政策生态学与我国加入WTO后政策系统的优化，本文主要内容关键词为：政策论文,生态学论文,我国加入论文,系统论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政策生态学的概念界定
20世纪60年代以来，西方行政学界开始摆脱就行政话行政的狭隘研究途径，将行政看作一个完整的系统开始研究，着手探讨从生态学的新视野来研究行政行为与其周围环境的关系，形成了行政生态学。在众多行政生态学的研究者中，里格斯的研究最为有名。
里格斯行政生态分析理论建构在其将社会划分为三种基本形态的基础上，即传统的农业社会（如传统泰国、古代中国）、过渡社会（如现代泰国、菲律宾）和现代工业化社会（现代美国、英国、前苏联）。他提出了著名的三大行政模式：
（1）与农业社会相适应的融合型行政模式。就像折射前的自然光是一道白光一样，传统农业社会中的社会结构是混沌的，缺乏明确、细致的社会分工，行政行为与政治、立法、司法、军事、经济等行为混杂不清，更无专业化的行政机构，行政效率低下，行政风范带有典型的亲属主义色彩。
（2）与工业社会相适应的衍射型行政模式。犹如白光经过三棱镜的折射后表现出来的各色光谱一样，整个社会有着明确、细致的分工，行政职能专门化，机构分工细化，行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调与统一，追求行政效率与科学性。民众与政府间沟通渠道广泛，并在不同程度上能够影响政府决策。
（3）与过渡社会相适应的是棱柱型行政模式。恰似光进入棱柱中的折射情形，既有融合的白光特性，又含有衍射光的因素，介于农业社会和工业社会之间的过渡社会形态，也明显地表现出其新旧并存的特点。行政行为与其他社会行为虽有区分，但尚未完全分化，已经建立的专业机构功能有限，不能正常运作；行政制度在实际执行过程中仍受各种传统影响而难以真正起到约束和规范作用，行政效率不高。
里格斯在重点分析了现代泰国、菲律宾的公共行政后，着重探讨并总结出了过渡社会公共行政的三个基本特点：
（1）异质性，即在同一个社会里同时存在不同的行政制度、行政行为和行政风范。过渡社会的多元社区、多元经济形式以及多元价值使其公共行政具有明显的多元性特点。由于传统势力的强大，新的制度尚未完全建立，致使一部分优秀人才难以进入政府或进入政治精英集团，欲求不满，导致“西化分子反精英现象”的出现。
（2）重叠性，即行政机构的重叠。行政机构并不一定产生其应有的功能，而由一些非行政组织，如家族、宗教团体、同乡会、地方黑势力来代替行政行为，这种机构重叠的后果是合法机构受控于非法机构，导致派别林立、政出多门等行政行为多元化现象。
（3）形式主义，即政府所制定的法律和政策徒具形式，难于实施。其首要表现是宪法的形式主义，官僚的行为一方面墨守成规，另一方面蔑视法令，导致贪污腐化、成就取向有限、官德低下等不良现象。
借鉴里格斯行政生态学观点，本文提出了政策生态学概念。所谓政策生态学，就是借用生态学研究生命主体与其环境的相互关系和作用的理论和方法，来研究政策系统与社会圈的相互关系，即通过生态系统的模拟来研究政策生态系统，研究政策系统与环境系统的平衡关系。在政策环境发生变化的情况下，政策系统应如何调整以适应新的环境就成了政策生态学的一个重点问题。
