欧盟共同农业政策的演进、走向与启示———基于区域经济一体化和贸易自由化的博弈，本文主要内容关键词为：农业政策论文,区域经济论文,欧盟论文,启示论文,走向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F207 文献标识码：A 文章编号：1002-0594(2012)08-0091-11
一、引言
1962年开始实施的共同农业政策是欧盟经济一体化的基石，也是区域产业经济整合的典范。尽管其导致贸易扭曲的国内支持和出口补贴饱受争议，但实施50年以来，它对欧盟农产品市场的稳定，农民收入的增加，农村环境的保护，以及生物化学、农业机械制造、食品加工、农业金融等相关产业的发展贡献显著。欧盟在全球的农产品贸易地位变迁就是明证，20世纪70年代的欧盟在几乎所有主要农产品领域都处于净进口状态，而如今欧盟已成为世界上仅次于美国的农产品出口集团，糖、蛋、禽肉和奶制品出口量位居全球第一。欧盟共同农业政策经历了多次变革，其调整过程实际上就是区域经济一体化和贸易自由化的博弈过程，共同农业政策的演进和走向显然对中国有一定启示和借鉴。国外较为关注共同农业政策的各方面影响，有分析欧盟共同农业政策对生产率影响的，如Nadine McCloud等(2008)；有分析共同农业政策下的补贴对粮食消费影响的，如Spencer Henson(1991)；有分析共同农业政策对某个成员国或区域影响的，如Michael S.Michael(1992)；也有分析共同农业政策对某具体农产品影响的，如Paolo Sckokai等(2006)；也有关注共同农业政策贸易扭曲效应的，如Salvatici，Luca.(2006)。近年来在国际粮食价格不断走高的背景下，国际粮农组织和有些学者较为关注欧盟共同农业政策对发展中国家特别是贫困国家的影响，如Kaliappa Kalirajan、Kanhaiya Singh(2009)等。国内也有部分学者关注欧盟共同农业政策，如叶静怡(2000)、朱行(2004)、尹显萍(2004)、韩喜平(2007)、王雅梅(2009)、陶群山(2010)等梳理了2003年以前共同农业政策的调整和改革，钱玉(2004)、罗国强(2007)分析了欧盟共同农业政策与多哈回合谈判的关系，王展祥(2011)分析了欧盟共同农业政策的债券计划。相对于国外的研究，国内的研究多集中于共同农业政策的改革历程，特别是20世纪90年代和2003年的改革，缺少对欧盟共同农业政策特征、走向的归纳性分析。近几年，世界经济环境风云迭起，2010年至今欧盟内部债务危机扩散，经济发展陷入停滞，欧盟共同农业政策内部和外部环境变化较大，因此，本文将结合世界经济及欧盟经济的现状对欧盟共同农业政策的演进和走向进行分析。
二、欧盟共同农业政策的演进及特征
欧盟共同农业政策的核心是为了区域农业经济一体化发展，区域经济一体化在内部会产生动态的贸易专业化，但是在外部往往表现为贸易保护和壁垒。随着欧盟内外环境的变化，如农产品供求关系的逆转，财政负担和利益冲突、农村地区环境恶化、东扩导致经济异质性加大，尤其是来自世界贸易自由化趋势，都促使欧盟在区域经济一体化和贸易自由化的博弈中，不断调整共同农业政策目标、政策手段和政策框架。
(一)政策目标从强调农业发展转向强调农业、农村并重，对农村环境、可持续发展关注越来越多
