企业集团面临的法律问题与立法对策，本文主要内容关键词为：法律问题论文,企业集团论文,对策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、企业集团发展面临的主要法律问题
（一）关于授权经营问题。
我国企业集团的建立与发展面临的一个重大问题就是如何理顺集团内部产权关系，建立母子公司体系的问题，这是我国与西方发达国家企业集团发展的不同之处。西方发达国家的企业集团大多是通过投资设立、兼并收购或合同契约自然形成的，所以不存在理顺集团产权关系的问题。如果我国的企业制度特别是国有企业制度，从一开始就是按照现代企业制度来建立的话，那么也就不存在理顺产权关系的问题。而现在我们面对已有的大量的国有企业，要回过头去界定和明确其产权关系，然后再通过组建集团把千千万万个国有企业组织起来，推动资产重组，其复杂性可想而知。长期以来，我国各地在组建企业集团的过程中，都采取了授权经营的办法。1992年9月，原国家国有资产管理局、国家计委、国家体改委、国务院经贸办公室联合发布了《关于印发国家试点企业集团国有资产授权经营的实施办法》，并指出“国有资产授权经营指由国有资产管理部门将企业集团中紧密层企业的国有资产统一授权给核心企业经营和管理，建立核心企业与紧密层企业之间的产权纽带，增强集团凝聚力，使紧密层企业成为核心企业的全资子公司或控股子公司，发挥整体优势”。这个概念的涵义是要把紧密层企业的国有资产经营管理的权利授给核心层企业行使，紧密层企业成为核心企业的子公司，由此带来一个问题是，子公司对它本公司的资产还有没有经营管理权？根据《民法通则》第48条、《企业法》第2条以及《转机条例》第6条的规定可以看出，国有企业这种财产授权经营管理的关系是明确了的，如果将子公司的这种经营管理权授给了母公司，而子公司作为一个独立法人，没有自己经营管理的权利，要由母公司对它进行经营管理，这样的做法不仅形不成母子公司的产权纽带，反而造成了母子公司财产关系的混乱。因此必须纠正授权经营的概念，在母子公司之间建立起由出资关系形成的产权纽带，就是说国家应授权母公司作为子公司的国有资产的出资人即“授权持股”，并按《公司法》对子公司行使投资收益、重大决策、选择经营者三项出资人权利。而子公司作为独立的企业法人，依法行使法人财产权。
（二）关于国家授权投资机构问题。
国家授权投资机构是《公司法》提出的概念，根据《公司法》第20条及第64条的规定，只有国家授权投资的机构或授权的部门才能投资设立国有独资公司。这样，对全资子公司的设立就要求有一个先决条件，即母公司必须是国家授权投资的机构，才能依法设立全资子公司，这个问题是《公司法》实施后才遇到的，同国外的规定也不完全一样，国外对公司设100%股份的子公司有的没有法律上的限制。为符合《公司法》的要求，国务院文件中曾规定经过审批和授权，在试点集团当中要选择一部分母公司，通过国家授权成为授权投资机构，它就可以依法设立全资子司。但由于对授权投资机构到目前为止还没有相应的法律规范，使这项规定难以落实。我国尚没有哪家集团的母公司得到正式批准成为国家授权投资的机构。
尽管“授权持股”可以确定集团内部母子公司间的产权关系，但它并不涉及集团母公司的出资人由谁代表，因而没有解决母公司与政府的关系。由于国家与企业集团的关系难以确定，因此也影响到企业集团内母子公司法律地位的确立和法律规范的一致。我国企业集团的母子公司产权关系大部分是通过资产划转形成的，即在成为母子公司之前它们基本都是100%的国有独资企业，资产划转将原来只有行政隶属关系而没有产权关系的企业转变成母子公司关系后，它们各自的法律地位就必然受到现行《公司法》的制约。对母公司来说，在对外投资过程中受《公司法》第12条的限制，而目前通过资产划转组建的集团主要体现母公司对子公司的长期投资，基本上是全资子公司，其比例都已远远超过50%。对子公司来说，由于母公司没有明确为国家授权投资机构，它无法按《公司法》登记为国有独资公司，有的为了符合《公司法》要求，只好象征性地找个其他股东，如占1%股权的股东，有的只能暂且按《企业法》登记，这样，常常出现一个集团内部母子公司分别适用《公司法》和《企业法》的现象，或者允许企业暂且按《公司法》登记然后再规范，但这种做法往往产生影响法律的权威性的后果。
