理顺宏观调控和微观规制关系，本文主要内容关键词为：微观论文,宏观调控论文,规制论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F123.16 ［文献标识码］A ［文章编号］1008－9314（2002）05－0020－06
中国加入WTO后，在世界贸易规则导向下， 理顺宏观调控和微观规制关系，加强中央政府宏观调控和强化地方政府的规制，可以充分发挥宏观调控政策和微观规制政策的互补性，扩大宏观调控和微观规制政策的覆盖范围，消除政策领域的空白，建立既能保证中央政府权威又能发挥地方政府积极性的高效运转的政府纵向管理体系，对经济社会进行有效的管理。
一、加入WTO后理顺宏观调控和微观规制关系的必要性
中国加入世界贸易组织后，理顺宏观调控和微观规制关系，需要改变国内流行的将宏观调控含义泛化的倾向。对宏观调控含义泛化导致重宏观调控、轻微观规制，以及政府职能的越位和缺位。
1.宏观调控含义泛化
宏观调控含义的泛化，是指在非常宽泛的意义上理解和解释宏观调控的思维模式，曲解了宏观调控。这种思维模式对宏观调控含义作了以下几方面的泛化理解：
一是政府所有的管理经济社会的活动都是宏观调控，中央政府管理经济社会的活动是宏观调控，地方政府管理经济社会的活动也是宏观调控。因此，中央应该将一部分宏观调控权下放给地方，建立起中央政府与地方政府的二级或多级宏观调控体系。
二是混淆宏观调控和微观规制的区别，将宏观调控扩大到微观规制领域。或把微观规制看作宏观调控，或认为宏观调控已经包含着微观规制。如有人认为，加强对金融业监管也是加强宏观调控。虽然金融业是经济命脉，但是，金融业只是服务业中的一个行业，加强对金融业的监管是直接对金融业的市场主体进行监管，属于微观规制。政府加强对金融业监管是典型的加强微观规制而不是加强宏观调控。
三是政府干预经济社会的政策都是宏观调控政策，政府制定执行影响经济总量的政策是宏观调控政策，政府管理某个行业、某种产品微观规制政策也是宏观调控政策。如有人认为，国家有关粮食流通的政策也如同财政政策和货币政策一样，是宏观调控政策。实际上，虽然粮食是非常重要的农产品，它关乎国计民生，但是，粮食是农业中的一个行业，有关粮食的政策仅是行业性政策，是典型的微观规制政策。而财政政策和货币政策事关国民经济总量的平衡，是宏观调控政策。
四是各级政府都认为，宏观调控是重要的，微观规制是次要的或不重要的，抓宏观调控是大事，抓微观规制是小事。然而，在市场经济条件下，宏观调控只是为微观规制提供了环境，建立社会信用体系和市场经济秩序需要加强微观规制。
对宏观调控含义泛化地理解的成因是计划经济体制的影响。在计划经济体制下，由于中央政府可以通过各级政府直接管理微观经济主体，地方政府又缺乏自主权，所以，不论是对宏观经济总量的管理还是对行业的管理或对微观经济主体的管理，都可以通过中央政府直接给各级地方政府层层下达指标或指令而实现。因此，在计划经济体制下，中央政府可以同地方政府共同完成宏观管理和微观管理的双重任务，没有必要区分宏观调控和微观规制，宏观调控可以代替或取代微观规制。
2.宏观调控含义泛化的影响
宏观调控含义泛化的思维模式不仅在学术界有影响，而且在政府公务员中，特别是地方公务员中有很大的影响。具体表现为：
一是学术界重宏观调控的研究轻微观规制的研究。近年来，有关宏观调控的研究成果汗牛充栋，而关于微观规制的研究成果则很少。
二是从中央到地方的各级政府部门都高度重视宏观调控而轻视微观规制，形成政府管理职能的越位和缺位。地方政府争宏观调控权是政府职能的越位，中央和地方政府轻视微观规制、没有很好进行微观规制是政府职能的缺位。越位和缺位都会增加治理整顿市场经济秩序和建立社会信用体系的难度。
三是影响科学地划分中央与地方职能。由于地方政府认为自身主要职能是宏观调控而不是微观规制，因而，地方政府向中央要宏观调控权的观点和建议多年来不绝于耳。