纵观欧盟共同农业政策改革的进程，其政策目标不断调整，但总的方向从单纯关注农业发展转移到农业和农村发展并重，尤其强调农村经济的可持续发展。1962年共同农业政策出台时，欧共体内部农产品供给不足，很多国家粮食进口依存度很高，法国、荷兰等欧共体内部传统农业强国，在与美国、加拿大、澳大利亚等成本低廉的农产品竞争中处于弱势。因此，1962年至1992年的共同农业政策主要着眼于实现供给目标、收入目标和市场目标，即《建立农产品统一市场折中协议》中提出的：提高农业效率，稳定市场，保障供应的可靠性和价格的合理性，增加从事农业人员的个人收入。但是到了20世纪80年代末期，共同农业政策在实现原定目标时，也带来了一系列弊端，如农产品出现过剩，财政不堪负荷，成员国之间利益冲突，外部摩擦加剧，以及农村环境恶化等。因此，1992年共同农业政策的改革不再强调供给，主要着眼于收入目标和农业结构调整目标，特别是环境保护和乡村发展问题开始得到重视。随着新一轮农产品贸易谈判的启动，来自美国以及凯恩斯集团的外部压力越来越大，同时欧盟15国面临东扩，2000年共同农业政策再次进行改革，《2000年议程》明确提出了将共同农业政策转变为“共同农业和农村发展政策”，强调农业的多功能性和可持续性，将环境和农村发展置于更显著的位置。2003年欧盟再次出台了改革政策，除了单一农场补贴支付机制(SFP)外，进一步将农村发展、补贴和环保、食品安全和动物福利相挂钩。2005年建立了“欧洲农业农村发展基金”，专门用于农村发展。2008年成员国达成协议，减少对农民的直接补贴，将节约下来的财政资金转移到农村发展基金，以使欧盟农业更好地应对气候变化、水资源管理、物种多样化保护以及绿色能源的生产等，同时试图在当前国际粮食价格居高不下的情况下为农场主增产“松绑”，并通过修改农业补贴制度促使农业生产更好地以市场为指引。2010年底，欧盟委员会公布《走向2020共同农业政策——应对未来粮食、自然资源和区域挑战》的公报，提出了2013年后欧盟共同农业政策改革的方向为：确保粮食生产，对自然资源进行可持续性管理，维护农村地区的平衡发展和多样性，以实现《欧洲2020》战略中提出的可持续、智能和包容性增长。
(二)政策手段由单一价格支持转为价格支持、收入补贴、农村发展支持多种综合措施，欧盟农产品市场自由化程度有所提高
尽管财政支持一直是欧盟共同农业政策的核心，但是随着欧盟共同农业政策目标的调整，财政支持的具体措施和手段也在不断调整，由直接市场干预转向间接市场调节，对农产品市场供求的扭曲逐步减小。1962年至1992年欧盟共同农业政策财政支持的核心是价格支持体系，对内确立目标价格和干预价格，干预价格是围绕着目标价格上下浮动10％～15％左右的上下限价格，一旦超过上下限价格，即抛售或者收购农产品以保障价格平稳；对外形成关税同盟，设立门槛价格，征收进口差价税，削弱国外廉价农产品的竞争力。1992年改革的核心则是把以价格支持为基础的机制过渡到以价格和直接补贴为主的机制，一方面降低价格支持水平，控制生产，如谷类支持价格降低29％，牛肉支持价格降低15％，冻结15％的谷物耕种面积；另一方面对冻结了15％耕种面积的农业生产者，直接给予与种植面积相挂钩的收入补贴(韩喜平、李罡，2007)。2000年的共同农业政策改革，继续分步骤、分阶段地削减对主要农畜产品的价格补贴，如谷物和其他重要农作物、牛肉、奶制品等；扩大直接收入补贴的范国和力度；同时加大对贫困地区、生态脆弱地区的补贴和支持，特别是基础设施、农村服务方面的投入。2003年新的共同农业政策改革则完全转变了欧盟以往对农业领域的补贴方式，一方面实行“单一农业支付”，大多数补贴与产量和种植面积脱钩；另一方面加大对农村发展项目的支持，以及增加和环保、食品安全、动物福利相关的补贴。近些年来，农村发展政策与早先实施的农业市场支持政策一起成为欧盟共同农业政策的两大支柱，欧盟共同农业政策明确规定，只向那些符合环境保护、动物福利、食品安全和质量标准等项要求的欧盟农民提供直接补贴。此外，欧盟适当地转换市场干预手段，如2008年在共同农业政策的“健康检查改革”中，欧盟增加了牛奶配额并将在2015年前逐步取消。欧盟共同农业政策改革对生产和贸易的扭曲程度逐步降低，农产品市场的自由化水平不断提高(叶静怡，2000)。