（三）关于少数股东利益保护问题。
随着企业集团的发展和规范，通过授权方式实现的母子公司体制与现行的政府部门通过行政隶属关系直接管理企业的方式有着根本的不同，它主要是通过层层控股、参股的产权关系形成多层次的母子公司构架。为此，集团母子公司的公司制改造是集团改革规范的基础。国务院已在其试点工作的意见中提出了要求，明确试点企业集团母公司一般可改建为国有独资公司或两个股东以上的有限责任公司；试点企业集团子公司一般应改建为两个股东以上的有限责任公司或股份有限公司。同时提出，少数具备条件的试点企业集团母公司，经国务院批准，可以作为国家授权投资的机构。由此产生集团企业经公司制改造后，子公司大部分都将成为多元投资主体的有限责任公司或股份有限公司，只有少数成为国家授权投资机构的母公司才能设立国有独资的子公司。即使这样，子公司设立的孙公司则必然是多元主体的有限责任公司或股份有限公司，因此，集团子公司或孙公司中必然存在大股东和小股东的利益区别。在集团的统一控制经营中，被控股的子公司或孙公司及其持少数股权的股东（包括出资比例较少的出资人）所受的损失很难处理。为了服从集团统一经营的战略，少数子公司或孙公司难免要舍长就短，甚至遭受不应有的经济损失。在这种情况下，股东分配不到利润和股息或只能得到极少的利润或股息。持有多数股权的股东是集团母公司，它为其决策失误承担损失是理所当然的，况且，母公司作为子公司的股东可能受到损失，但是作为子公司的交易伙伴，它从其他方面获得的利益可能超过了它作为股东而受到的损失。而问题在于，拥有少数股权的股东（或出资比例较少的出资人）的利益如何得到保护。
（四）关于子公司债权人的法律保护问题。
法人制度的最基本的特征是法人只以其自身所拥有的财产作为承担债务的基础。法人的财产虽然来源于法人成员的出资，但出资人一旦将其投入企业之后，该财产即脱离出资人而处于法人的直接控制之下，出资财产也作为法人财产而独立于出资人之外。法人的第二个特征是出资人只承担有限责任。与这种有限责任制度相适应，破产企业的出资人对债权人的债权也只负一定的清偿责任。因此，破产企业用作破产清偿的财产只包括破产企业自己所拥有的财产，包括出资人的出资和企业运行中的增值部分。出资人对于破产企业不能清偿的债务不负连带清偿义务。这种有限责任原则适用于单个企业经营的情况。然而在集团经营的情形中情况会有所不同，子公司的经营决策实际上掌握在母公司手里，因而经常出现由于母公司的责任而致使子公司破产或无力承担其债务的情况，这种情形下如完全采取有限责任原则，则明显地存在对子公司债权人的不公，也为母公司股东滥用公司法律人格提供机会等弊端。同时，在企业集团内部，作为各自独立的法人，母子公司间经常存在着借贷关系，当子公司破产是由母公司的不当安排造成时，母公司可利用其支配地位，巧作安排，以保证自己在随后可能发生的子公司破产程序中作为享有特权的债权人，享有优先受偿的权利，从而给子公司其他债权人的利益带来损失。
另外，当母公司破产时，因为子公司的财产是母公司投入的，属于母公司财产的一部分，无论母公司对子公司是否实施了控制，母公司的债权人都可以就这部分财产享有求偿权。一般情况下母公司应通过转让或拍卖子公司的股权收回这部分财产，用于对其债权人的清偿。但当母公司债权人就子公司财产进行清偿而子公司债权人持有异议时，子公司债权人的利益应如何考虑？
