国有资产分级管理模式中政企联系度的比较，本文主要内容关键词为：政企论文,国有资产论文,管理模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F123.7 文献标识码：A 文章编号：1003—5656（2003）02—0004—06
一、问题的提出
党的十六大报告明确提出改革国有资产管理体制是深化经济体制改革的重大任务，要继续探索有效的国有资产经营体制和方式，并要求各级政府要严格执行国有资产管理法律法规，规范政企关系，坚持政企分开，使企业成为真正的市场竞争主体。
应该看到，自我国国有企业管理体制改革以来，无论是实行承包制还是建立股份制，一个不变的中心议题是政企关系，一个明确的方向是政企分开。
政企关系是指国有企业由于其资产的国有性质，作为国有资产的经营单位与作为国有资产所有权的代表——政府之间的管理和被管理的关系。从产权关系的角度看，政企关系体现的是一种特殊的资产所有权和经营权之间的关系，这种特殊性在于国有企业资产所有权的国有性质上。要探索国有资产管理体制，检验国有资产管理模式的成效，应该从是否有利于政企分开和建立合理的政企关系的角度出发。通常我们在谈到政企不分的问题时，都是用列举法进行陈述，如政府部门如何干预企业的行为，企业被摊派了多少社会责任。所以我们只知道政企不分的确很严重，但是到底严重到什么程度，由于这种不应有的干预使企业背上了多大的包袱，对企业应有的效率产生了多大的影响，我们没有一个量的认识。
二、“政企联系度-政府管理成本”模型
为了研究国有资产分级管理模式中的政企关系，我们建立了一个“政企联系度-政府管理成本”模型。在这个模型中，我们的假设条件是：（1）完善的、成熟的市场经济，政府、企业和其他经济主体的经济活动都应该按照市场规则进行；（2）国有企业都是国有独资的有限公司形式，并且都从属于非要害行业；（3）政府对于国有企业只有国有资产保值增值的单一目标要求，其行为受此目标约束。
我们的思路是：首先，如果政府遵守我们的假设，即完全按照市场经济的规则办事，那么政府对于企业应该如其他投资主体对于所投资的企业一样享有权利和履行义务。作为国有企业资产的所有者，政府有权利、也有必要对企业的重大的人事任免和重大的经营方针进行决策。这种遵守规则的管理行为，我们称其为必要管理。其次，如果政府不完全按照规则办事，对企业的管理超出其单一目标约束，那么政府可能会要求企业增加职能，并增加相应的被管理部门和服务人员，甚至对企业的日常经营活动和一般人事安排进行监督和限制。这种违反规则的管理行为，我们称其为不必要管理。再次，由于国有企业的资产的所有权作为内在的联系，政府必然要对国有企业进行管理，由此给国有企业增加的费用和造成的效率上的影响，我们称之为国有企业的政府管理成本。由必要管理带来的政府管理成本称为必要成本，由不必要管理导致的政府管理成本称为非必要成本。
基于上述认识，我们设定如下。变量：政企联系度R，企业的管理成本C，企业的非政府管理成本C[，s]，企业的政府管理成本C[，gi]（i=1，2），企业的政府管理成本中的非必要成本C[，gi]，企业的政府管理成本中的必要成本C[，g2]，企业中的服务于政府的管理部门人数H[，i]（i=1，2），企业中的服务于政府的管理部门机构数D[，i]（i=1，2）。
模型的基本经济含义：首先，由政府管理成本构成的政企联系度R是一个反映政企关系状况的指标，政企联系度R越高，表明政企关系越紧密。其次，通过政企联系度的具体指标可以反映政企关系的具体状况，C[，g1]/C[，g]越高说明政府对国有企业的不应有的干预越严重，C[，g]/C越高说明政府管理国有企业的效率越低。最后，通过对政府管理成本的具体分析，可以揭示导致政企不分的具体原因。非必要政府管理成本C[，g1]的差异反映了改革过程中政府职能转变是否及时和恰当；对政府管理成本的必要性和非必要性的辨别可以揭示政府管理行为的必要性；必要的政府管理成本C[，g2]的具体内容则体现着科学的政企关系的规定性。