(三)共同农业政策的框架由封闭逐步转向开放，欧盟农产品市场全球一体化程度不断提高
自欧盟共同农业政策诞生以来，其主导思想就是保护主义，对内实行高额补贴，对外实行关税保护和出口补贴，致使欧盟农产品价格长期高于国际市场(Nadine McCloud、Subal C.Kumbhakar，2008)。一方面它阻碍了美国、以澳大利亚为首的凯恩斯集团这些农业出口大国的具有比较优势的农产品进入欧盟这个全世界最大的市场，另一方面在20世纪80年代欧盟内部供过于求以后，其过剩农产品在共同农业政策的出口补贴机制下大量倾销到世界其他地方，特别是一些发展中国家，严重扰乱了当地的市场秩序和阻碍了当地农业的发展。因此自20世纪80年代起，共同农业政策开始受到广泛的批评，到了90年代，它已成为各方争议的焦点和乌拉圭回合农产品谈判的最大阻力。在巨大外部压力和欧盟内部压力共同作用下，1992年和2000年的改革基本适应乌拉圭回合谈判最终达成的《农业协定》的宗旨和原则，除利用“蓝箱”政策，在限产计划下继续一部分价格补贴外，将必须削减的直接价格支持的“黄箱”政策向“绿箱”政策转变，如结构调整、环境保护和农村发展支持等都属于《农业协定》的“绿箱”措施，都可以免除减让(C.Daugbjerg，2003)。2003年的改革将欧盟农业支出大部分归入了“绿箱”政策。在2005年多哈回合香港谈判中，欧盟接受了在2013年前取消农产品出口补贴的时限。尽管欧盟仍是世界上国内支持水平最高的地区，但是在内外环境变化的压力下，共同农业政策的改革不断适应多边规则，开放度和一体化程度在不断加大。
三、欧盟共同农业政策的困境与挑战
尽管经济上的联合，共同财政以及其他包括共同农业政策在内的一体化举措给欧盟经济带来了稳定与发展，但是随着全球化的不断发展，国际国内不确定因素增多以及一些长期积累矛盾的进一步激化，如何调和欧盟自由经济和保护主义之间的矛盾，如何在复杂的经济体中寻求利益平衡是欧盟越来越需要面对的问题。这也决定了共同农业政策未来的走向。
(一)共同农业政策面临的内部经济成本依然很高
欧盟共同农业政策的核心一直是财政支持，历次改革并没有改变它的保护主义立场。其顺利实施一直是以高昂的消费者成本、其他经济部门发展成本、政府财政成本为代价的，这也是共同农业政策遭到欧盟内部一些经济学家抨击的主要原因。首先，从经济剩余角度看，较高的国内支持和农产品关税，会引起收入在欧盟内部生产者和消费者之间的再分配，消费者会因较高的国内农产品价格而利益受损，如果欧盟征税后的价格高于封闭条件下的价格，农产品进口将不存在，欧盟也就没有关税收入，收入转移只是在生产者和消费者之间进行，消费者的损失会大于生产者和政府的收益，从社会经济剩余的角度看，整个欧盟处于净损失状态。其次，从资源分配角度看，农业的高支持和农产品的高价格固然会引导劳动、资本和土地等资源流入农业生产部门，在社会总投资增加有限的情况下，会挤占一些新兴产业和有较大潜能产业的资源投入，从而引起资源配置的低效率，导致了其他产业部门的竞争力下降。此外，欧盟共同农业政策带来的财政压力一直是关注的焦点。虽然经过多次改革农业补贴水平在降低，1984年占总预算比重为71％，目前所占比例约为40％，但是农村发展政策的预算在逐步增加，因此欧盟实际国内农业支持仍居世界第一，财政压力并未得到缓解，而另一方面欧盟经济增长乏力，财政赤字较高(Paolo Sckokai、Daniele Moro，2006)。经过2008年金融危机冲击后，2009年三季度欧盟经济开始缓慢复苏，但马上以希腊为首的国家深陷债务危机，而欧盟的高赤字问题一直没有得到解决。2010年欧盟27国财政赤字占GDP的比例为6.4％，和2009年的6.8％相比有所下降，但公共债务水平由74.4％升至80％。其中希腊、爱尔兰和葡萄牙财政赤字占国内生产总值(GDP)的比重分别为10.5％、32.4％和9.1％，欧盟经济“领头羊”德国的财政赤字占GDP的比例由2009年的3％上升至3.3％，同样超出了欧盟的上限。在欧债危机未得到解决的背景下，居高不下的财政赤字和公共债务水平对共同农业政策的支出形成了压力与冲击，欧盟共同农业政策财政支撑和资金来源基础并不稳固。