（五）关于集团经营中产生垄断的问题。
我国现阶段企业集团的发展还不成熟，大多数的企业集团还十分松散，还没有形成资产为纽带的母子公司体系，因而集团的凝聚力和向心力还不足，这在很大程度上影响了集团在市场上的竞争力。因此，一些垄断企业对市场和竞争的影响似乎还不十分明显，但是从发展的趋势看，如果对企业集团的规模不加控制，合并无度，以致严重减少或者实质性地消灭了竞争者，市场的经济活力就不再存在。如果集团在市场上所占份额过大以至形成限制竞争的市场势力，它们对国家的经济技术发展和消费者的利益就会产生不利的影响。对此我们必须予以高度注意。
二、我国发展企业集团应采取的法律对策
（一）对策的原则。
1.政策扶持和政策调整。必须从我国目前的实际出发，结合我国企业集团发展和有关企业集团立法的现状来提出对策。目前，国家选择120家大型企业集团进行试点，为推动试点工作深化和促进企业集团发展，国务院和有关部委先后制定并颁发了一系列有关文件和办法，涉及集团登记、集团国有资本金管理、理顺集团内部产权关系、集团合并纳税和建立集团财务公司等一系列政策，有力地支持了企业集团的发展，同时也促进了非试点企业集团的规范化建设。随着改革的深入和试点的推进，应对有关的政策和办法进行修改、补充，以期不断充实和完善。
2.以多维法律结构规范企业集团的行为。选择何种法律结构解决企业集团发展中的问题，也是一个重要的对策原则。对此有两种选择，一种是选择综合性立法，即制定“企业集团法”，在其中明确集团的组织方式和设立程序，政府与集团、集团母公司与子公司之间的法律地位和权利义务等；另一种是选择多维法律结构管理企业集团，即通过制定或完善公司法、国有资产法、破产法、反垄断法、税法等多种法律规范规制企业集团，这也是市场经济国家企业集团立法的通常做法。两者中后一种选择可能更加现实，理由有两点：一是综合性的法规是以完善的单一法规为基础的，在目前单一法规基础薄弱的情况下，综合性法律的制定较难实现；二是根据我国目前现状，从政策环境的创造到法律环境的完善，通过单项法律的分别规制比一次性制定综合性法律更容易行得通。
（二）对策的法律结构。
1.《公司法》。对企业集团内部母子公司关系的规制乃是企业集团立法的核心所在。综观当今世界各国企业集团立法，尚无单独的法律问世，而多以零星的规定散见于相关法律中，如德国和我国台湾分别在《股份法》和《公司法》中设专章对集团内部关系进行调整。目前我国的《公司法》只规定了每一单个公司的法律地位，而对企业集团尚未作专门规定。因此，完善《公司法》关于企业集团的规定乃当务之急。这方面，德国和我国台湾地区的立法模式值得借鉴，可以在现行的《公司法》中增加专门章节对集团母子公司进行规范，从而促进公司法律制度的完善，进而促进我国企业集团的健康发展。
2.《破产法》。《破产法》的法律功能即直接功能是保护债权。在企业采取单个经营的方式下，《破产法》保护的是破产企业的债权人的债权，但在集团经营的条件下，无论是母公司破产还是子公司破产，或者母公司和子公司同时破产都会同时涉及到母子公司及其债权人的利益。由于我国现行《破产法》颁布于1986年，当时《企业法》和《公司法》均未制定，企业集团经营情况尚未出现，因此，《破产法》的适用范围和规制对象均受到极大限制。随着公司法律制度的颁布和实施以及企业集团的迅速发展，现行《破产法》已越来越不适应经济体制改革的需要，全国人大在前几年已着手对《破产法》进行修改了。笔者认为，《破产法》修改中应当相应增加处理集团母子公司破产问题的规制，这样可以与《公司法》在立法上相互对应，彼此衔接，配套实施。
