对国家审计“免疫系统”功能的再认识，本文主要内容关键词为：再认论文,免疫系统论文,功能论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国家审计免疫系统理论，运用科学发展观，借鉴医学免疫系统概念，形象生动地寓意了国家审计的预防、揭露和抵御三方面功能，是对新时期国家审计功能的新认识，是对审计工作充分满足国家和经济社会运行的需求、努力实现自身价值提出的新要求。但我们也应该意识到，国家审计在发挥其“免疫系统”功能的同时也可能出现失常的情况，要真正使其功能充分发挥出来，是一个长期的、不断实践、不断完善的过程。
一、正确认识国家审计“免疫系统”的功能
国家审计“免疫系统”理论是在总结过去的基本经验和分析国家审计面临的形势与任务的基础上，借鉴古今中外国家审计发挥作用的规律进行的新概括，是实践基础上的经验总结与理论创新。
（一）形象而科学的定位
之所以能够借用医学上免疫系统的功能，是因为国家经济社会运行与人体系统有着共同之处：二者都是有机的系统，都需要有一个免疫系统维持其健康。据医学免疫学介绍，健全的免疫系统主要有三大功能：（1）防御功能，可以帮助机体消灭侵入人体的细菌、病毒；（2）自稳功能，可以不断清除衰老死亡和变异的细胞，保持体内平衡与更新；（3）监视功能，可以识别和消灭体内产生的突变细胞。
在经济社会运行中，国家审计发挥的是预防、揭露和抵御经济社会运行中的障碍、漏洞和风险的功能，其功能的发挥，是为了维护经济社会运行的健康和安全，其在国家经济社会运行中的地位和作用，恰如人体的“免疫系统”。所以说，对国家审计是国家经济社会运行的“免疫系统”的定位形象而科学。
（二）对人体免疫功能的借鉴与拓展
借用医学上免疫系统的功能来看国家审计，有异曲同工之处，但我们不能简单地用医学上的含义来诠释国家审计“免疫系统”论的深刻理论意义和现实意义，我们要在新的形势下更加全面地认识国家审计的功能和作用，树立维护国家经济安全和保障人民利益的理念，通过积极的开创性的工作，在更大范围里、更高层次上发挥审计监督的作用。具体而言，国家审计“免疫系统”的功能主要有三方面：（1）预防功能，防止外部不利因素对国家经济社会的侵袭，对影响经济社会健康运行的各种“病害”起到抑制作用。一个健全的“免疫系统”，不仅要及时地发现病毒，杀死病毒，更重要的是需有稳定、可靠、实时的预警，在病毒将要侵入而未侵入之前，就发出警报。作为依法履行监督职责的审计机关，具有相对独立、客观、公正、超脱、涉及社会各方面的优势，因而能够而且有责任及时发现苗头性、倾向性问题，及早感受风险，提前发出警报，起到预警作用。（2）揭露功能，识别、揭示被审计单位存在的违法违规、损失浪费等问题，并依法在职权范围内进行处理；揭示体制障碍、制度缺陷、机制扭曲和管理漏洞，以保护经济社会运行的安全健康。人体免疫系统，通过发现并消灭突变细胞维持人体的健康。国家经济社会运行中，违法违规和绩效低下就是“突变细胞”，审计通过对违法违规和绩效低下问题的揭示和查处，监督被审计单位遵守法律法规和提高绩效，从而维护国家经济社会的稳定运行。（3）抵御功能，就是审计机关在开展审计工作中，不仅要查找和纠正具体的问题，还要注重提出改正问题的建议；不仅要关注国家经济社会运行中的具体问题，还要注重分析产生问题的原因，调动积极因素，防止消极因素入侵整个经济社会系统，并提出解决普遍性问题、防范风险和健全体制机制方面的意见和建议，增强经济社会运行的“免疫力”，推动经济社会全面协调可持续发展。
（三）职责所在