从整体上而言，我国仍处于过渡型社会，行政行为不免带有棱柱型行政模式的一些基本特征，作为政府主要的行政手段——制定和实施公共政策，也必然会出现对新环境不适应的方面。我国现阶段所处的行政模式决定了我国的政策制定系统、机构、理念、制定主体以及工具上也是处于新旧方法、模式并存、混杂甚至斗争的局面。而我国正式加入WTO后，面临的国内、国际环境正在发生着日益深刻的变化。对内要建立社会主义市场经济体制，对外要适应WTO新规则及经济全球化挑战。这些变化了的环境系统从政策制定的背景、理论依据、内容、系统各部分关系上都对公共政策系统产生着极大的影响。
二、加入WTO后我国政策环境的变化
加入WTO后，我国将在更大范围内和更深程度上参与经济全球化进程，全球化构成了政策环境系统中新的内容。
1.全球化的大背景。全球化的本质是带有较强渗透力的开发促进机制，通过资本、信息、技术和市场来冲击他国的主权和领土，使政府的一些原本意义上的内部政策日益具有“对外政策”的特征，一个国家内部事务的一些政策可能在整个世界经济政治体系中产生影响，使得政府对经济事务甚至主权事务的管理难度趋于不断提高。另一方面，WTO使世贸组织成员国能够彼此广泛进行经贸等交流，在处理不同国家经济主体的经济关系时，既要考虑到经济利益关系，也要考虑到国际主权，也使我国打击各类犯罪分子，实施国家政治统治的难度增加。这就要求政府必须不断提高公共政策的艺术性，提高其制定政策和实施政策的能力。
2.经济环境的变迁。经济全球化和市场经济体制构成了政府公共政策的深层次政策环境。全球化要求统一开放、竞争有序的市场体系。为了适应逐步向成熟、完善的市场经济、规范的法治社会过渡的社会经济体制，公共政策也应做出一定的调整。
首先，WTO对于公共政策的理念、职能、过程提出了新的要求，公共政策的内容要适应法治经济、法治社会的要求进行相应调整，用WTO的规则来代替我国过去制定的一些规则，而且要取消与WTO规则相矛盾的部分；在承认WTO规则的前提下，我们还要树立规则意识，这体现在政策系统中就是政策的制定与执行要严格遵循法律程序和要求。
其次，WTO的规则作为一种“制度”[1]，能形成各成员国及各经济活动主体之间有效的“激励结构”，保持经济活动的稳定性和可预见性，增强经济主体的信任度与预期，降低经济生产与经济活动的风险与成本。公共政策也必须从制度经济学的角度出发考虑制度设计的有效性、经济性以及制度变迁的可能性。
最后，权威性的WTO规则这一“制度”环境影响着公共政策诸多环节所依据的原则、方式和重点。WTO提出的最惠国待遇原则、国民待遇原则、互惠原则、关税减让原则、取消非关税壁垒原则、透明度原则以及公平竞争原则，构成了新的政府公共政策环境，公共政策应该以此为导向，适应制度变迁、制度创新和制度可行性的变化。
3.公共行政管理体制环境的变迁。20世纪70年代后，随着全球化以及内蕴的信息化、后工业化、知识经济时代的到来，整个西方进入“行政改革”时代[2]。这场改革的前提性和基础性特征在于重新架构国家与社会、政府与市场之间的关系。成熟的市场化国家已经通过“行政改革”为适应世界贸易组织的公共政策创造了良好的公共行政管理体制环境，但中国公共行政管理体制与国际通行的管理规则和管理体制还存在很大的差距。首先，从公共管理的理念看，传统管理理念中“当官为民作主”的“官本位”仍然盛行，掌握公共权力的人往往把自己当作权力的所有者和社会的主人，而强调公民对政府管理的服从义务。公民也习惯于服从政府的管理，甚至依赖政府和官员替自己作主。其次，从公共管理体制上看，政府居于我国公共管理体制的核心，其结构设置表现为自上而下的单向层级制，由于信息自上而下的层层递减和各公共管理部门彼此之间在具体事务上的职能交叉和推诿，使公共政策不可能实现高效率。因此，公共政策还肩负着重塑公共行政管理体制的任务。
三、优化政策系统应遵循的原则
