政府公信度与腐败认知度的关系——兼评透明国际CPI排名方法，本文主要内容关键词为：腐败论文,认知度论文,透明论文,关系论文,方法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D630 ［文献标识码］A ［文章编号］0257-2826(2014)06-0015-07 一、问题的提出 政府公信力是时下研究的热门话题。笔者通过对2007—2013年中国知网全文期刊文献检索发现：以“政府公信力”为关键词的论文有1169篇，其中CSSCI的论文为93篇。然而，在这些论文中对于政府公信力的基本概念与基本理论等问题的认识尚不统一，也不够明晰。为此，有学者在梳理了近年来关于政府公信力的研究后提出：应该理清一些基本问题。一是明确基本范畴，如公信力、公信度、信用、诚信等；二是准确界定公信力含义的维度，即以公众还是以政府为主体的维度，等等。[1] 朱光磊和周望对政府公信力等相关概念做了较好的区分，并提出：政府公信度不同于政府公信力，政府公信度是公众对政府的信任程度，即公众是主体，政府是客体，公众对政府信用的评价与认可的程度；政府公信力是指政府部门及其工作人员、公共管理、公共政策及其执行能否取信于民的能力，属于执政能力的重要因素。而政府公信度是衡量政府公信力的主要依据，公信度的变化反映出公信力的同步性变动。[2]王向文在梳理了现有的不同概念的界定后，认为所有的界说都围绕着社会公众与政府两方面展开，并在总结了三个维度互动关系后认为，政府公信力是以公众认同为基础，是政府行为方式和准则取得了社会高度认同的结果，这种结果来自政府的协同作用，是弥散性的、总体性的，而不是个别人的看法。[3]基于以上分析，笔者认同政府公信力和公信度的区分，并更多地关注影响政府公信度的因素；同时认同社会公众与政府两个维度双向互动决定了政府公信度，并更多地关注社会公众的维度。 不可否认，工业化、城镇化的快速推进和高新科技的迅猛发展极大促进了社会变迁，也引发了人口膨胀、社会治安、环境恶化等诸多社会问题。政府所面临公共问题的复杂性、动荡性和多元性，导致了政府不可治理性的增加，客观上引发了政府的信任危机。[4](P24)具体说来，政府公信度不高既有时代因素、社会因素、公众因素，更有政府本身的因素。从社会因素看，社会转型所导致的一系列变化对政府公信力造成了很大影响。市场经济的发展以及随之而产生的个人主义、拜金主义、实用主义等思潮使诚信缺失、公德滑坡，其中不乏政府侵犯个人财产、侵害公共利益等行为。从公众因素看，由于公众对政府的信任程度取决于政府对公众期望的满足程度，因此，公众公民意识的觉醒、期望值的变化以及对政府绩效的判断都直接影响政府公信度。不可否认，公众对政府的运行流程和绩效缺乏准确的认识，常常会忽略那些正面的成绩，而将目光聚焦在政府的负面事项上，并且在舆论传播中夸大这些负面的影响，使政府和公众之间的不信任程度进一步加深。[5]然而，归其根本，内因还是决定性因素，即政府自身存在的问题还是主要方面。有些政府官员官僚主义严重，甚至滥用权力、贪污腐败，造成了恶劣影响，致使政府公信度下降。[6]近五年来(2007—2012年)，人民日报国内政治部和人民网就老百姓最关注的“两会”热点问题，联合在网上开展调查。除2012年反腐倡廉排名第7外，其余年份，反腐倡廉均排在前三位，广受社会各界关注。[7]为此，新一届中央领导班子也清楚地认识到了这个问题的严重性。在谈到腐败问题时提出的“打铁还需自身硬”，也正说明了这个道理。政府自身建设是内因，对政府公信度建设具有决定性作用。在政府自身建设中，如何保持政府廉洁是一个最为重要的问题，也是直接决定政府公信力的主导型因素。习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上指出，“要坚定决心，有腐必反、有贪必肃，不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤，以实际成效取信于民。”