(二)欧盟经济异质性扩大导致了内部协调成本增加
欧盟经过六次扩张，迄今为止已有27个成员国，不同国家间经济水平并不均衡，这种异质性导致欧盟成员间利益冲突，从而农业政策协调成本加大。首先，在经济水平相近的原欧盟15个成员国间，以法国为首的既得利益集团和以德国、英国为中心的工业化集团的利益分歧较大。因农业比较优势和经济结构不同，原15国中德国、瑞典、英国等是欧盟财政主要提供者，法国、西班牙、希腊、葡萄牙是欧盟农业政策的主要受益者。以法国、德国和英国为例，法国是欧盟最大的农业生产国，也是世界上主要的农产品和农业食品出口国，法国每年得到的农业补贴将近100亿欧元，占欧盟农业补贴总额的22.1％，占欧盟总财政支出的9％，是欧盟共同农业政策的最大受惠国。而德国经济总量较高，但是农业所占比重较小，因此德国对欧盟的财政预算贡献最大，大约承担了欧盟预算的30％，却只能得到15％左右的农业支持；而英国的情况和德国相似，英国从欧盟外部进口商品特别是农产品相对较多，其交纳的进口税特别是农产品进口税多，对欧盟预算贡献较大，而其农业部门较小导致获取的农业补贴少(高瑛、李岳云，2008)。因此历次改革中，以法国为首的既得利益者和德国等工业化程度相对较高的集团间的立场一直存在着差异，在多哈谈判中同样如此，法国坚决反对欧盟在农业问题上让步，而德国等国希望以削减农业支持和减少农产品关税来获取其他国家更大的工业品和服务业准入机会。其次，欧盟经过两轮东扩后将东欧等国纳入版图，其经济的异质性更大。新成员国农业在国民经济中的比重和农业人口的比例都较高，农业收入水平和生产率水平较低，2004年新成员国农业就业比重为12.5％，而老成员国仅为3.8％，欧盟因第五次东扩而增加的财富不足5％，农业人口却增加2倍多，农业面积扩大40％多，欧盟共同农业政策的预算又多了一批“饥渴的瓜分者”。欧盟在2000年至2006年间实施了支持新入盟国家农业和农村发展特别项目来帮助新成员改革农业和相关部门。在2003年至2004年，欧盟在共同农业政策改革中明确了2004年新加入10国的补贴办法，因新成员无法以历史补贴额度(2000年～2002年)为基准来计算应享受的补贴额，因此在实施欧盟共同农业政策时可以自主决定是选择单一区域性补贴还是执行单一农场支付，除斯洛文尼亚、马耳他外，其他8国都选择单一区域性补贴形式，即统一每公顷应享受的补贴标准，并将补贴纳入到受援地区的财政计划中，入盟后第一年只享受相当于原成员国15％的农业补贴，逐年递增，10年后才能达到同等标准。尽管2003年相关的改革计划在新老成员间的争斗与妥协中得以通过，但是欧盟东扩一方面从实质上加大了原财政贡献国英国、德国等国的负担，各欧盟财政的主要来源国原来一直反对东扩后继续给成员国农业补贴，同时也损害了法国、西班牙、葡萄牙等原受益国在共同农业政策上的利益，而另一方面欧盟给予“双重待遇”与新成员国最初的期望有一定差距，因此国家利益的不同所导致的矛盾依然存在，新老成员之间围绕着所获农业支持的分配公平问题，预算的来源问题依然分歧重重。此外，从欧盟总体上来看，共同农业政策财政预算实质上是全体纳税人去补贴仅占欧盟总人口比重5％左右的农业人口，这种有失公平的再分配也容易引发非农业利益集团、其他经济部门从业人员的不满。
(三)国际粮食价格持续上涨加大了共同农业政策效应外溢的压力