三、政企联系度的实证分析
目前，在探索国有资产管理模式方面卓有成效的地方，如深圳、青岛等地，所采用的是“国有资产管理部门—国有资产经营公司（企业集团）—国有控股或参股企业”的国有资产分级管理模式。在这一模式中，国有资产经营公司虽然从形式上看是在原先“政府-国有企业”模式中增加了一个环节，但实际上是新的国有资产管理体制下政府管理和监督企业的惟一路径，也是政企之间的“隔离带”。因此，这种三层次的国有资产管理模式下的政企关系的主要表现不在政府和国有企业之间，而是在政府和国有资产经营公司之间。因此，我们从国有资产经营公司的政府管理成本这个角度，对深圳、青岛同样的三层次国有资产管理模式下的政企关系进行比较，对上述的“政企联系度-政府管理成本”模型的结论进行检验。
1.青岛的国有资产管理模式及其政企联系度分析
青岛市是国有资产管理体制改革试点起步较早的城市之一。从1992年起开始试点，1994年在总结经验基础上全面推行企业主管部门转体，实行国有资产委托经营的改革。青岛市将14个企业主管局根据其所属企业的性质及发展情况，分三类进行了分体式转体改造：一部分采取离式改造，就是保留主管局的建制，从中分离出一个国有资产经营公司，使原主管局成为小局；一部分撤局（总公司）组建企业集团；还有一部分是组建国有资产经营公司，原有的行政职能归属到公司中。经过主管部门转体后，青岛市基本建立起国资委（国有资产管理局）——国有资产经营公司（企业集团）——下属国有企业的三层次国有资产管理模式。
在三层次的国有资产管理体制下，市政府不再直接管理国有企业，而是直接面对国有资产经营公司，由国有资产经营公司对下属国有企业进行协调和监督。市委直接领导国有资产经营公司的党委，再由公司党委对下属国有企业的基层党组织实行领导，具体的党群部门设：纪委、政工部、工会、团委。市经济委员会对国有企业的能源、经济运行、中小企业、调整、规划、对外经济合作等方面进行直接控制和管理。市国有资产管理委员会代表本级政府，将本级政府管辖的国有资产委托国有资产经营公司、市政府特定经营机构以及国有控股公司、企业集团公司（下称受托机构）运营，市国资局（2001年改设为国资办）负责对受托机构的资产运营状况行使监督管理职能。而在实际操作中，在1999年以前，市经济委员会和市国资局分别向受托机构下达并分别考核经济责任目标考核指标和国有资产保值增值指标，1999年起开始合并为国有资产保值增值及经济责任目标，一并实施考核。
此外，市统计局、外经委、教委、科委、市统战部、宣传部等六部门分别从经济统计、对外贸易、教育培训、科技普及、统战工作等方面对国有资产经营公司等受托机构进行直接的管理。
所以，在青岛市目前的国有资产管理模式中，国有资产经营公司直接受到多个政府部门的管理和监督，其基本结构如下：
图1青岛国有资产管理模式
青岛是国内著名的纺织工业基地，因此我们选取青岛市纺织总公司为例对青岛市国有资产分级管理模式中的政府管理成本进行分析。现在的青岛市纺织总公司是在1995年由原来的青岛纺织工业总公司改制而成的。经过改制，纺织总公司按照资产运营职能的要求重组了公司机构，成为受市政府委托运营原青岛市纺织工业总公司（纺织局）所属企业的国有资产的资产经营公司。