四是在WTO实行关税减让后，微观规制成为WTO成员国的新贸易保护主义者们限制进口、保护本国产业的利器。中国这方面的微观规制政策还比较少，缺乏形式多样的、涉及产品的安全标准、健康标准、质量标准、技术标准等方面的微观规制政策保护国内产业。
二、加入WTO后微观规制和宏观调控的差异性和互补性
加入WTO后，政府理顺宏观调控和微观规制的关系， 需要明确宏观调控和微观规制内涵，进而明确两者的差异性和互补性。宏观调控，是国家根据经济发展战略，在发挥市场机制调节配置资源的基础上，运用经济手段、法律手段、辅之以行政手段干预和调节宏观经济运行的自觉行为。微观规制，是政府为了维护公众利益，依据法律和法规，以行政、法律和经济等手段规范和限制市场中特定的市场主体活动的行为。
1.微观规制政策和宏观调控政策的差异性
微观规制政策和宏观调控政策的差异性主要有以下几个方面：
第一，两者调节的目标不同。宏观调控的目标是：经济持续稳定增长；物价稳定；充分就业；国际收支平衡。而微观规制的目标是：反垄断；反不正当竞争；市场价格合理化；个人收入均等化；治理污染保护环境等。
第二，两者调节的对象和视角不同。宏观调控的对象是经济总量，它从宏观角度调节市场经济运行，着重解决市场机制引起的宏观失灵和社会资源未充分利用问题。而微观规制的对象是经济个量，它从企业或行业的角度管理市场经济运营，着重解决市场机制引起的微观失灵和资源未最优利用问题。
第三，两者调节经济的手段不同。宏观调控运用计划、财政和金融手段，从宏观的角度调节总供给和总需求及国民经济结构、物价总水平、社会总就业量等经济总量，引导企业投资和个人消费，防范国际经济波动对国内经济的冲击，促进国民经济持续稳定发展。微观规制主要运用价格、数量管制和质量控制等手段，管理市场主体、市场客体和市场载体，抑制垄断和不正当竞争，维护市场竞争效率，建立公平竞争的市场秩序，为国民经济健康发展奠定良好的微观经济基础，防范进口产品对国内相关产业的损害和损害威胁。
第四，两者调节经济的特征不同。宏观调控政策有易变性、相机抉择性和间接引导性，微观规制政策有相对稳定性、规则性和直接强制性。宏观调控政策的相机抉择性和易变性使得宏观调控政策可以经常变动，如中国人民银行可以在一年中连续三次降低利率。而微观规制政策的相对稳定性和强制性决定了微观规制政策不能频繁地变动，如产品的质量标准和技术标准或企业准入市场的条件不能朝令夕改。如果微观规制政策也像宏观调控政策那样一年变动多次，那么，微观规制不仅令市场经济主体无所适从、也令政府部门难以操作，还会导致微观规制的随意性和不规范性。不仅如此，频繁变化的微观规制政策还干扰了市场机制的作用，变化多端的微观规制政策对于市场经济主体会出现区别对待的现象，导致微观规制实际上歧视不同的市场主体或同一市场主体在不同时期受到不同的待遇，使得市场主体在进入市场之初就受到差别待遇、处于不同的起跑线上，引发市场主体与政府的对策行为，从而会影响市场公平竞争机制正常发挥作用，扰乱市场经济秩序。
2.宏观调控和微观规制的互补性
微观规制和宏观调控既有差异又相互联系，两者的互补性主要为：
第一，宏观调控政策和微观规制政策在纠正市场失灵方面有互补性，宏观调控政策从宏观经济和国际经济视角纠正市场宏观失灵和国际市场失灵对经济的影响，微观规制政策从微观视角纠正市场微观失灵，两者从不同的视角互补地纠正市场失灵。
第二，微观规制为宏观调控奠定微观基础，宏观调控为微观规制创造良好的环境。微观规制政策从微观上纠正了市场失灵，提高了市场的效率，建立公平竞争的市场秩序，规范了市场主体的运营，激励市场主体健康发展，增进社会福利，为宏观调控建立起良好的微观基础。有效的宏观调控政策使得闲置的社会资源得到充分的利用，物价稳定，失业率低，为微观规制政策的实施提供了健康的宏观经济环境。
第三，宏观调控和微观规制的互补性，从不同的侧面弥补了单一政策的不足和缺陷。如为了消除通货紧缩的消极影响，从宏观调控政策来说，政府要运用扩张性的财政政策和货币政策刺激总需求；从微观规制来说，政府适当放宽市场准入的限制，从源头上刺激投资需求的增加。两者相辅相成地刺激需求增加，从而达到促使价格回升、经济稳定增长的目标。