国家审计“免疫系统”理论的提出，深刻揭示了审计的本质，是对中国特色社会主义制度下国家审计的更高定位。对孔子“不在其位，不谋其政”的思想作以引申，即为“在其位，必谋其政”，那么，作为国家经济社会运行中的“免疫系统”，国家审计只有尽职尽责地发挥好自身的功能，才能不失“免疫系统”的作用。正如刘家义审计长所说：“现代国家审计作为国家的免疫系统，有责任更早地感受风险，有责任更准确地发现问题，有责任提出调动国家资源和能力去解决问题、抵御‘病害’的建议，有责任在永不停留地抵御一时、一事、单个‘病害’的同时，促进其健全机能、改进机制、筑牢防线。”所以，充分发挥国家审计“免疫系统”功能、保证国家经济社会健康安全运行，是国家审计义不容辞的职责所在。
二、国家审计“免疫系统”功能发挥失常的几种情况
就人体免疫系统而言，免疫功能通过正确识别“自身”与“非己”抗原，对自身抗原形成天然免疫耐受，对“非己”抗原产生排异作用；但如果免疫功能过高或过低，就会导致感染、过敏、自身免疫性疾病及肿瘤的发生。同样道理，国家审计“免疫系统”在发挥其功能时，也可能出现“免疫不足”、“免疫过度”及“免疫紊乱”的情况，应引起重视。
（一）“免疫不足”
指国家审计“免疫系统”功能未能有效发挥，主要有以下几方面原因：
1.审计体制的原因。就我国目前的审计体制而言，各级审计机关仅是业务上受上级审计机关领导，其人权、事权、财权都统统归地方同级政府，就连审计机关营造外部工作环境也要靠地方政府。可见，审计独立性所要求的组织独立、人员独立、工作独立、经费独立已名存实亡。当审计涉及同级政府或地方局部利益时，其审计结果及相关处理往往会屈从于地方利益。独立性的难以保证，弱化了“免疫系统”功能的发挥。
2.审计人员的原因。审计工作要求审计人员具有较高的专业水准和多学科的知识结构、负责任的工作态度以及廉洁的工作作风。如果审计人员审计业务能力不强，就无法发现、揭露国家经济运行中存在的问题；如果审计人员综合分析能力、协调沟通的能力差，就没有能力提出解决问题、防范风险和健全体制机制方面的意见和建议；如果审计人员责任意识不强，应付了事，就会使“病害”乘虚而入；如果审计机关或审计人员有不廉洁行为，就必然丧失发挥“免疫系统”功能的根本立场，丧失对入侵“病毒”的抵抗力。
3.审计结果落实的原因。原审计长李金华说过：审而不改，还不如不审。但审计工作往往面临的尴尬情况是，个别部门的个别问题，往往是屡犯屡查，屡查屡犯，周而复始，无休无止，既加大了审计成本，又损害了政府形象。这主要是审计把更多的精力放在发现和揭示问题上，而在加强审计处理力度、强化回访及跟踪督查方面略显薄弱，使审计发现的问题未得到切实整改。
（二）“免疫过度”
指国家审计“免疫系统”功能发挥过度，主要原因是超越法定职权。《审计法》第三条明确规定：审计机关依照法律规定的职权和程序，进行审计监督。正是法律对国家审计职权的界定，决定了其在经济社会运行中的“免疫系统”的地位和作用。但也不能无限夸大国家审计的“免疫系统”功能，尤其在审计对象、审计范围、审计内容、审计处理处罚的确定上要把握好“度”。正所谓“君子思不出其位”①，审计机关要立足在法定职权范围发挥“免疫系统”作用，既要防止法定不作为，也要防止超越职权的乱作为。
（三）免疫紊乱
指国家审计“免疫系统”功能发挥失调。“免疫系统”功能的发挥，依赖于准确的“免疫识别”能力，如果这方面有所缺陷，就会导致“免疫紊乱”。就审计而言表现在以下几方面：
1.公正性缺失。客观公正是审计工作的基本准则，公正性是构建国家审计“免疫系统”应遵循的基本准则。如果审计机关未能坚持公正性原则，如认定事实时无端夸大或缩小，定性时有所偏倚，处理问题时过宽或过严，都势必导致“免疫系统”功能发挥失调，这是显而易见的。
2.衡量标准缺失。国家审计要正确识别“是”与“非”，除了审计人员要具备识别能力外，还要有可以参考的衡量标准。目前，除了我们经常依据的法律、法规以及会计、审计的专业标准，有些相关领域还没有建立可供参考的标准。由于审计操作规范和评价标准及其他一些相关专业标准和规范不明确，常常使审计工作无所适从，导致审计无法做出正确的判断。