为此，要贯彻习总书记讲话精神，就必须冷静分析、积极作为、以反腐倡廉建设新成效彰显反腐决心，回应人民关切。这样才能树立政府的民众形象，提升民众对政府的信任度。 然而，如何正确认知、测量和惩治腐败是关键，更是直接影响着政府公信度的决定因素。具体说来，就公众对腐败的认知而言，公众对腐败的预期度、感知度和政府对腐败的惩治度则共同决定着政府的公信度。这样，可以用公式表示如下：政府公信度＝腐败预期度＋腐败感知度＋腐败惩治度 二、腐败预期度与政府公信度 如何定义腐败是一个老生常谈的问题，但却是最为基础、最为重要的问题。这是因为：首先，定义决定了分析问题的内容。当人们预测和衡量腐败程度时，要弄清哪些现象和行为与定义密切相关。其次，腐败的定义决定着人们如何理解腐败问题的性质，并在此基础上提出什么样的反腐败策略。一个单一的、过于宽泛的定义根本无助于分析问题，因为任何宽泛的定义都难以涵盖诸多类型的腐败。尽管如此，许多人仍旧使用此类粗略的定义(比如透明国际的定义)。影响广泛的透明国际的CPI(Corruption Perceptions Index.[8])指数，将腐败定义为“滥用公职角色谋取私利(the abuse of public office for private gain)”，从而将腐败明确地限定在公共部门。[9]透明国际的这一定义很快招致学者们的质疑：透明国际对腐败的界定，其视角无视发展中国家的现实，尤其是发展中国家从传统向现代快速转型的过程。一些源自传统社会的交易行为，可能与现代法理型秩序要求相冲突，如果将这些行为都看成腐败的话，那只能是出于意识形态的目的，是为了快速摧毁传统社会秩序。[10](P65)也有学者指出，在一些国际性反腐败倡议当中，人们常常对不同政治和文化环境下腐败定义的复杂性认识不足，并且大有强化西方价值普适化的趋势。[11]中国作为最大的发展中国家，不仅在政治、经济、文化与发达国家有着巨大差别，同样对于腐败的定义与认知也有着本质区别。透明国际企图用一个简明而笼统的腐败定义，囊括全世界范围内不同国家的不同腐败类型，并强加于被测试者的做法显然难以令人信服。这样，基于对中国腐败定义的不同认知，进而企图预测和衡量中国腐败总体情况，显然基础已经动摇，结果也必然会产生偏差，更遑谈让人信服。 实际上，规范意义上的腐败如何定义或者根本无法达成统一的定义，将直接影响每个个体对于腐败心理预期。这是因为，每一个个体的心理预期也可称为预期推理，是建立在背景知识基础上的、可能发生的内隐期望，是公众根据当前正在加工的信息来预测未来的事件。[12]心理预期作为一种推理方式，是受到许多因素的影响。总体上看，这些影响因素包括信息因素和被试因素两个大方面，其中信息因素包括信息的含量、信息传递及呈现形式等；被试因素包括被试的背景知识、阅读技能，甚至被试的年龄、焦虑状态等。[13]不难看出，公众对于腐败的心理预期一方面来自有关腐败的各种信息，如腐败定义、腐败的测量等；另一方面来自每一个个体的知识背景、生活阅历、心理状况等。更具体而言，公众对于政府的腐败预期度，或称腐败期望值与他们所接受知识的程度、对政府运行程序和政府绩效的了解程度、对于政府腐败基本信息掌握程度等因素密切相关。实践证明，个体的心理是一个渐进过程，同时也表现为一种周期性变化。公众对于腐败的预期同样也是一个渐进过程。个体对于政府运行和绩效了解得越多、对于腐败信息掌握的越全面，且所获知的各种信息越准确，则对于腐败的预期也就越客观。 作为直接影响政府公信度的政府腐败程度，不仅会受到如何定义腐败的影响，同样与一个国家的政治、经济、文化等多种复杂因素相关，而且更直接来自于公众对腐败的心理预期。