三、加入WTO后必须加强中央政府宏观调控
中国加入WTO后， 依据宏观调控政策和微观规制政策的差异性和互补性，确定中央政府和地方政府职能，集中中央政府宏观调控权，加强中央政府宏观调控，能够有效地纠正市场宏观失灵、防范国际市场失灵对国内经济的消极影响，促进宏观经济稳定发展。中央政府制定的微观规制政策有助于保护国内产业。
1.加入WTO后中央政府的职能和宏观调控部门
就宏观调控和微观规制而言，中央政府的主要职能是：进行宏观调控，纠正国内宏观失灵和国际市场失灵对国内的冲击，保障国家经济安全；制定全国统一的微观规制法规和微观规制政策。
宏观调控是对国民经济总量进行调节，根据中央政府的职能和宏观调控政策工具的特点，中央政府负责宏观调控。中央政府的发展计划委员会、中国人民银行、财政部、国家经贸委和国家对外经济贸易部等综合经济部门是负责宏观调控的部门。中国人民银行负责宏观货币政策、国际经济政策中的汇率政策和国际资本流动政策，财政部负责宏观财政政策，国家经贸委负责国家产业政策，国家对外经济贸易部负责国际经济政策中的对外经济贸易政策，发展计划委员会负责政策的协调。
2.集中和加强中央政府宏观调控
加入WTO后，为了更好地顺应经济全球化，应对入世后的挑战， 宏观调控的权力不仅要一如既往地集中在中央政府，而且要进一步加强。宏观调控权集中在中央，有利于经济社会总量平衡，为经济社会创造良好的宏观环境。建立二级调控和多级调控体系不利于宏观调控政策的制定和实施，也难以应对国际市场的风云变幻。
第一，金融宏观调控权必须集中在中央。随着金融全球化的发展，世界金融市场迅猛发展，不少WTO 成员国的各种类型的金融机构大都已融入全国的金融网络、或国际区域性的金融网络、或全球性的金融网络，这些国家都是由中央政府发行本国货币，制定货币政策，综合运用公开市场业务、再贴率、存款准备金率等货币政策工具调节金融市场和社会供求，调节宏观经济、应对国际金融市场的干扰或失灵。
在金融全球化条件下，各个WTO成员国的任何地方政府， 都无力通过国内地方政府地区性的货币政策和货币政策工具，达到调节全国宏观经济的目的。因此，在加入WTO 后，为更好地克服宏观失灵、抵御国际市场失灵的消极影响，中央政府要进一步加强金融宏观调控权，运用货币政策调节宏观经济。
第二，制定和调整国际经济政策的权利必须集中在中央。国际经济政策直接或间接地影响一国的国际收支平衡和经济稳定，地方政府的对外经济政策不能调节全国的进出口，更无力调整国际资本的流入和流出。因此，WTO 成员国，特别是欧美日等发达市场经济国家都将制定和调整国际经济政策的权力集中在中央。只有将制定和调整国际经济政策的权力集中在中央，由中央政府确定汇率政策、国际资本流动政策和对外经济贸易政策，才能保持国际收支平衡和国内经济稳定增长。
第三，中央要加强财政宏观调控权。一是根据中国加入WTO 的承诺，中国要降低关税，调整国内税制，取消可诉的财政补贴和扩大政府采购等，履行这些承诺，需要中央加强财政宏观调控权。二是在现行宏观调控体制下，地方政府没有必要，也不宜要求宏观调控权。在现行的分税制的财政体制下，除了中央财政可以留赤字外，从省到乡的各级地方财政都要求财政自求平衡，地方政府既没有发行地方政府债券的权力，又没有调整现行税制的权利，而且许多地方政府的财政支出都是刚性的。在这种情况下，除了财政收入增长较快的经济发达地区外，绝大多数地方政府想通过调整财政收支手段来调节本地区经济的供给和需求都缺乏有效的手段和资源，更何谈在多级调控的体系下调节国民经济总量。因此，必须由中央政府调节财政收支，才能有效地调节经济社会总量，实现宏观经济调控目标。
3.中央政府应根据WTO规则制定和调整微观规制政策
加入WTO后，中央政府要根据WTO的规则，调整和制定微观规制政策，以实现有效地纠正国内市场的微观失灵，建立全国统一的市场竞争秩序，化解经济全球化对国内产业的冲击，保护国内产业发展。
（1）微观规制的部门
