当代国外国有控股公司运行框架和业绩考察，本文主要内容关键词为：框架论文,业绩论文,当代论文,国外论文,公司论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国于80年代末、90年代初才提出组建国有控股公司，而国外在这方面的实践比我国早了半个多世纪。在国外，第二次世界大战时期就通过国有控股公司来管理国有经济，到了80、90年代，许多发展中国家和经济转型国家纷纷仿效，实践活动丰富多样，取得了引人注目的成绩，并继续在深入发展之中。本文首先对国外典型国有控股公司运行构架进行剖析，以期能揭示其运作机理，然后对其作用和取得的业绩作一综述，为我国正在进行的国有控股公司改革提供借鉴。
一、国有控股公司的众多组建意图和纵向结构
二次大战前后，大规模的国有控股公司在欧洲一些国家建立起来，先以意大利的最为出名，后来奥地利和瑞典也不示弱。在60年代和70年代，亚洲和非洲的许多发展中国家也不断组建国有控股公司。象赞比亚、巴基斯坦和孟加拉等国实际上已把所有的国有企业置于控股公司之下。其它国家则相对小规模地引入了国有控股公司，如印度、菲律宾、尼日利亚和加纳等国。90年代以来，国有控股公司的新形式不断涌现，如阿尔及利亚已经大规模地建立国有控股公司的新形式（参见图3 所示）；埃及对其国有控股公司的构架进行了大改革。新的国有控股机构也在转型的东欧国家出现，如著名的有波兰和德国东部地区，其次有前捷克斯洛伐克、罗马尼亚、匈牙利和保加利亚等国。国有控股公司这一组织形式的作用和形式仍在变化和发展之中。
国有企业由于从企业目标（既有赢利的经济目标，又有稳定物价、就业等的社会目标）、人事制度（经理的任命）到日常经营活动都易受政府的约束和干预，使国有企业常常与低效率联系在一起。最初引入国有控股公司或许是为了使国有企业远离政府，走向市场，按市场要求运作。实际上，各国政府组建国有控股公司的目的是各不相同的。比如，阿尔及利亚是先不改变国家所有权关系，利用控股公司把国有企业引入市场竞争环境，实现企业的独立经营。而德国却是为了寻求国有企业向私人所有权转变的过渡工具。同时，各国组建国有控股公司的目标常常并不明确阐述出来，或许是这些目的并不是单一的，而且主要目标会随着时间的推移而不断变化。
组建控股公司的第一个动机可能是寻求一个办法来管理大量的国有企业。因为政府部门无法有效地直接经营如此众多的国有企业，其基本动机是为了控制，社会目标被置于第一位，利润目标被降到次要位置。控股公司在这种情况下实质上是为政府的控制提供便利而不是为了弱化控制。通过部门或经营活动的有机结合取得协商效应是组建国有控股公司的第二个理由，这种控股公司具有专门的形式，常表现为在某些特定领域形成较大规模。其合理的解释是由于规模经济导致了横向或纵向的联合，而单个企业的改进是达不到这种效果的。然而，也要注意这种协同效应常被毫无根据地假定存在，或要注意简单地把部门堆积在一起而窒息企业的生机。第三个动机可能是为了不干涉企业经营，而让企业在市场机制下运作以提高经济效益，对国有企业的管理提供分权化工具，这是传统的国有控股公司的组建目的。第四，控股公司可作为国有出资人的代理机构对国有资产进行管理，提高政府在企业的投资回报率，通过风险管理或内部资金借贷来降低资本成本，这是现代提出的组建目的，是近年来国有控股公司的新作用。第五，国有控股公司作为国家所有权代表，被委托用来挽救由于社会成本的巨大支出而亏损的企业，重组企业和恢复企业健康的财务状况，政府为此将要承担重组成本。此外，国有控股公司还被经济体制转向市场经济的国家广泛采用，成为帮助经济转型的过渡工具，如为国有企业营造竞争的环境和氛围，推动相关法规制度建设，创造新的经理阶层，促进人们转变观念和革除传统的封闭陋习，通过股权交换来刺激资本市场的发展，等等。
由于组建目的不同，各国具体情况相差甚远，国有控股公司形式存在着广泛的差异。下面来具体考察外国典型的国有控股公司的纵向结构和股权配置情况。