自2006年以来国际粮价不断飙升，虽然因金融危机有所下降，但是2009年下半年开始，小麦、玉米、稻米和其他基础粮食的价格又持续上涨。2011年4月全球食品价格指数平均为232点，和上年同期相比上升了36％；其中全球谷物价格指数为265点，同比大幅增加了71％，屡创新高。全球粮食价格上涨固然与市场供求关系、石油价格、气候变化及生物能源开发乃至中东北非动荡局势等多种因素有关，但是主要国家农业政策也被认为是原因之一，其中就包括欧盟。首先，欧盟和美国相关的农业和贸易政策导致了农产品的过量生产以及倾销，已经令许多发展中国家本来脆弱的农产品更不具备竞争力，导致这些国家农民生活水平恶化，农业投资长期不足，国内粮食自给率降低，而随着粮价上涨，这些国家粮食进口支出不断增加。根据国际货币基金组织经济学家测算，撒哈拉以南非洲的“消费篮子”中，粮食比例占60％以上，在中国为30％，而在美国仅为10％，在消费者总支出中，粮食的重要性与收入水平是负相关的。因此，受影响最大的还是需要进口粮食的发展中经济体，特别是经济发展相对落后的国家及地区，伴随着粮食安全形势严峻的是通胀上升或经济增长减缓的风险也在加大(Kaliappa Kalirajan、Kanhaiya Singh，2009)。同时，欧盟与美国都致力于开发以玉米、小麦、甜菜等农作物为主要原料的生物燃料，欧盟从资金、税收、研发贷款、立项等各个方面推进生物燃料的发展，而目前欧盟最主要的两类生物燃料分别为生物柴油和生物乙醇，生物柴油是利用棕榈油、大豆油和菜籽油制成的，而乙醇的原料主要是谷物及甜菜等，欧盟和美国生物燃料的快速发展需要消耗大量的粮食，进一步加剧了全球粮食供给的紧张，推动了粮价的上涨。此外，欧盟内部也感受到了压力，法国等国是粮食出口大国，但也有些欧盟国家如意大利等仍需进口一定数量粮食，因此全球粮价上涨也引起了欧盟库存短缺，加大了部分消费者食品支出。虽然2008年取消了长期实行的每年10％耕地强制休耕的规定，但是面对共同农业政策的效应扩散，欧盟依然面临着较大外部压力。
四、贸易自由化趋势与欧盟共同农业政策走向
来自贸易自由化的压力加剧了世界农产品领域的不确定性，欧盟认为，基于农业对社会的特殊贡献在全球贸易谈判中农业领域应区别对待，这种观点受到了来自美国不同的反应，因此农业谈判历来都是多边贸易谈判的难点，欧盟共同农业政策改革与世界贸易组织农业多边谈判密切相关，相互影响互为掣肘(Lenihan，Matin H.，2006)。目前正进行的是多哈回合谈判。2001年11月，世贸组织第四次部长级会议启动了多哈回合谈判，2003年分歧太大谈判陷入僵局，2004年达成《多哈谈判框架协议》确立了谈判范围和基本原则，2005年在农业补贴方面达成协议，2006年中止。2007年重启，2008年再次陷入僵局，2009年再次重启，2010年仍然没有成效，已成为世界贸易史上最长的一次多边贸易谈判。多哈回合谈判进展缓慢的原因是多方面的，但是由美国、欧盟以及二十国集团主导的农业谈判无疑是最大的难点，而欧盟共同农业政策则是难点中的焦点。多哈农业谈判主要围绕着三个议题：农产品的市场准入、国内支持和出口补贴的农业谈判。迄今为止，多哈回合谈判历程中只有2004年日内瓦会议和2005年香港第六次部长会议取得了显著成绩。2004年日内瓦会议达成《多哈谈判框架协议》，圈定了农业、非农产品市场准入、发展、服务和贸易便利化作为谈判范围，确立了取消农业补贴和关税、降低工业品关税、推动服务贸易自由化和贸易便利化的基本原则。但《多哈谈判框架协议》只是一个纲领性的文件，并未涉及到具体内容和时限。而2005年香港第六次部长会议在农业出口补贴方面达成了一致，发达国家在2013年前、发展中国家于2016年前取消所有出口补贴以及与出口补贴具有同等效果的所有支持出口措施，这与欧盟2003年共同农业政策改革计划的步伐基本暗合，因此2013年这一期限较为容易接受。但是自2005年以后，农业方面关于国内支持和市场准入的谈判并没有实质性的进展。