根据我们的调查，目前纺织总公司的所有18个处室共74人中，职能基本符合具有独立法人地位的资产经营公司的经营需要的部门有：总经理办公室（党政合一）、资产经营管理处、财务处、调整办、外企办和法律顾问室，共6个部门37人，占部门总数的33.3％，占总人数的50％；可以保留，但大部分职能可以合并，人员可以压缩的党群部门和劳动人事部门有：劳动人事处、科教处、组织处、老干部处、纪委、宣传处、团委和工会，共有8个处室22人，占部门总数的44.4％，占总人数的29.7％；其实际职能基本上是为政府有关部门服务，不属于资产经营公司需要的部门有规划发展处、经贸协调处、综合经营处和审计处（注：按照市政府的国有资产保值增值考核办法，对下属企业和总公司的审计都应该由独立的中介机构进行，以保证审计结果的客观性。按照改制方案的规定，总公司代表市政府享有企业法人财产权，依照法定程序和规定收取国有资产收益，但实际中，总公司的经费是自筹的，主要是由综合经营处负责。负责全系统的对外经济贸易、技术改造、环境保护和长远规划的规划发展处，从职能上看，对于大型企业集团是必要的，但不符合资产经营公司的本质要求，也超出了母公司与子公司之间的资产关系，其实质还是为政府间接管理企业而服务的，沿袭着计划经济体制中的一些特点。）、共4个部门15人，占部门总数的22.2％，占总人数的20％。（注：对青岛纺织总公司的调查数据的有效性截止到2001年初。）
按照我们建立的“政企联系度—政府管理成本”模型，将上述数字分别带入公式工①、②，青岛纺织总公司的政府管理成本占公司的管理总成本的比例，从部门上看占66.7％，从占用人员上看占50％，其中非必要政府管理成本占政府管理成本的比例，从部门上看是33％，从人数上看是40.5％（注：由于党群部门往往和国有企业的劳动人事部门在人员上重叠，因此本文将这一部分算作必要管理成本。）。政企联系度为：
综上所述，在政府的多重直接管理下，青岛市的国有资产经营公司存在着大量的政府管理成本，其中非必要政府管理成本占一半的比重，是政企关系不清晰的具体表现。
2.深圳的国有资产管理模式及其政企联系度分析
1987年，深圳市率先成立了全国第一家国有资产专职经营机构——深圳市投资管理公司，对市属国有企业行使投资、服务、监督和管理职能。1992年和1993年又分别成立了深圳市国有资产管理委员会和深圳市属企业国有资产管理办公室。从1994年起，开始实行企业无主管部门的大胆改革，党政机关与所办的经济实体脱钩，政府各部门不再直接分管企业，取消行政隶属关系，逐步实现由直接管理向间接管理、由微观管理向宏观管理、由行政管理向产权管理的转变。经过近10年的探索和努力，深圳市基本达到政府的社会经济管理职能与国有资产管理职能的分开，建立起“国资委（国资办）——国有资产运营公司——下属国有企业”的三层次国有资产管理模式，有效地实现了政企分开。
政府对国有资产经营公司和国有企业的管理主要由市委和国资委负责。1996年，深圳市属企业国有资产管理办公室从市投资管理公司分离出来，更名为市国有资产管理办公室，作为市政府主管全市国有资产的职能机构和市国有资产管理委员会的日常办事机构。
图2 深圳市国有资产管理模式
深圳投资管理公司是深圳市国有资产管理体制改革中的里程碑，所以我们选择深圳投资管理公司作为案例分析深圳国有资产分级管理模式中的政企联系度。截止到2001年6月，深圳投资管理公司共设有12个部门，在编人数110人。其中党群部门有4个，占部门总数的33.3％，人员17名，占总人数的15.5％；受国有资产管理办公室直接监督的部门有3个，占部门总数的25％，人员15人，占总人数的13.6％。
按照我们建立的“政企联系度—政府管理成本”模型，将上述数字分别带入公式①、②，深圳投资管理公司的政府管理成本占公司管理成本的比例，从部门上看是58％，但从人数上看是29％（注：在此对政府必要管理成本的计算标准同上。）。而且，公司的政府管理成本基本上表现为必要的政府管理成本。在深圳市的国有资产管理分级模式中，政企分开做得比较好，国有资产经营公司的政府管理成本比较低，并且基本表现为必要的政府管理成本。政企联系度为：
上述对青岛和深圳的国有资产管理公司的案例分析，验证了政企联系度能够反映现实的政企关系。通过对两个国有资产管理公司的实地调查，我们观测到深圳的国有企业的政企关系更加清晰合理，“政企联系度—政府管理成本”的计算结果支持了定性分析的结论。