公众对于政府腐败的期望值越准确、越客观、角度愈多，则对于政府的公信度也就越准确，并对政府的公信力也就具有积极推动作用；相反，公众对于腐败预期值过高或过低也就决定政府公信度的高低，从而对政府的公信力产生负面影响。 基于以上分析，可以清楚说明，预期作为人们的一种心理活动是无法消除的，但是可以合理引导。在引导公众对于腐败的预期时，政府应该采取有效措施，使用综合手段，以形成合力。具体说来，一是要加快政府职能转变、理清并公开政府权力清单。绝对的权力意味着绝对的腐败。要降低社会公众对于政府过高的腐败预期，就必须准确界定政府的职能范围、减少不必要的政府权力干预、理清政府的权力清单，让公众对于政府的权力有清楚的认知。二是加大信息公开范围和公开力度、增强政府透明。阳光是最好的反腐剂、透明是最灵的反腐药，同时也是正确引导公众腐败预期的最佳手段。为此，政府财政预算决算的公开程度、官员个人财产的公开情况、政府决策运行的公开情况等都直接影响着公众的腐败预期。三是正面引导社会公众预期腐败、培育廉洁文化。腐败的预期取决于公众对于腐败客观而科学的认知。为此，在强化政府廉洁的同时，也要加强民众对腐败的正确认知、树立正确的廉洁观。这就要求政府机关既要重视有关惩治腐败相关信息的公开，还应当制定和公布惩治腐败的规章制度和战略规划，更应该增强对腐败情况的分析与预测，以形成积极的导引作用，帮助公众正确认识腐败及惩治腐败的成果。同时，政府应当加强舆论监督，消除极端化的渲染和错误价值导向的新闻，以强化各类媒体报道的自律性、倾向性和主流价值观的贯彻。四是拓宽公民监督腐败的渠道、增强公民主人翁意识。公民对于腐败能否准确预期还取决于其能否亲自参与对腐败的监督与治理。为此，增加便捷高效的公民举报途径，并增强政府对于公民的回应性，将会极大增强政府的公信度，也有助于公民的客观预期腐败的养成。 三、腐败感知度与政府公信度 腐败感知度是一个复杂的问题，也是直接决定着政府公信度的重要因素。它来自于商业管理满意度调查中感知质量要素。在商业管理的感知质量测量中，主流观点认为感知质量的观测变量包括总体感知质量、可靠性感知质量、响应性感知质量、保证性感知质量、移情性感知质量和有形性感知质量。[14](P67)近年来，顾客满意度指数已被广泛运用到公共服务行业中。也有学者用该种方法测量公众对政府部门的满意度，并提出公众对于行政服务的总体感知质量包括行政服务的所有要素，即对于服务的便利性、服务的透明性、服务的可靠性、服务人员的能力和响应性等要素的感知。[15](P23－24) 尽管如此，关于感知质量的观测方法并不是万能的，因其复杂性和方法的限制，其测量的结果并不能完全令人信服。同样，人们对于腐败的感知更是一个复杂问题，尤其是通过人们的主观印象来观测腐败问题同样存在诸多局限。透明国际的CPI[16]企图测量的就是这样一个复杂的问题，即一个国家或地区公务员滥用职权谋取私利，特别是公务员在公共采购领域里索贿情况的严重程度。由于腐败行为的特殊性，透明国际企图回避从公务人员自身处获取其廉洁程度的信息，也不考虑各国的法律制度和信息公开的差异性，更没有对各个国家腐败案件数量和类型等数据进行比较，而是选择了主观调查法，即通过对各国商人、政客、研究人员等的调查得到各国(或地区)公职人员清廉程度的主观数据。这实际上就是各个国家(或地区)的商人、政客以及研究人员对于清廉状况的观察与主观感受。[17]实际上，威廉·米勒等人的研究已经表明：人们对腐败的主观感知与他们的腐败经历之间存在着巨大的差异和不一致性。[9]而韦伯·阿布拉默的研究则更是令人信服地说明了体验(experience)并不是感知(perception)的有效预测，而且各个国家的意见(opinions)和经验(experiences)之间的鸿沟各不相同。[18](P19)此外，众所周知，不同主体宽泛的主观感知不可能区别出腐败的不同类型和不同部门的腐败，而且不同主体在不同时期和不同环境的感知也是千差万别。