农业国内支持和农产品市场准入是多哈农业谈判陷入僵局的症结，欧盟虽然希望推进多哈谈判，但是在这两个方面并不打算做出较大让步，或者说它的让步要建立在其他领域有更多收获的基础上，例如发展中国家大幅减让工业品关税，开放金融和信息产业等服务贸易市场，进一步对欧洲打开市场。因此，虽然欧盟共同农业政策改革的方向和世贸组织自由化精神一致，但是其保护国内农业这一基本立场并没有改变，它依然是世界上农业支持水平最高的地区，共同农业政策的改革并不如它所宣称的那样“彻底”，如2003年单一支付计划适用于谷物、肉类以及奶业，2006年开始覆盖了烟草、橄榄油和棉花，很多与产量挂钩补贴的品种，如小麦、大麦和玉米在法国的坚持下并没有被纳入计划(罗国强，2007)。发展中国家要求欧盟和美国削减国内农业补贴，降低农产品关税，2010年二十国集团代表提出农产品关税平均削减程度应该达到54％的折中方案，并敦促美国和欧盟继续减少商业壁垒，大幅降低农业出口补贴幅度以及从发展中成员进口的农产品关税等；而欧盟明确表示能够接受的上限为39％，不过欧盟提出谈判可以有弹性，愿意在此议题上朝着二十国集团所提出方案方向努力，但前提是美国削减国内对农业的支持幅度应该超过原先承诺的60％，同时新协议能更多体现欧盟所关注的工业品关税、服务业方面的成果；但是欧盟的弹性提议并没有获得美国的正面回应，美国仍然坚持其原有立场，期待发展中成员首先让步，并指责二十国集团开放市场的承诺尚未达到实质性开放的程度，距离美国期望较远，此外美国还要求约束发展中成员“农业特殊保障机制”的使用灵活性。欧盟、美国以及以巴西、印度、中国为首的二十国集团之间的分歧目前难以调和，2011年结束乌拉圭回合谈判的设想落空，2011年6月，世界贸易组织在日内瓦通过了“打折版”多哈回合谈判方案，决定在12月份的贸易部长会议上，农业补贴等令谈判僵持至今的最艰难问题将暂时搁置或者“进入相对缓慢的跑道”，12月15日在瑞士日内瓦举行的世界贸易组织第八届部长级会议中，农业谈判僵局依然未能打破。
欧盟共同农业政策的历次改革的外部压力主要来自于多边贸易协议，尽管自由化的贸易条件和更低的商品贸易价格支持是大势所趋，但目前的欧盟共同农业政策基本是在乌拉圭回合达成的《农业协议》的框架下运行的，欧盟已经或者正在实施的改革措施与多边贸易协议基本是暗合的。欧盟农业补贴政策何去何从也关乎世界贸易组织多哈回合谈判的前景，多哈回合谈判激发了欧盟各国在农业补贴问题上的尖锐分歧，尽管许多成员国认为法国主导的农业补贴机制花费了欧盟太多的财政支出，导致地区发展基金和科研投入捉襟见肘，严重阻碍了欧盟的发展，希望以农业问题的退让获取工业品和服务业的更大的准入机会，但是以法国为首的共同农业政策受益国是欧盟的轴心国家，欧盟委员会在决策时将不得不考虑其立场，因此很难在多哈回合谈判问题上形成统一的贸易政策。目前在多边贸易谈判各方处于博弈与胶着状态，发达成员削减农业补贴的具体数额和时间问题难以妥协时，欧盟不以对手的支付矩阵信息来决定自己的战略选择不太可能，在其他国家决定开放市场和减少农业补贴之前，在农业等关键领域很难作出重大妥协。同时，欧盟宏观经济政策环境变得越来越复杂，在欧洲主权债务危机持续恶化的冲击下，2011年欧盟经济增长高开低走，持续滑坡，欧盟委员会最新公布的统计数字显示，前三个季度欧盟经济增长率(环比)分别为0.7％、0.2％和0.2％，2011年欧元区面临着成立12年以来最大的危机，边缘国家的债务危机不断扩散，导致失业率居高不下，私人投资乏力，个人消费低迷，欧元区前四个季度的经济增长率(环比)分别为0.8％、0.2％、0.2％、0.1％。内部经济的低迷通常伴随着贸易保护，因此欧盟会尽可能在现有的世界贸易组织框架下尽力维持对农业的高度保护和支持，共同农业政策两大支柱——直接补贴和农村发展措施都不会改变。欧盟在多边贸易政策方面一向都是实用主义态度，决不会为了加速谈判进程而牺牲谈判内容的质量，也不会牺牲欧盟利益换取多哈谈判的成功(蔡春林、李计广，2010)。未来几年欧盟的共同农业政策改革会更偏重于内部结构的调整，譬如保护农业的多样化，减少农业对温室效应的影响，进一步协调欧盟共同农业政策和其他内外部政策之间的关系，协调新老成员国间的利益，提高欧盟农业的全球竞争力等。对外，欧盟依然会更多地以贸易保护者而不是贸易自由化的倡导者形象出现。当然，在多边贸易谈判陷入僵局时，欧盟会加大推动双边贸易协定的达成，以较小的成本寻求有利于欧盟经济与农业发展的替代途径。