1.政策制定机构精简、统一、效能的原则。政策制定机构的设置是否合理，权限的确定和分工是否合法明确，决策者素质的高低，制度、程序是否完备规范，目标任务清晰与否，技术设备的先进程度等决定着政策的科学性和合理性。只有机构精简，人员精悍，环节简化，与其他要素配备合理有序，结成有机整体，才能步调一致，发挥整体综合效应。
2.系统运转协调、规范化、制度化原则。运转协调不仅指政策制定系统内部诸要素之间的关系相互协作配合，还包括政策制定系统与政策内其他子系统及市场之间的关系要和谐共生、优势互补。主要体现为政策系统中各子系统，围绕共同的政策目标和预定的方向，各司其职，相互协调，彼此促进，实现政策目标。建立一个运转协调高效的政策制定系统，就要建立健全规章制度，将政策系统的结构、职能、责任、管理规范化、制度化，使职权非依法不存在，使政策非依规则、程序不能进行，使政策制定既有制度的保障，同时也受制度的制约。
3.促进政策制定科学化、民主化和公开化原则。政策制定的科学化可以理解为两个方面：一是指政策制定的方法和程序符合科学的要求，二是指制定的政策符合客观规律，准确、严密、客观和可靠，能适应各种新情况、新问题，能够实现政策目标。政策的科学化必然要求政策制定过程的民主化和公开化。政策制定的民主化和公开化能使政策得到大众的认同、接受，汇集多方面的意见制定出科学的政策。
4.权责分明，强化监控原则。随着现代化政策制定系统结构日趋复杂，分工日益精细，要求各系统必须配置有序，协调一致，明确界定职责权限，清楚划分工作任务，统一领导，分层负责；还要加强政府系统内部的各级监督制度，建立健全相应的行政复议制度、行政检查制度和追究行政责任制度，及时发现和撤消行政机关有悖于WTO规则的政策和决定，纠正和制止不当行政行为，确保政令畅通，推动全国统一市场的形成；同时也要把检查、监督、审查、评议等活动纳入制度规范的范围，以便保障其有效进行。
四、优化政策制定系统应采取的措施
1.树立新的政策理念。为适应政策环境这个大系统的变化，政策文化应做出相应的调整，也就是说，要使政策制定的价值观、意识形态、思想观念、指导原则、政策目标及方向等与政策环境维持一种平衡关系。WTO对于中国经济的影响是全方位的，这种影响要求科学的政策制定必须树立与国际接轨的意识，主要包括规则观念、公正观念、民主观念、服务观念、谈判协商观念和互惠观念。政府系统应该形成积极创新的发展的“元政策”[3]，作为指导具体政策制定的基础，这一“元政策”应该将制度创新和制度变迁作为基本的价值原则，推动政府管理“典则规范”的更新替换。
2.完善政策制定机构。在决策子系统方面，要理顺党的领导决策系统、人民代表大会权力决策系统和人民政府的政策制定系统三者的关系，明确各自的决策权限、职责和范围，互相协作形成一个有机的决策体系。另外，在适当集权的基础上，应授予地方政府、政府职能部门更多的自主权，以便更为合理便捷地处理管辖内的事务。但权力的授予与责任的授予应一致，授权主体必须对自己的授权行为负全责。扩大分权有助于提高政策制定系统对环境的敏感性，增强对正在变化的环境的反应。
要建立现代化的政策信息子系统，以确保政策所必需的信息的完整、准确、及时、适用。由于公共政策沿袭传统决策方式，决策分散化，政策制定部门难以及时搜集、整理市场变化的信息，做出准确判断。因此，要有建设专门化的信息机构、专业化的信息队伍和现代化的信息工具，形成各种联络系统和电子计算机系统；政策制定者要具有强烈的信息意识和系统观念，在政策制定过程中重视信息系统的作用；要缩小信息传递距离，加快信息传递速度，减少信息在传递过程中的损耗和失真。
