论公共政策的社会支持系统及其优化，本文主要内容关键词为：公共政策论文,支持系统论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]C91 [文件标识码]A [文章编号]1006-7426[2011]06-0016-04
美国著名政治学者托马斯·戴伊曾给公共政策下了一个定义：“凡是政府决定做的或不做的事情就是公共政策”[1]。长期以来，我们对于公共政策的理解与这个定义所描述的内容是相当契合的。即当我们在理解公共政策时，我们将关注的焦点集中于政府层面，将公共政策单纯地归结为政府行为，不太重视政府以外的广阔的社会领域。这在我国学者关于公共政策的诸多定义中略见一斑[2]。当然，政府在公共政策制定和执行中的主导性作用应当肯定，这本身无可厚非。但不能因为对此的强调而忽视了更为基础性和根本性的社会性因素对公共政策发生作用的事实。
事实上，作为政府过程的输出结果的公共政策，不可能离开政府以外的诸多社会性因素的影响和制约。从公共政策的制定来看，政府以外的社会性因素是公共政策形成的重要依据，“政策外部性以及信息的交换是影响国家政策议程形成的另外一些因素”[3]。从公共政策的执行来看，政府以外的社会各方参与是公共政策目标顺利实现的重要条件，“公共政策的许多结果可以从外在作用中得到很好的理解”[4]。
在影响公共政策的各种外部社会性因素中，既有对公共政策的制定和执行起支撑和扶持的因素，又有对公共政策的制定和执行起阻碍和瓦解的因素。那些对公共政策的制定和执行起支撑和扶持作用的各种社会性因素的总和就是公共政策的社会支持系统。
公共政策的社会支持系统是探讨公共政策时无法撇开的永恒变量。实际上，公共政策完全可以理解为：社会输入支持和要求，经过政治系统的“黑箱”操作，产生了作为输出品的决策和行动。对此，美国著名政治学家戴维·伊斯顿在其名著《政治生活的系统分析》中做了精辟而形象的描绘：
他还指出：“没有系统成员的支持，至少没有与政治相关的成员的支持，当局在处理要求将其转变为输出或者在实施决策的过程中就会遇到严重困难。”[6]可见，公共政策不能没有社会支持，充足的社会支持是公共政策良性运行的基本保障。公共政策的社会支持系统对公共政策的价值和意义主要体现在以下几个方面：
一是使公共政策获得认同、信任和服从。公共政策获得社会支持，表明公共政策的价值得到了社会承认，即公共政策被社会所认同和接受。这对公共政策来说是至关重要的，可想而知，一个无法得到社会认同的公共政策无疑是失败的。认同实际上是对公共政策存在的合理性的承认，它是公共政策制定和执行的实践基础，也是公共政策获得社会信任和服从的逻辑前提。基于认同基础上的社会对公共政策的信任有利于能将各种社会力量和社会资源整合到公共政策的框架中，使公共政策在制定和执行中事半功倍。在认同和信任机制的双驱下，必然合理地导引出社会对公共政策的内容和要求的自愿服从，而这恰恰是公共政策合法性和有效性的现实表达和直接体现。因为如果公共政策得不到社会的服从，它的一切目标皆无法实现。
二是在公共政策的制定和执行中提供参与。社会支持系统表达对公共政策支持的另一个重要行动表现就是积极参与公共政策的全过程。政府在制定公共政策时，社会支持的各方会自觉地为之提供各种信息，作为政府决策的重要参考。在政府贯彻公共政策采取行动时，社会支持的各方会踊跃响应政府的号召和政策的要求，自觉地贡献自己的应有力量，促进公共政策目标的达成。同时，社会支持各方还会主动向政府反馈公共政策实施后的社会反响和社会结果，为政府制定出新的公共政策提供依据。公共政策中的社会参与是公共政策正确性和有效性实现的必要条件，“它强调让公众参与政策过程的所有阶段，而不仅仅是在政策执行后抱怨或提供有关政策执行方式的反馈信息，这种积极的态度能使错误在出现以前就可以得到纠正。”[7]
三是当公共政策出现偏差、失效甚至失败时能收获宽容。任何公共政策在制定和执行中都不可能是绝对完美和永恒正确的。这一方面是因为当今社会是名副其实的“风险社会”(贝克语)和“失控的世界”(吉登斯语)，社会的复杂性、不可控性和不确定性等特征异常突出。另一方面是因为政府不是万能的上帝，它在制定和执行公共政策时不可能那么完美，即不可能将所有潜在的显在的风险性因素都考虑进去。事实上，公共政策的结果常常是效用不大，甚至出现严重失误和重大失败。当出现这种情况时，享有社会支持的公共政策就会获得宽容。即社会各方不会对出现偏差、失效甚至失败的公共政策强烈指责、怒目以待，甚至“一棍子打死”，而是带着谅解和容忍之情帮助政府找到失误的根结，并期待政府做出下一个合理的公共政策。公共政策的社会支持系统所提供的这种宽容机制，对公共政策而言是极其重要的社会资本。