由于透明国际的西方背景，CPI所采纳的调查数据以及文化观念大都反映的是欧美国家理念，这不可避免地使中国的CPI系统性统计出现错误，更不可能准确反映和评估出中国廉政建设的成就。[17]如此看来，透明国际依赖于腐败感知度来对各个国家廉洁情况进行排名，其方法上存在明显的不科学和不客观，其结果也就缺乏可信度。但也不能完全否认，尽管透明国际的CPI测量结果并不能令人信服，这种基于腐败感知度的测量方法在国际社会还是具有一定的影响力。 我国学者吕维霞等通过主观测量的方法研究证明：公众满意度对政府声誉和公信力都具有积极影响。除此之外，吕维霞的研究数据还表明，透明性、守法性和实效性对于政府公信力有积极的、显著的影响。[19]综上，考虑到测量腐败感知度的复杂性和局限性，我们应该正确认知这种主观的腐败测量法。既不要被透明国际的腐败排名所困扰，同时也应该重视公众对于腐败感知的主观心理。具体说来，一要积极参与反腐败的国际合作，并引领国际社会正确感知中国的腐败问题。除积极加入各种国际组织、国家之间的反腐败合作之外，还应该在理论层面加强参与国际社会反腐败的研讨，如更积极地参与透明国际CPI的调查研究工作；同时，还要积极组织研究和发布中国自己的腐败感知度、腐败治理满意度和清廉指数等指标体系，以宣传我们的价值理念，提升国际影响力。二要加大我国政府反腐败成效的展示。积极利用现代科技手段，采取多元模式立体化地展示中国政府反腐败的成果，以彰显中国政府反腐败的决心和信心，同时也让世人明显感觉到我国治理腐败的成效。三要强化主流廉洁价值观的宣传与教育。主流廉洁价值观的养成是一个持续系统的过程。只有持续不断地强化宣传和教育，才能让民众树立牢固意识，并逐步养成廉洁的习惯，进而确立感知、识别、拒绝、排斥和举报腐败的能力。 四、腐败惩治度与政府公信度 腐败惩治度是指一个国家对于腐败行为查处和制裁的力度。一般而言，一个国家腐败惩治度是由这个国家的公民和公共组织对于腐败的容忍程度、国家有关惩处腐败的制度和制度执行等综合而成，但关键是由监察机关、司法机关的执法力度来决定。对腐败的震慑作用不但取决于侦查和施以惩罚的可能性，而且还取决于惩罚力度的大小，这既包括司法系统施加的惩罚，又包括像名誉损失或羞辱之类的隐性代价。[20]然而，政府部门工作人员的腐败往往发生在对权力的寻租领域，也就是说腐败交易总是要涉及两方。所以，如果法律能够成功地威慑其中至少一方的话，腐败交易就不会发生。有些国家对行贿者的处理要比对受贿者轻得多。[21]不难看出，一个国家腐败惩治力度的强弱与该国政府是否有决心和有信心遏制腐败密切相关，即一个国家的腐败惩治度与其政府的公信力密不可分。而从这一角度讲，腐败惩治度直接表现为政府的公信度和公信力。 有学者通过实证研究发现，在中国经济转轨的过程中，与腐败所可能获得的巨大经济收益相比，腐败的机会成本(即廉洁的收益)是微不足道。然而，这并不是决定公职人员廉洁/腐败选择的最为关键因素。当腐败行为被发现以及被惩处的概率过低的时候，机会成本再高也会失去意义。因此，制度执行是关键因素，在很大程度上决定着公职人员的廉洁/腐败选择结果。[22](P231)为此，这就证明：在我国转轨时期，政府加大对于腐败惩处的力度，有利于提高我国政府的公信度，也更能彰显我国政府的公信力。我国近年来非常注重对于腐败的惩治力度。国家预防腐败局副局长崔海容表示：过去30年，中国共有420余万党政人员受处分，其中465人是省部级官员，仅2003年到2011年9年中，因贪腐被移送司法机关的就有42000余人。崔海容称，民众对惩治腐败成效的满意度由2003年的51.9％上升到2011年的72.7％。[23]而党的十八大之后至少已有23位省部级高官被查，则更进一步提升了民众对于腐败治理的满意度和政府的公信度。