3.审计手段受限。一方面，审计机关的执法手段过软，缺乏强制性，如审计虽然有行政查封手段，但与司法查封的权威不可相提并论。审计中往往有些问题由于审计手段受限，导致无法最终“识别”而不了了之。另一方面，“免疫识别”离不开先进的专业技术方法，随着社会的快速发展、环境的不断变化，审计面临的新问题、新情况层出不穷，审计技术手段的创新落后于环境的发展变化，就不足以发现经济运行中的异常、识别新的“病毒”，也无法做出准确的判断。
三、充分发挥国家审计“免疫系统”功能需要体制与机制上的保证
（一）需要不断创新、完善现有的审计体制
长久以来，我国审计理论界对现行审计体制的独立性问题已进行了深入的研究和探索。实施审计监督必须保持独立性，《审计法》对此也特别强调“审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”，因此独立性是构建国家审计“免疫系统”的重要前提，如同人体免疫系统独立于其他如消化系统、呼吸系统、循环系统之外，必须独立于病毒之外才能发挥作用一样，只有在体制上赋予国家审计机关真正意义上的独立性，才能保证审计工作的独立，保证审计结果的客观公正，也才能切实发挥国家审计“免疫系统”的功能。
（二）需要建立和完善各级各部门的协调机制
人体的免疫系统由免疫细胞、淋巴组织和淋巴器官（胸腺、淋巴结、脾和扁桃体）等组成，其中免疫细胞还包括淋巴细胞、单核吞噬细胞、抗原呈递细胞等。如果把整个国家比喻为人的肌体，那么国家审计只能是这个肌体里“免疫系统”的一个重要组成部分，它与纪检监察、司法监督及其他各类监督机构一起构成肌体的“免疫系统”，并按照不同的岗位和分工，从不同方面发挥其“免疫系统”功能；同时，我国的审计免疫系统应包括三个子系统，即国家审计免疫系统、内部审计免疫系统和社会审计免疫系统，三个免疫子系统在各自的领域内发挥免疫功能，同时又相互作用、相互联系、协调配合。因此，国家审计不能包打天下，只靠审计也不能从根本上解决问题。国家审计机关要切实发挥保障经济社会运行的“免疫”功能，需要调动全身的资源和力量来消除国家机体的病害，实现国家审计与人大、党委、纪检、监察、公检法等子系统之间以及内部审计、社会审计之间的协调配合，形成合力。只有实现了这种联动效应，才能达到“事半功倍”的效果，才能促进国家审计“免疫系统”功能的充分发挥。
（三）需要建立审计队伍建设的长效机制
根据国家审计发挥“免疫系统”功能的定位，审计人员作为重要的免疫细胞，其自身能力素质决定着“免疫系统”功能发挥的程度和水平，必须强化审计队伍自身建设，提高“免疫系统”自身的免疫能力。首先要加强能力建设，开展包括会计、审计业务及要接触到的其他如建筑、水利、金融、法律等在内的业务培训，还要注意研究、熟悉被审计对象的业务内容、特点和工作流程等。其次要加强作风建设，培养审计人员的责任感和使命感，严谨细致、求真务实地开展工作，切实做到依法审计、客观公正。最后要加强廉政建设，增强廉洁自律和抵御外界侵蚀的能力，增强审计机关的公信力。要多形式、多内容、多层次地开展教育和培训，切实提高审计人员依法审计能力、学习创新能力、沟通协调能力、自我约束能力。另外，随着审计人员不断的新老更替，只有将审计队伍的建设作为一项长效机制，持之以恒、常抓不懈，打造政治过硬、业务精通、作风优良、廉洁自律、文明和谐的审计干部队伍，才能保障国家审计“免疫系统”功能的充分发挥。
人体免疫功能是人体的一种生理性的自卫反应，是人类进化过程中与各种引起感染的病原微生物或其他致病因素做斗争时获得的。同样道理，国家“审计免疫”系统的构建也不可能一蹴而就。在现阶段，要进一步提高贯彻落实科学发展观的实践水平，充分发挥国家审计“免疫系统”功能，还需要各级审计机关、审计机关各部门及全体审计人员群策群力，在实践中不断探索进取，共同做出不懈的努力。
注释：
①曾子，《论语·宪问》，君子不要越过自己的职权范围去思考问题。