总之，没有社会支持系统的积极作用和功能发挥，政府在制定和执行公共政策时，就无法占有充分合理的社会信息，就无法找到各种社会问题的真正症结所在，就无法形成应对各种社会矛盾的有效方案，就无法在应对各种社会危机中坚决有力，犹如无源之水、无本之木和无的之矢，完全沦为国家和政府的自娱自乐。在这种情况下，公共政策应用的实效性将无法保障，公共政策自身的合理性将无法确证，公共政策存在的应然性将自然消解，公共政策也将成为一个不攻自破的伪概念。
要想完整准确地理解公共政策的社会支持系统的本质和全面深入地把握其应有的功能和价值，还必须要由宏观把握进入微观透视，即必须要对公共政策的社会支持系统的内在构成要素做一番精确考察。然而，我们不可能罗列和穷尽公共政策的社会支持系统中的所有要素，这样做也毫无必要。所以，为了把握问题的实质和方便讨论，我们只探寻公共政策的社会支持系统的一些基本要素及其与公共政策的关系。那么公共政策的社会支持系统的基本要素因素有哪些呢？
要回答这个问题，只需要说明与国家相对应的社会系统即公民社会由哪些基本要素构成即可。公民社会是“介于经济和国家之间的社会相互作用的一个领域，由私人的领域(特别是家庭)、团体的领域(特别是自愿性社团)、社会运动及大众沟通形式组成”[8]。由此我们可以认为，公共政策的社会支持系统由三个基本要素构成：民众的支持、非政府组织的支持和大众传媒的支持。
民众的支持是公共政策的社会支持系统中最根本的要素。之所以这么认为，是因为任何社会都是由民众构成的，民众才是具体的现实的实体，是社会支持系统中的最原始存在和最基本要素，社会支持系统中的其他任何要素(非政府组织和大众传媒等)都可以理解为民众的代理组织或集合组织，即是民众的组织化。民众的支持对于公共政策的重要性不言而喻，具体来看：首先，民众的支持是公共政策合法性的核心依托。“合法性是指政治系统使人们产生和坚持现存政治制度是社会的最适宜制度之信仰的能力。”[9]任何公共政策也要进行不断合法化的努力，以期获得社会信仰和服从，因为只有这样公共政策在制定和执行中才能真正科学和有效。由于广大民众出于整个公共政策体系的基础和本体的地位，所以民众的支持就是公共政策合法性的最核心依托和最集中体现。所以，考察一项公共政策是否具有合法性，主要就看作为社会主体的民众是否认同和接受。其次，民众的支持是公共政策内容的基本来源。公共政策一旦获得民众的支持，“一般说来，只要系统的运行规则和结构允许，系统中任何一名成员都可能向各种决策中心提出问题。”[10]民众及时全面准确地向政府反映各种问题，这对公共政策具体内容的形成是具有决定性影响的。最后，民众的支持是公共政策执行的根本保证。可以说，任何公共政策的都是面向广大民众的，且必须依靠广大民众的力量才能实现。没有民众的支持，公共政策的执行犹如无水之鱼，毫无依靠和依托，最终的结果要么是“流产而亡”，要么是“枯竭而死”。
非政府组织的支持是公共政策的社会支持系统的重要组成部分。“要有效地制定和推行政策，国家需要主要社会团体对其行动的支持。”[11]非政府组织作为民众的自愿性协作组织，它的支持对公共政策的价值和意义主要表现在以下三方面：第一，非政府组织可以为公共政策提供社会信息。非政府组织虽然一经形成，就具有很强的独立性，但它实际上在很大程度上代表了社会上一部分民众的心声和利益诉求。因此非政府组织能够将社会成员的要求、愿望、建议、批评等社会诉求集中起来，转达给政府，作为政府公共政策决策的重要参考。第二，非政府组织能够发挥专业优势推动公共政策的形成。公共政策面对的问题非常广阔，它在制定过程中所要运用的知识几乎无所不包，涉及政治、经济、文化、科技、教育等诸领域。一些专业性的非政府组织，如某些学术性团体和学会等，可以为公共政策的制定提供系统而深入的专业知识。“利益集团的一个最重要的资源是知识：特别是其他人得不到或很少得到的信息。这些集团的成员通常非常了解他们相关领域的大部分信息。”[12]这些专业知识和信息的提供，有利于公共政策的形成。第三，非政府组织在公共政策执行中可以与政府相互补充、相得益彰，以顺利实现公共政策目标。在公共政策的执行中，非政府组织发挥着独特的不可替代的作用，往往起着政府都难以达到的理想效果。例如，我国政府在执行一系列社会公益政策时，中华慈善总会、宋庆龄基金会、中国青少年基金会、中国红十字会等非政府组织发挥了极大的作用，它们在实施赈灾救灾、扶贫济困和救助老弱病残等方面，与政府紧密配合、密切协作，很好地促进了我国的“希望工程”、“扶贫工程”等公共政策目标的实现。