五、共同农业政策的启示
相对于其他商品，农产品有其特殊性，它是人类生存和繁衍的基石，同时也为工业和其他经济部门提供生产原料，而国际间农产品贸易不仅会受到经济条件如供求、外汇等的约束，还会受到国际政治条件、外交关系等条件的限制。随着我国经济高速发展，一方面消费需求和加工需求不断增长，另一方面农村资源遭到破坏，环境污染严重，耕地不断减少，同时农业生产效率低下，我国的农业生产并不稳定，粮食安全并不是高枕无忧。因此，欧盟的共同农业政策为我们如何在区域经济一体化和全球贸易自由化的博弈中，在内部保护与外部开放的权衡中，促进农业生产和保障粮食安全提供了一定的启示。
首先，我国制定粮食安全战略与政策时，仍应以粮食主要自给为核心目标。尽管目前国际市场禁运的可能性也比较小，美国的大豆、小麦、玉米以及泰国的大米，相对于国内质优而价廉。但是基于粮食的特殊性，我国应借鉴欧盟的经验，农业政策体系以立足于国内粮食自给，保障国内粮食生产稳定为核心目标，在此基础上可以利用国际粮食市场进行调剂和补充。
第二，农业发展方向应定位于发展生态农业、循环农业和多功能农业。我国应充分吸取欧盟农业农村先污染再治理的教训，尽早调整农业发展方向和结构，大力发展生态农业、有机农业，尤其在大城市郊区农村发展多功能农业。完善立法，禁止重污染工业项目向农村转移；鼓励农民使用有机肥、生物农药或高效、低毒、低残留农药，推广病虫草害综合防治、生物防治、精准施肥和缓释、控释化肥等技术；推进无公害、绿色和有机农产品生产；加快农村环境基础设施建设，尤其是污水和垃圾处理，减少农村面源污染。
第三，在多边贸易协议框架下，进一步提高我国粮食产业支持力度和水平。相对于欧盟充分利用多边贸易协议规则灵活构建高水平的国内保护，我国农业支持力度相当欠缺。虽然目前“蓝箱”政策中“不与生产相关”的支付的相关标准及附加的限制条款还有待继续讨论，但与粮食产量相关的支付在我国仍有较大的支持空间(程杰、武拉平，2008)。同时，我国更应重点加大“绿箱”政策的支持空间，增加对农业基础设施、农村公共设施、农业科研与技术推广、农民培训、粮食质量检测、粮食生产结构调整、环境保护、粮食安全储备、粮食直接补贴和贫困农民补贴等领域的投入。
第四，提高多边贸易谈判水平和技巧，可以在一些效率低下垄断严重的领域适当让步来换取农业谈判的主动权。电信、铁路、民航以及能源等行业的改革迫在眉睫，市场准入将进一步放宽，引入竞争机制，实现投资主体多元化的趋势不可逆转。在多哈谈判中，在这些领域中可以适当加大开放力度，以换取我国农业领域谈判的某些主动权，特别是国内粮食产业安全方面，要明确在粮食流通、加工和农资领域的外资准入制度，明确外资通过并购或其他方式控制国内涉农企业的审查范围和程序。
第五，在多边贸易谈判陷入僵局时，可以采取欧盟的策略，在农业领域有针对性地发展双边合作。譬如继续深化“南南合作”，和非洲相关国家进行农业合作投资开发。支持有条件、有实力的农业企业开展多形式、多领域的对外投资；鼓励农业企业通过海外布局延长产业价值链；鼓励农业企业以技术、管理、劳务等多种形式开展对外农业合作。此外还要规范边境地区的对外农业合作和投资行为。
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