微观规制是对经济社会中的市场主体活动进行调节，凡涉及管理市场主体活动的各政府部门部都是微观规制部门，所以，中央各部委和地方政府都具有微观规制职能，制定微观规制政策的权力分属于中央的各部委和地方政府。
对中央政府而言，除了上述宏观调控部门外，其他的部委都是微观规制部门。如卫生部门有权制定药品和医疗标准，国家质量技术检验监督部门有权制定产品质量标准等。即使是宏观调控部门也有部分的微观规制职能，如国家发展计划委员会有投资项目审批权，中国人民银行根据《中国人民银行法》制定金融监管的法规、对金融机构进行监管，财政部依据财政监督的法律法规进行财政监督、依法理财等。
（2）中央政府的微观规制政策调整要增减结合。
一是精简有关市场准入的微观规制。中央政府应该根据政府职能的变化，整理现行的微观规制法律法规，精简和取消对市场准入的微观规制，特别要减少审批，给各类市场主体公平地进入市场的机会，参与市场竞争。
二是保留一些符合WTO规则的微观规制政策。 如中央政府保留一些对进口产品的微观规制政策，有助于形成间接的非关税壁垒，保护民族经济。间接的非关税壁垒是指，国家对进口商品制定种种严格的条例，间接地影响和限制商品进口。间接非关税壁垒包括进口押金制，最低限价制，海关估价，外汇管理，产品和服务的技术标准、以及安全检验和包装规定等。
三是对现行法律法规和经济政策遗留的空白领域和薄弱领域要增补微观规制。如增加《反垄断法》、《反补贴法》、《反倾销法》等新法律。增补相应的法律法规不仅可以规范国内市场主体的行为，而且，可以规范跨国公司行为。如再出现2001年外国企业在我国进行香蕉倾销的情况，政府可以依据《反倾销法》对进口产品实行反倾销。
制定和出台《反垄断法》是当务之急。它是保护国内产业的有效手段。如2001年，欧盟就曾以反垄断法为由，阻止了美国通用电气公司收购欧盟的霍尼维尔公司，防止通用电气公司垄断欧盟市场。而我国目前还没有反垄断法，如果出现跨国公司兼并国内某个行业的所有的或绝大多数民族企业，形成行业垄断时，政府对这种行业垄断进行干预就缺乏足够的法律依据。因此，要尽快制定《反垄断法》，防范跨国公司垄断国内行业市场，维护市场公平竞争，保护民族经济利益。
四、加入WTO后强化地方政府微观规制
在政府宏观调控和微观规制中，地方政府起非常重要的承上启下的作用。中央政府调整宏观经济总量的宏观调控政策不可能直接规范产业和企业的行为，仅是给保护国内产业和治理整顿市场经济秩序创造良好的宏观环境。中央政府的微观规制政策需要通过地方政府贯彻和落实。因此，地方政府在承接中央宏观调控政策的同时，必须加强微观规制。在WTO各成员国纷纷以加强微观规制作为贸易保护的新手段的情况下，我国更需要地方加强微观规制，运用中央微观规制政策和地方规制政策保护国内的产业；就我国目前国内市场经济不成熟、市场经济秩序混乱而言，更需要地方政府加强微观规制，治理整顿市场经济秩序，建立公平公正透明的市场竞争秩序。地方政府主要从以下三方面强化微观规制。
1.落实中央微观规制政策
在落实中央政府制定的微观规制政策中，地方政府在起着承上启下的作用，中央政府的微观规制政策通过地方政府的支持和配合才能覆盖整个社会。地方政府是中央微观规制的载体和基础。地方政府落实中央政府微观规制政策主要包括以下几方面：一是地方政府布置和实施中央的微观规制政策；二是贯彻执行中央的微观规制政策，运用微观规制政策治理和整顿市场经济秩序，为地区经济发展创造良好的软环境；三是监督和检查各市场主体执行中央微观规制政策的情况，依法予以奖惩；四是为中央政府微观规制的决策和执行提供信息和咨询意见。
2.制定地方规章和微观规制政策
地方政府根据国家的法律法规和地方人大的立法制定地方的规章和地方性微观规制政策。地方政府制定和运用与国际惯例接轨的微观规制政策，可以规范市场经济主体行为，建立公平竞争的市场经济秩序，保证市场经济公正和有序地发展，以规范的法治环境吸引外资，促进民族企业在经济开放中发展壮大，增强民族企业的国际竞争力，加快区域经济的发展。