公共政策也离不开大众传媒的支持。大众传媒是传递新闻信息的媒介和载体，也是传播公共政策的媒介和载体，主要有报纸、广播、电视和网络等形式。大众传媒虽与政府系统有所重叠，但随着网络新兴媒体的勃兴，它的社会性因素也越来越强：“媒体作为私营公司或公有机构，从本性上及绝大部分活动上看，是在公众领域内，尽管它们可能与市场领域或国家领域有所重叠。”[13]大众传媒对公共政策的支持突出地表现在两点：第一，大众传媒可以为政府和社会之间搭建沟通的平台。大众传媒是沟通政府和社会的一座重要桥梁：一方面大众传媒能深入社会内部，及时把各种社会信息特别是与政府的公共政策制定密切相关的社会信息转达给政府，使公共政策的制定“有章可依”；另一方面，在政府制定公共政策后，大众传媒会扮演着解释者和宣传者的角色，大力诠释和推广公共政策的目标、内容和意义，使之深入人心。在现代社会里，网络媒体对于公共政策的作用日渐强大：网络舆情往往成为公共政策制定的直接依据，网络民意调查往往成为公共政策的实施的直接参考，网络动员往往成为公共政策执行的直接助手。第二，大众传媒可以为公共政策的制定和执行提供有利的表达方式。大众传媒作为传播新闻信息和公共政策的重要载体，它的表达方式是是有意向性的。在公共政策的制定阶段时，大众传媒会进行带有倾向性的宣传，突出强调公共政策制定的意义和功能，尽量规避公共政策可能附带的风险和后果，并鼓励社会各界积极为公共政策的达成贡献智慧。对于公共政策的执行结果，大众传媒会对公共政策的积极成果方面予以夸张性的盛赞，而对公共政策的消极影响采取冷却性处理。大众传媒表达社会支持的这种方式，能够有效引导社会公共舆论，重塑社会的公共政策价值观，为公共政策的制定和实施扫清社会舆论障碍。
综上所述，公共政策的社会支持系统是公共政策的重要组成部分，它以渗透性的方式对公共政策的制定、执行和反馈等环节实施积极作用和良性影响。社会支持系统对于公共政策犹如水、空气和土壤对于动植物，是极其重要的，没有社会支持的公共政策的制定和执行是根本无法实现的。然而，公共政策的社会支持的获得并不是天然的、自在的和必然的，而是需要政府不断建构的、维护的和保养的。作为公共政策制定和执行主体的政府应积极优化公共政策的社会支持系统。所谓公共政策的社会支持系统优化，是指作为公共政策主体的政府，采取各种措施加强自身建设和积极影响社会，以提升政府的公共政策能力和增强社会对公共政策的向心力，从而获得最广泛、最充足和最真诚的社会支持的过程。公共政策的社会支持系统优化有利于实现公共政策的良性循环，即既有利于政府获得长期有效的合法性支持，又有利于公共政策制定和执行的长期科学化、有效化和有序化。那么，政府应该如何优化公共政策的社会支持系统呢？
首先，牢固树立“有限政府”的理念，赋予社会参与公共政策体系的权力。政府虽是公共政策的制定和执行主体，但政府并不是万能的、全能的和无所不能的。恰恰相反，一个客观的事实是：政府的能力是有限的，而且常常面临着“失灵”的尴尬。要弥补政府能力的有限性和政府失灵的窘境，政府必须把社会纳入公共政策体系中，赋予民众、非政府组织和大众传媒等社会要素参与公共政策的权力。“公民必须具有足够的政治权力参与选举、决策、管理和监督，才能促使政府并与政府一道共同形成公共权威和公共秩序。”[14]赋予社会参与公共政策的权力，还是政府公共行政的基本精神。“要想充分体现公共行政的精神，我们必须真诚地关爱公民并与公民一道工作；我们必须关爱和相信我们的宪法和法律；我们既要对良好的管理充满激情，也要对正义充满激情。我们称之为‘乐善好施’，它意味着一种对公民的广泛的和问心无愧的热爱。”[15]所以，政府在制定和执行公共政策时要坚决杜绝“唯我独尊”式的“傲慢”态度和“一手遮天”式的“包办”做法，学会“放权”，充分尊重和信任社会参与公共政策的权力和能力，广泛听取社会对于公共政策的意见和建议，积极为社会参与公共政策疏通渠道和建立机制。政府若能如此，社会各方才会对政府产生认同感，社会各方才会对公共政策发生归属感，公共政策在制定和执行中也才能得到最广泛的和最有效的社会支持。