意大利国有控股公司的结构如图1所示。 在控股公司之上有两层政府机构，一个是国有控股部，在它之上又有两个内阁委员会：内阁经济计划委员会（CIPE）（注：Commitatointerministerialeper la proyrammazzione economica.）和内阁产业政策委员会（CIPI ）（注：Commtatointerministerialeper la proyrammazzioneindustriale.）。CIPE审查控股公司的劳务类计划，为控股公司作宏观经济指导，并为其制定标准来评估实现非经济目标所花的成本。CIPI负责评价控股公司更具体一些的滚动计划。国控部是这两个委员会的成员，对控股公司计划（通常是3年）的制定起宏观指导作用， 包括通报通货膨胀和汇率变化的预期、政府战略和目标，并会同政府其它部门做好协调工作，负责将控股公司的报告递交给上述两个委员会，并最终报国会联合委员会批准。
控股公司本身也是多层次的。有许多次级控股公司存在，并相应有各自的决策权。次级控股公司传统上是按部门划分的，对下属企业拥有大量的股权。然而，在最顶层有强有力的控股母公司存在，并受政府直接和单一干预。还有几个股权结构的灵活性值得注意：私人部门持有操作层企业的股权是可能的，持股比例可以数量不一；私人部门可以直接持有次级控股层的股权；层次之间持股存在跨越性，如果顶层母公司认为某企业格外重要，可直接持股控制它；部门（行业）次级控股公司也存在交叉持股，虽然很少，但已经开始打破老的控股结构格局；经营层企业也可根据需要建立自己的控股体系。虽然垂直控股层次多，但股权结构的可塑性是明显的。
由图2所示，埃及的国有控股公司结构极为刚性。从1983 年至1991年，所有的国有企业实际上都被分别隶属于38个部门化的控股公司，不存在最高层控股机构，各控股公司分别归政府各部委管辖。企业所有股权100%地直接划归控股公司， 各控股公司之间或公有企业与私有企业之间不能进行股权交易。
图1 意大利国有控股公司股权和垂直结构图
资料来源：Anjali Kumur, State Holding Companies andPublic Enterprises in Transition St.Martin's Press,1993.
图2 埃及依照97号法和203号法运作的国有控股模式
1991年埃及制定了新的公有企业法，改变了公有企业的纵向控股结构。控股公司不再呈行业部门化，向“条条”负责。创设了新的统一管理机构：公有企业部，直属由政府首脑办公室领导，负责监督控股公司及其下层公司的运作行为，保证严格的审计。同时，变更了其它法律和管理条例，公司的股权仍是全部为一个控股公司拥有，但企业股权可通过交易所进行交易，企业董事会构成条款也相应进行了变更，有助于减少政府干预企业经营的可能性。
图3为阿尔及利亚的国有控股公司模式， 属于明显的股权分散管理类型。尽管该国在1988年按行业成立了8个控股基金， 然而它们在其行业内不能拥有下属企业100%的股权。 每个企业的最大股权被划归该行业的控股基金拥有，后者成为占优势的股东，因而控股基金与这些企业有着基本的利害关系。然而，值得注意的是，占优势的股东持股在35%～40%之间，不能达到绝对控股地位（50%以上）。这是为了限制控股基金对企业的影响，企业剩下的60%～65%的股权被平均分配给2～3个其它控股基金，形成持股比率为35∶25∶20∶20或40∶30∶30的格局。因此2个较少持股基金联合起来可以制止占优势持股基金的独断专行。 由于每个控股基金还要持有大量的其它行业的非占优势股权，所以都努力通过股票交易和管理来提高证券的回报率。因此，阿尔及利亚的控股基金是一个“混合体”——即对某些企业要扮演大股东的角色，影响企业行为，又对另一些企业扮演小股东的角色，成为远离企业的单纯证券管理者。
如今东欧国家出现了类似的基金控股公司。图4 是波兰建立的国有控股基金图，与阿尔及利亚的模式很相似。它们都是把占优势的股份，而不是把绝对控股权（50%以上）划归一个控股基金掌握，而将剩余的股份分配到其它控股基金公司。但是，在波兰占优势的股权控股基金对被控企业的影响力要强些，因为剩余的股权是被分散在15～20个其它控股基金公司。显然，这种控股公司具有双重功能：资产管理功能（对被分散的股权持有的证券而言）和企业管理功能。
图3 阿尔及利亚控股公司的结构和股权配置
资料来源：同图1。
图4 波兰国有控股基金的股权配置
资料来源：同图1。