地方政府在制定规章和地方性微观规制政策中，既要完善微观经济规制政策也要增加社会微观政策，配合中央政府制定微观规制政策，以促进企业提高产品质量，保护国内产业。一是有国际标准的产品，地方政府微观规制政策设立的标准应可能与国际标准接轨。如北京市最近将市级农产品标准由原来的60项增加到91项，缩小了与国际标准的差距，有利于提高农产品质量，增强农产品出口的国际竞争力。二是没有国际标准或国家标准的产品，地方政府都可以制定地方标准，将来逐渐提升为国家标准。如许多中成药没有国际标准，可先制定地方标准，然后将地方标准提升为国家标准，待时机成熟，将国家标准转化为国际标准。
3.简化市场准入，加强监管
地方政府对市场的规制包括市场准入、市场运营和市场退出规制。然而，长期以来，政府关注市场准入忽视对市场运营和退出的监管。政府关注市场准入表现为政府重审批，审批事项很多，审批项目烦杂，对市场主体进入市场设置了很多的限制。政府轻监管，缺乏对市场主体运营和退出的监管，给政府管理经济政策的覆盖面留下了空白，助长了经济社会中的博弈行为，市场经济主体钻政策空子、打擦边球的现象层出不穷，导致市场经济秩序混乱，信用度低下，影响了市场机制正常作用的发挥。因此，地方政府要在简化市场准入的同时，强化市场监管、规范市场秩序。
（1）简化市场准入。一是放宽市场准入的规制。 根据中国政府与世贸组织成员谈判的协议，中国入世后，许多产业都对外开放，众多的国内企业都要面临“国内市场国际化”和“国际市场国内化”的问题。现行的微观规制政策对市场主体的市场准入限制过多，歧视性地对待不同所有制的企业，限制了不同所有制企业进入市场，不利于民族企业与外资企业竞争，也不利于民族企业的成长和国民经济的发展。放宽市场准入的规制，主要是减少行政审批。从行业来说，对竞争性行业和结构性竞争行业，应该尽快放松市场准入的规制，简化和取消不必要的行政审批。从市场主体来说，要特别放松对非国有民族企业的市场准入，对各种所有制企业的行政审批应该一视同仁，从市场竞争的源头上，为民族企业和外资企业创造公平竞争的机会。二是对市场准入的微观规制要精简、保留和增补相结合。精简阻碍和影响行业和企业成长和产业发展的行政审批。保留事关国计民生和社会稳定及安全生产的行政审批，如财政投资的公共产品建设项目必须保留行政审批。增补关系国家经济社会安全的行政审批，如在外资企业兼并国内民族企业时，增加有关反垄断的行政审批，保护国内市场公平竞争的秩序，防止国内产业受到损害。对于保留和增补的有关市场准入的微观规制，地方政府要严格把关，依法审定。
（2）强化市场监管，规范市场秩序。
地方政府根据WTO的规则和国家的法律法规完善有关市场主体、 市场客体和市场载体的微观规制，加强市场监管，有利于形成奉公守法的人依法办事处处方便、违法乱纪的人违法办事处处受阻的良好的市场环境，建立统一的市场经济秩序。
地方政府要从以下几方面强化监管：第一，根据WTO 非歧视原则和市场经济原则修改和完善微观规制的法律法规体系，弥补现行微观规制的盲区，完善对市场主体准入、运营、退出的监管，加强对产品（包括商品和劳务）的生产者和经营者的监管，保护消费者利益。对市场主体的监管包括资格审查、经济合同的规范化、企业运营的约束、交易行为的管理等。第二，依据WTO 有关货物贸易规则和知识产权保护的协定修订对市场客体，即市场交易的对象的微观规制政策，强化对市场客体的规制和监管，包括对产品的质量、计量、安全、卫生、商标、广告和信息披露、以及垄断行业价格的监管。第三，根据WTO 有关服务贸易的规则，修订有关市场载体的微观规制法规，加强对有形场所和无形交易载体的监管，规范市场交易秩序。第四，提高监管理效率，加强微观规制权威性。微观规制的法律法规通过法定程序确定以后，不论市场主体持认同的态度还是反对意见，都必须无条件地遵守。在规则导向的市场经济中，如果对市场主体违反微观规制的行为熟视无睹、或鼓励市场主体干合理不合法的事，会滋长道德风险，助长市场主体与政府的对策行为，降低社会信誉度，难以建立社会信用体系和市场秩序。
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