其次，及时回应各种社会要求和社会反响，并将之作为公共政策的制定依据和执行参考。政府在制定和执行公共政策时，不能漠视、忽视和无视社会上的各种要求和反响，也不能无故拖延或没有下文，而应该积极的、及时的、有效地予以回应。美国学者格罗弗·斯塔林对政府的回应行为的内涵和价值作了经典诠释：“公共管理责任的基本理念之一就是回应。政府回应意味着政府对公众接纳政策和公众提出诉求要做出及时的反应，并采取积极措施来解决问题。一般公众大多赞成或喜好政府具有回应、弹性、一致、稳定、廉洁、负责等特性，政府必须快速地了解公众的需求，不仅包括回应公众事前的表达需求，更应洞悉先机，以前瞻性的行为来研究和解决问题。政府回应强调及时与主动，政府应该是‘第一时间’‘第一地点’地出现在现场，定期主动地向公众征询意见、解释政策和回答问题。”[16]政府对于社会的回应必须体现在公共政策中，即在公共政策中要有社会所关注的因素，这就要求政府在公共政策的内容制定中要认真吸纳社会的需求，在公共政策执行中要仔细考虑社会的反应。通过政府回应以后予以调整和完善的公共政策在很大程度上反映了社会的利益诉求，在执行过程中便更具有社会基础。总之，政府对社会要求的回应是政府责任性的集中体现，它有利于拾获社会对政府的信任，是公共政策赚取社会支持的基础性工作。
再次，努力提升政府的社会公信力，增强公共政策的社会认同感和吸引力。所谓政府的社会公信力，是指政府通过自身的行政行为所获得的社会公众对政府的信任程度。由于政府是公共政策的主体，所以政府的社会公信力与公共政策的社会支持呈现出明显的正相关关系。具有较强社会公信力的政府，便具有较强的社会影响力、号召力和凝聚力，它所制定的公共政策也较容易得到社会支持。所以政府要想扩大和稳固公共政策的社会支持，增强公共政策的社会认同感和吸引力，必须大力提升政府的社会公信力。要提升政府的社会公信力，政府首先要加强自身形象建设，这就要求政府要将社会整体利益和人民根本利益摆在公共行政的首要位置，杜绝政府人员滥用权力和权力寻租，根除政府人员的“官本位”观念和享乐主义作风，避免政府人员的不思进取和无所作为的慵懒恶习。同时，政府要积极履行社会管理和社会服务的职能。这就要求政府加大对公共领域的投入，不断完善公共基础设施建设，健全公共服务系统，加强社会管理，保证广大社会民众能安居乐业、接受教育和治疗病痛。政府提供了充足而优质的公共产品和公共服务，满足了广大社会民众日益增长的物质需要和精神需要，必然在制定和执行公共政策时得到最广泛和最忠实的社会支持。
最后，着力确保公共政策制定和执行中的公正性，竭力实现社会公平正义。关于公共政策的本质，戴维·伊斯顿将之界定为“对一个社会进行的权威性价值分配”。他还解释说：“一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们。换句话说……一项政策包含着一系列分配价值的决定和行动。”[17]将公共政策简单地理解为“权威性价值分配”，应该说是片面的和偏颇的，但公共政策具有社会分配的功能，这却是毋庸置疑的事实。政府通过制定具体的公共政策如税收政策、物价政策、社保政策和教育政策等作用于社会，实现公共政策社会分配的功能。既然公共政策能够进行社会资源和价值的分配，那么这个分配过程的本身就有一个公正与否的问题。政府只有制定公正的公共政策，才能让社会民众信服，公共政策也才能得到社会支持，从而有效地贯彻下去。可以想象，一个公正价值缺失的公共政策犹如一个没有游戏规则的游戏，是无法进行下去的。政府在制定和执行公共政策时，要想赢取广泛的社会支持，必须秉持公正性的原则。具体来说，政府在制定和执行公共政策时应做到以下几点[18]：第一，表现为“中立”的立场。在众多利益集团的博弈中，政府没有偏向，遵循“共识”的原则。第二，使社会利益关系保持某种合理的“衡度”。既要承认利益差别，又使利益差别保持一定的“度”，使之达到相对平衡的状态。第三，利益兼顾性。这是政府“中立”立场的延伸，公共政策必须兼顾社会各方利益才是合理的。政府只有将社会的公平正义作为在公共政策制定和执行中的价值指向，才能充分体现公共政策的应然本质，才会真正获得社会广泛而持久的忠实支持。