市场发展的需要，有预见地开展相关知识培训，将培训过的人员储存起来，或者对储备的人才进行有针对性的再培训。
第四，加强管理，完善法规。随着改革开放的不断深入，我国对外交往日益频繁，公民个人出境就业逐年增多。在这种形势下，疏通合法的出境就业渠道，加强境外就业的服务与管理势在必行。为此，一是各级政府要设立专门机构，建立强有力的管理体制。机构的职能主要是制定政策，完善立法，监督检查，提供服务，推动境外就业事业的发展。二是有关部门要搞好全国境外就业服务试点工作，提高服务质量，积极探索简化我国外派劳务人员出国手续的途径。坚持归口管理，统一审批程序，统一办理时限，统一境外就业人员办理护照、签证、体检等出国手续的收费标准。手续要公开、透明、简单、易于监督。三是健全和完善相应的法律法规。要重视对国际上有关境外就业的法律法规的研究，按照国际通用标准，制订出具有中国特色的境外就业法律法规。要针对我国的国情，使我们境外就业的法律法规能充分考虑其社会影响的广泛性和法律关系的复杂性，对经营机构资格审批的权利和义务要作出明确规定，加强法律监督。同时，逐步实现用法律、经济、行政等综合手段来管理劳务贸易，使境外就业的有关政策具备高度的统一性、规范性和透明度，早日与国际市场接轨。