要强化咨询意识，高度重视咨询机构的辅助决策作用，处理好“多谋”与“善断”的关系。要在现有咨询机构的基础上，健全和完善各级官方咨询系统，大力发展体制外或民间咨询系统，逐步形成官方咨询系统为主导，以体制外或民间咨询系统为主体的决策咨询体系；要利用现代科学理论和先进技术，提高决策咨询的科学性；要从法律上对咨询系统的地位、性质、作用、行为方式、行为保障、经费来源等作出明确的规定，提高其权威性；要用制度来严格规范公共决策咨询秩序，建立一个统一、公平、有序的咨询市场。
3.加强政策制定的公开性和可预测性。在WTO法律体系框架中，一个重要规则就是行政透明和可预见原则。目前我国政策制定过程缺乏必要的透明度，社会公众甚至包括政府内部下级执行部门对政策制定过程也知之甚少，这妨碍了社会大系统对政策系统实施必要的监督和制约，同时也影响了政策制定系统和执行系统之间的沟通和交流，使得政策制定无法获得全面准确的信息。政策制定的反复性不利于人们形成对未来的预期，影响人们的行为选择和资源的合理流动和配置，降低政策绩效。因此，要遵循WTO规则所确定的透明度原则，尽可能明确和公开贸易法规、政策、措施和程序，拓展政策的公布渠道，充分利用因特网，实现政府信息公开。分步推进政府公开的法律制度建设，尽可能地将政策制定、发布和修改的程序纳入法制化的轨道，做到政策程序公开透明，用制度来提高政策的稳定性和可预见性。
4.提高政策制定系统的创新能力。政策创新能力是政府适应能力的一种表现形式。亨廷顿在《变革社会的政治秩序》中也指出，一种政治体制首先必须能够创新政策，才能成功地处理现代化面临的问题。政策创新能力是政府对政策要素的重新组合能力，其中一个重要方面就是危机决策能力。要提高政策创新能力，应重新划分政府职权，在此基础上做出相应的机构调整。在还权于社会、还权于市场的基础上，增加政府宏观管理部门，撤消微观管理部门。要预先建立有针对性的机构、制度和法规，即危机决策体制，在情报搜集、信息预测、资源利用及权力行使等方面早做准备，以应付可能出现的新的情况的变化。要加强政策系统的汲取能力，健全信息部门搜集、处理信息的能力。
5.提高政策制定人员的素质。当前，我国公共政策制定人员整体素质不高，知识结构不太合理，经验决策严重，运用的方式、方法过于陈旧、单一，在处理复杂性问题和突发性问题的能力上尚显不足，缺乏开拓性和创造性。全球化进程的加深，要求提高公共政策制定人员的素质和水平。在人才的提供方面，要求深化人事制度改革，确保高素质的人才进入公共政策制定系统并不断更新。要根据市场经济的客观需要，依靠科学、规范的法定程序，坚持公开、公正、竞争、择优的原则选拔人才，并完善考核制度和方法，建立激励机制。在对政策制定人员的培训方面，要健全在职培训和研修制度，根据工作实际的需要制定科学的培训计划和方案，并着重对现代化的知识和技术学习、掌握和运用，保证公共政策的正确和提高其绩效。
6.更新政策工具。在公共部门决策制定过程中，必须吸收当代自然科学和社会科学的成果，特别是现代运筹学、管理科学、决策科学、行为科学中有关政策方法的成果，来更新政策制定过程的方法和手段。具体来说，一是要注意应用知识基础设施。它包括充分利用各级高等院校、培训机构、研究实验室、电信网络、图书馆、数据库等设施系统，以提高政策创新能力。二是充分利用新技术。加强政策制定的网络建设，在搜集、储存、提取、分析和交流信息方面，政策制定系统应走在前面。应努力建设高效率的电子政府和政策制定系统。三是采用制定政策的新方法。结合采用定量分析方法与定性分析方法，运用数学模型来分析和选择政策。