通过对政企联系度的具体指标的分析，我们看到青岛的国有企业的政企联系度之所以比深圳的高，是由于非必要政府管理成本的存在，这说明在改革的具体进程中，深圳的改革更加彻底，而青岛虽然也建立了国有资产的分级管理模式，但实质性的改革还有待深入。
通过对政府管理成本的内部构成及其原因的具体分析，我们知道青岛的国有企业之所以有大量的非必要管理成本的存在，是因为政府职能转变未能与新型的国有资产管理模式相适应，而政府职能转变不到位，政企分开只能是一句空话。政府是国有资产的代表，与国有企业之间有着不可分割的产权关系，因此必要的管理，从而必要的政府管理成本一定会有的，并且这种管理只能是管人和管资产相结合的产权管理。无论是在深圳还是青岛，党群组织都是构成必要管理成本的一个不小的比例，对于这一部分管理机构如何辨别其必要性，在改革的过程中如何精简，是一个非常现实的问题。
四、促进政企分开，优化国有资产分级管理模式的对策
1.政企分开首先要转变政府职能，把政府的宏观经济管理职能与国有资产管理职能分开
在传统的国有经济管理体制下，政府的宏观经济管理职能与国有资产管理职能是混在一起，没有界限的。往往同一个政府部门既面对所有经济组织制定行政管理政策，又对国有企业进行企业管理和资产管理。在这种体制下，一方面无法避免政府部门对国有企业的偏袒，破坏了市场经济的公平竞争机制，使各种所有制形式的企业都无法健康发展；另一方面，也给政府部门干预国有企业的经营管理提供了条件，不利于政企分开。所以，政企分开首先要转变政府职能，把政府的宏观经济管理职能与国有资产管理职能分开。宏观经济管理部门对企业不分所有制性质，统一管理，一视同仁，创造平等竞争的政策环境；国有资产管理部门专门负责监督国有资产的保值增值。
2.规范政府、国有资产经营公司、国有企业之间的权利和职能划分，管人与管资产相结合
第一，政府作为国有资产所有者的代表只对资产经营公司进行产权管理。一方面，政府作为国有资产所有者的代表，对资产经营公司进行监督，而不是直接对国有企业进行监督；另一方面，政府对资产经营公司的监管，只是以产权为依据的管理，也就是说，产权关系应该是政府与国有资产经营公司之间唯一合法的一种政企关系，在政府的其他管理职能下，国有企业与私有企业之间没有区别。国有资产经营公司是独立的公司法人，政府的国有资产管理部门对国有资产经营公司的产权管理是管人与管资产相结合的，只能通过对重大事宜的审批和重大人事的任免来实现。政府应该赋予国有资产管理部门根据相应的法规和条例排斥其他政府部门向国有资产经营公司和国有企业“乱伸手”的权利和义务。
第二，国有资产经营公司对下属企业的产权管理是管人与管资产相结合的。国有资产经营公司与下属企业是规范的母子公司之间的关系。从资产关系上看，国有资产经营公司与下属企业之间是投资与融资的关系，国有资产经营公司作为出资者按照出资比例，享有对企业的重大事宜的表决权和收益分配权；从人事关系看，国有资产经营公司与子公司的董事会是委托代理关系，资产经营公司按照出资比例，通过委派产权代表或者董事，维护自己的出资者（代表）权益。国有资产经营公司对董事或者产权代表按照合法的和约定的指标和程序进行考核和奖惩。
3.合理确定党群组织在企业中的规模，探索党群组织的新型组织形式
通过对深圳和青岛的国有企业的必要政府管理成本的分析，我们发现党群组织是我国国有企业的政企关系中的重要特色。党群组织的存在，可以成为我国国有企业独特的企业文化，但不是各种规模的国有企业都负担得起这一套组织所带来政府管理成本。因此，应该按照企业的规模，按照一个合理的成本比例，确定党群组织在国有企业中的规模和组织形式，从而既减轻企业的负担，又可以保持特色和保证党群组织在基层经济组织中发挥应有的作用。
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