另外，波兰国有控股基金公司还有两个有趣的特点。第一，政府仍保留和直接管理较多的股权（30%）。现在有争论说应把这种政府行使的股权交给“打瞌睡”的机构投资者，如社会保险基金或福利基金。另外，一小部分国有企业股权也分配给了雇员，由他们直接持有。第二，国有投资控股基金是通过凭据形式全部分配给波兰的所有成年人。将来条件成熟可用凭据进行股权交易。政府任命监事会成员，从民营企业、金融机构或合资企业等中选拔产生。监事会的首要任务是从有经验的国际基金管理者或世界银行专家中挑选控股基金公司的经理。公司经营独立，不受外界任何干预。
罗马尼亚的控股基金运作方式与波兰的类似。但这种国民股权基金对企业的股权份额一律为30%，公有企业另外70%的股权归国家直接管理。考虑到控制权仍保留在政府手中，并且每个国民股权基金拥有大量的国有企业股份（大约800家企业），这种股权基金重在证券管理， 仅对国有企业拥有30%的股权，显然很难发挥干预企业的作用。重组企业，出售企业资产，为企业收购、兼并和清偿做决策等工作，则留给了政府直接管理的国有控股基金公司去做。
二、国有控股公司运行外部构架及业绩评述
国有控股公司运作行为除了它的组建意图、内部结构等内部因素外，还受许多外部变量的影响，这些变量的作用有些是随机的，有些是有规则的。只有揭示出这些外在因素对控股公司的作用，才能正确把握控股公司的运行，使之输出理想的结果。
（一）影响国有控股公司运行的外部要素
1.控股公司运行的法律制度 控股母子公司运行所依据的法律不但决定企业的自主行为，而且还影响到其与私有企业的竞争。在许多国家，对国有企业实行特别的公有企业法，要么给予特殊优惠，要么给予特定限制。有些国家没有把国有控股公司和私营公司置于同一法律体系中，国有控股公司处于准政府的地位（如意大利）；而另一些国家又制定了几套不同的法律分别适用不同种类的企业，按公有还是私有、内资还是外资、内向型还是外向型等来确定适用法律（如埃及），显然这样的多重法律制度限制了真正的平等竞争，制造了种种进入、退出障碍。所有企业不能在统一法律的规范下运作，就很难为国有企业积极引入市场机制。造成了这种情况之后，即使开始明确表示要进行改进，努力改变法律框架体系，但也要花很长时间（如埃及和阿尔及利亚等国）。
2.国家的政策环境 政策环境主要指在产品市场上的竞争环境是否有政策限制（包括企业进退自由度、行业集中度的要求以及对私营企业发展限制等），有无价格管制，造成控股公司意外损失或收益；外贸和汇率制度如何，如关税、配额等外贸壁垒和汇率控制等政策。
3.与政府的关系、监管审计和会计责任 国有控股公司和政府的关系在很大程度上决定其独立性和权威性，在各国控股公司的案例中，各种隶属关系都有可能。如将之隶属一个部委，2至3个部或直接对国会或政府首脑负责。政府对其管理办法包括：①报告制度；②决策权的授与范围；③对控股公司董事会的任命规则等。决策权包括投资、兼并、破产清理和股票发行权等，影响到控股公司是否有足够的权限进行企业重组等行为。董事会的任命还涉及到是否留有特殊利益代表，如劳工代表（如德国和埃及等国），因为这些代表对控股公司的运行行为会产生影响。而政府部门与子公司之间存在直接联系的话，实践表明将会使各控股层变得无效或多余。
很多国家对政府办的企业（如印度）制定特殊审计条例。但是，如果对私人企业要求独立的外部审计规则，就应该同样适用于国有控股公司，才能避免双重标准，真正提高国有企业效率。
国有控股公司应向谁负责？通常的回答是政府。然而，债权人和公众利益也应受到保护，尤其在股权多元化以后，允许法人和私人参股，对少数股东负责的会计责任应该遵守，对少数股东利益须制定规则加以保护。为此，有些国家设立了专门的国会委员会来监督。
4.控股公司的会计程序和财务条例 拥有大多数股权的母公司要编制合并财务报表，如资产负债表，要抵消母子公司交叉的权益，在报表上归集子公司的权益。但实际上，一些国家（如阿尔及利亚和埃及）的控股公司对企业股权的市场价值并不了解（受证券市场发育限制），企业亏损常被“隐藏”在企业内，没有在财务报表中对名义股价进行调整，子公司财务行为缺乏透明度。因此，唯有做好适当的财务报表才能对控股公司及其子公司进行有效的监督。
许多国家的国有企业都由政府充当不明确的担保人，对银行负有大量的债务，如果国有企业再继续这种无限制的银行借贷，则控股公司就不能以其应有的财务纪律对其进行约束，因而应该有明确的财务借贷条例，国家不应再扮演这种“无底洞”似的担保人角色。