这也证明了腐败惩治度与政府公信度之间的紧密关系，同时也是我国政府具有很高公信力的表现。然而，如前所述，公民满意度毕竟是一种主观测评的方式。由于这种主观测评方式本身的复杂性和局限性，我们应该理性对待。这是因为，在公民满意度的调查中，由于调查群体选择本身的局限性和被调查群体的感知度、心理状况、知识背景等差异性，不可能完全真实地反映出受访群体的真实想法。或者说，这个数字的高低，也只是对部分群体的调查，并不能代表全部；而在被调查人群之外的“满意度”高低仍不能确定。即便如此，仍然有一个客观事实是可以肯定的，那就是：中国政府近年来持续对腐败分子保持严厉惩罚，即不断加大腐败惩治度已经提高公众对于政府的公信度，同时也提升了政府的公信力。 综上，腐败打击力度越强，即腐败惩治度越高，其形成对腐败分子的震慑力也就越大。从“经济人”的假设出发，每一个腐败分子在考虑到腐败的成本收益时，面对巨大收益风险和心理的震慑力，都会做出理性的选择；从政府的角度看，腐败打击的力度越强，即惩治腐败度越高，所彰显的治理腐败决心和信心也就越大；而从普通民众的角度看，腐败惩治度越高，政府治理腐败的能力就越强，政府公信度就越高，公信力也就越强。 为此，保持对腐败分子的“高压态势”和对腐败现象的“零容忍”，应是我国今后很长一段时间治理腐败的策略。在具体治理上，一是要不断完善反腐败的法律体系。要在现有的法律制度的基础上，不断完善制度之间的衔接与协同性，消除法律法规之间的矛盾与冲突，形成无缝对接；同时，还要抓紧制订《监督法》、《反腐败法》、《举报法》、《国家公职人员财产申报法》等相关法律。真正形成预防与制裁腐败的完善的法律体系。二是完善治理腐败的体制。这主要表现为形成强而有力的预防和惩治腐败的监督与领导体制。具体而言，建立和完善纪检监察系统的中央垂直领导体制、建立专门和专业的反腐败机构和队伍、完善中央巡视的领导体制建设，等等。三是强化反腐败的长效机制。这主要表现为完善公民参与腐败治理的机制、预防和引渡腐败官员外逃机制、纪检监察和司法机关相衔接机制、社会网络反腐机制、腐败治理激励机制等。四是加大制裁腐败的法律与政策的执行力度。具体说来，就是要投入更多的人力、物力和财力，深入查处隐藏在社会各个领域的腐败分子，并严格按照相关法律法规的规定给予应有的制裁，以形成“不敢腐、不能腐、不愿腐”的社会氛围。 提升政府公信度就要赢得民众的信任，而民众的信任主要来自于其直接的感受，即包括自己的亲身经历、媒体报道和口口相传等途径。在这些不同的感受信息中，政府腐败状况是直接决定民众是否信任政府的关键要素。而政府腐败状况又是由政府认知和公众认知综合而成的，即由民众对于腐败的预期度、腐败的感知度和政府对于腐败惩治度综合而成。至于政府的认知，在2013年的中央巡视工作动员会上，王岐山的讲话给予了最好的说明：“当前，党风廉政建设和反腐败斗争形势极为严峻复杂，我们党面临的挑战有的来自国际，有的来自国内，最根本的还是来自党内，不正之风和腐败就是来自党内的挑战之一。要坚定‘三个自信’，狠抓党风廉政建设，铲除滋生腐败的温床。”[24]而至于公众的认知，则需要正确的引导，需要正面信息的不断输入，尤其需要主流价值观的教育。 提升政府的公信力就是要提升政府赢得公众信任度的能力。在腐败治理上，提升政府的公信力就是要提升政府预防与惩治腐败的能力，即建设廉洁政府、高效政府和人民满意的政府的能力。这就要求各级政府部门要积极创新、减少各个领域腐败的机会、增加腐败分子的预期成本、提高腐败者被查处和惩罚的概率，以形成强大的震慑力和威慑力。也正是通过这种严厉打击的态势，才能增强公民感知政府治理腐败的决心和信心，进而提高公民对政府的满意度和信任度。 ［收稿日期］2014-02-25标签：透明国际论文; 政府公信力论文; cpi论文; 社会因素论文; 感知中国论文; 治理理论论文; 反腐倡廉论文; 社会问题论文; 时政论文;