3.《反垄断法》。组建企业集团有扩大我国企业规模，实现规模经济，提高企业竞争力的有利之处，但如对企业合并不加控制，无限制地扩大企业集团的规模，又势必导致经济过度集中，引起垄断。各国的《反垄断法》虽然因不同的国情各自有着不同的特点，但是控制企业合并都是《反垄断法》的核心内容。因此，我国的《反垄断法》也应规范企业合并，将控制企业合并作为保护竞争和防止垄断的重要措施。而且，从建立有效竞争的目标模式出发，限制过度的经济集中和控制企业合并也应当成为我国《反垄断法》的核心。
4.国家授权投资机构的法律规范。《公司法》第二章“国有独资公司”一节，提出国家授权投资的机构或者国家授权的部门单独投资设立的有限责任公司称为国有独资公司。该法第72条规定：“经营管理制度健全，经营状况较好的大型国有独资公司，可以由国务院授权行使资产所有者的权利”。这是国家第一次以法律形式做出这一规定。《国务院批转国家计委、国家经贸委、国家体改委关于深化大型企业集团试点工作意见的通知》中，提出建立出资人制度，并指出“集团母公司是国有独资公司的，其出资人是国家授权投资的机构或国家授权的部门。”“少数具备条件的企业集团母公司，经国务院批准，可以作为国家授权投资的机构。”把建立“国家授权投资机构”确定为深化大型企业集团试点的重要内容。但“国家授权投资机构”的内涵至今未作法律上的规定。因此，授权机构立法需明确以下几个问题：(1)授权投资机构的性质和特征。国家授权投资机构，是由国家单独出资形成的经国务院或国务院授权的省级人民政府批准新设或改建设立的，代表国家对授权范围内的国有资产行使出资者权利，对国有资产负保值增值责任，并经工商部门登记注册的特殊企业法人。国家授权投资机构，从追求经营效益和效率这一点来说，它和一般企业没有区别，仍然要按商业化规则运行，但它的特殊性在于：第一，它是经营国有资本的最高级次的经营实体，一般股份公司和有限责任公司都在它之下。在它之上没有其他经营实体，只有代表国有资产所有者的政府。第二，它与政府的关系，应是一种委托授权关系。它与从属企业之间，是一种母子公司关系，即股东与企业法人的关系。第三，它是经国家批准而采取国有独资形式的公司，依据批准的公司章程运作，进行公司化经营，既要遵循《公司法》的规定，又要根据特别法规来调整。第四，拥有一般企业不具有的部分重大经营决策权，主要包括投资权、融资权、资产收益的分配权、资产处置权等。第五，可以单独出资设立国有独资公司。第六，其对外投资可以超过自身净资产的50%。(2)授权主体和授权客体。授权主体，即谁有资格授权。《国有企业财产监督管理条例》规定，企业中的国有资产属于国家，国务院代表国家统一行使对企业财产的所有权。因此，只有国务院和国务院委托的省级人民政府才有权将属于国家行使的国有资产所有者权利有条件地授予他人行使，国务院其他任何部门和地县级人民政府无权作为授权主体。授权客体，即将权授给谁。按照《国资法（草案）》中国家社会经济管理职能与国有资产所有者职能分开的原则，被授权的单位不能是政府，必须是企业法人，这主要是“脱钩”后的大型企业集团母公司或是新设立的专门从事国有资产经营的公司。(3)授权的基本内容。授权不是授所有权（所有权属于国家），而是授由所有者（出资人）行使的部分股东权。作为股东有三大权利，即重大决策权、资产收益权和选择管理者的权利。资产收益权和选择管理者的权利必须在企业外部行使，即收益权属于国家、选择管理者的人事权由政府行使（由政府委派董事，指定董事长，其他经营者由董事会聘任）。可以授的是重大决策权，主要是投融资权，一定数量的资产处置权和资产收益的分配权。
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