（二）国外国有控股公司的业绩
控股公司的内、外部因素不同，会给控股公司的运行带来不同的行为结果。如何来评价运行结果呢？最通常的方法是采用效率指数，如产出的增加、劳动生产率的提高、财务收支状况的改善或投资回报的增加等指标。但是，正如前文所述，控股公司还被赋予许多其他责任，如为整个经济运行体系的转轨引入市场机制，带来重大变革。国外的实践经验告诉我们，国有控股公司能取得以下业绩：创造新的经营阶层、重新定位和重组亏损企业、通过出售企业等来促进产权流动、通过控股公司拥有的企业股权交易刺激资本市场发展、引进严格透明度高的财务会计规则、加强财经纪律、与国有金融机构理清债务关系和减少与国家之间的财产直接划转让渡的随意性等等。如果仅用效率指标来衡量，就不能充分反映控股公司的“好的业绩”，而对于经济转轨国家的政府而言，直接评价在这些方面取得的进展至关重要。
意大利的国有控股公司（IRI 等）先把接管和重组亏损企业作为最基本目标，随后开始从事高风险、高科技或高成本投资，并不断吸收亏损企业，最后帮助进行私有化。埃及国有控股公司的最初目标是作为控制工具为公共企业提供管理便利，其后强调企业经营的自主性，被调整为分权化的管理工具。现在，政府的目标是快速私有化，控股公司将为此而发挥作用。在阿尔及利亚，分权化和间接管理是明确和中心的任务，其次的目标是有效地管理国有资产，提高投资回报率。政府从长远着眼，现在已开始对企业重组发生兴趣，控股公司将被授权担任部分角色，发挥作用。最近在东欧也出现了各种控股公司，一些国家把重组企业和进行私有化作为首要目标，另一些国家则把资产管理作为中心任务，还有一些控股公司兼有多个目标，如企业重组和证券管理，有些还加上社会目标。
国有控股公司能否实现上述目标并帮助经济体制向市场经济转换？在回答此问题之前，必须明确，控股公司目标的实现既离不开根据其目标设计的组织结构，也离不开其赖以生存的经济政策和法律等外部环境。因而，我们不能孤立地、抽象地来讨论这一问题。而各国恰恰在这些外部政策法律环境方面大相径庭，使得控股公司的行为结果相去甚远。这些内外部变量的共同作用，使控股公司产生各种不同的行为结果，适当的调节这些输入的内外部变量（如目标、组织结构、经济政策、法律框架和规则、公司内部联系规则、会计制度和惯例、财经纪律等等），就可以输出一定的运行结果。实践表明，在适当的环境条件下控股公司已经实现或可以实现一些预定目标，通常需要政府积极创造条件，并且给予持续支持。
国有控股公司在转轨经济中被建成公司型企业将更富有成效。对病态企业的重组，重大的整顿和经营方向的调整，采用大型集中的控股公司显然是成功的，意大利的IRI是早期的例子，德国的THA是目前的例子。这些公司确实提供了战略性定位，能作出与其任务相称的重大决策，其成功的结构在于控股公司相对集权化，有一个强有力的高层管理机构，比分权化的结构（如阿尔及利亚）更能取得成功，有趣的是这两个例子都引进了M型结构。外聘专家进入最高管理层的做法值得重视。
控股公司对企业管理和资产管理兼有积极和消极作用，而对资产管理易受市场条件的限制。似乎对前者有更大的积极作用。控股公司完全按照证券管理组建起来，在没有合适的市场条件和规则以前，会发现难有成就。实践表明，在经济转轨过程中，采用控股公司形式来提高财务回报、发展资本市场或进行资产管理，没有在国家法律和财政支持下，对企业进行资本或资产重组那么见效快。
国有控股公司能否顶住政府迫使其作为实现非经济性目标（稳定物价和就业等）的工具这一压力呢（或至少是不包含利润最大化的目标）？答案是否定的。意大利的IRI为此做过不懈努力， 最终与政府达成如下协议：估算出为实现政府强加的目标所付出的代价，最后由政府给予补偿。
归纳性的结论是，控股公司在政府的支持下，以一定成本，能为市场化经济改革发挥作用。正是由于控股公司的多方面作用，因此我们不能仅用赢利指标一项来评价其一时的业绩。此外，控股公司在经济快速转换中似乎并不是财政收入的增长点，因为政策的转换和环境控制的放松等等因素对促进工业盈利平均化的作用在短期内要比调整公共企业结构或企业产权结构带来的影响作用似乎更大些，这一点务必注意。