国外地方财政的收支与管理体制分析，本文主要内容关键词为：收支论文,管理体制论文,地方财政论文,国外论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
地方财政是地方政府有效履行自己职能的基础，其收支状况和管理水平直接关系到地方政府职能的大小范围和发挥程度。世界上许多国家在地方财政的收支结构和管理体制上积累了不少成功的经验。当前我国正在进行地方政府改革，国外地方财政的成功经验，对于缓解我国地方财政收支矛盾、加强地方政府财务管理、推进地方自治的进程有着直接的参考和借鉴价值。
一、国外地方财政的收入
国外地方政府的财政收入不外税收、财政拨款和非税收入三大来源。从收入构成的比重来看，税收和财政拨款通常是地方财政收入的两个主要来源。然而，在地方收入构成中的比重并非是一成不变的，往往因国家不同、政府层级不同及发展阶段不同而有所不同。
1.地方税
作为地方财政收入主要来源之一的地方税，在税种的设置、税源的划分以及在地方财政收入构成中所占的比重，各国并不完全一样。
在英国，地方税是地方政府对房地产占有人所征收的税种，土地和房屋建筑是课征的客体。地方税的征税额，根据房地产的合理租金来计算。税收当局每年规定一英镑租金交税多少，有房地产的人就要如数缴纳。决定地方税的关键因素是课税价值和一英镑的征税额。二战以来，地方税在地方财政收入中所占比重逐渐下降，1970年以后只占25%左右，1991-1996年只占21%、22%。法国的地方税分为直接税和间接税，一般占地方收入的一半左右。在大区和省级地方政府的税收结构中，间接税起着决定性的作用，其中最主要的间接税是增殖税附加，它能保证整个税收缴款的40%以上。法国市镇地方政府的税收结构正好相反，直接税在市镇财政收入中占据主导地位。
2.财政拨款
财政拨款，也就是我们常说的财政转移支付，它既包括中央政府对地方政府的财政转移支付，也包括不同层级地方政府间的财政转移支付。财政拨款一般分为普通财政拨款和专项财政拨款。
英国中央政府的财政拨款分为专项拨款、补助拨款和基本建设拨款。前两项是主要的拨款形式，大多数情况下，它们是对某个地方政府完成某项工作所需费用给予一定比例的补助，限定款项的用途。其中最主要的是税收补助拨款，约占拨款总额的80%，而且是一次性整笔支付。税收补助拨款包括减税拨款和大笔拨款。减税拨款使地方政府能按一定的比例给纳税人减税。中央政府给地方政府的财政拨款制度在英国已经实行了一百多年，随着税收收入在地方财政收入中所占比重不断下降，财政拨款在地方财政收入中所占比重越来越大。目前财政拨款约占英国地方预算收入的50%。财政拨款也是法国地方政府财政收入的主要来源之一，通常占法国地方财政总收入的25%左右。
3.非税收入
非税收入也是各国财政收入的一个来源，一般包括费、借款、公用事业收入、本地资产收入等。就各项具体的收入款项而言，各国差异较大。
英国地方财政收入中的非税收入由收费、出售本地资产和贷款三部分构成。非税收入占地方财政收入的四分之一。收费是非税收入中主要的款项。地方政府的收费项目主要有：各种应交的费用、税金、车船费、利息和贸易收入等。主要是地方政府提供的某项服务，如住宅、娱乐、供水、墓地、浴室、土地分配、交通等所获得的收入。韩国地方政府的非税收入在地方财政收入结构中所占比重要小一些。1990年，韩国非税收入为21169亿韩元，占当年度地方财政收入总额133422亿韩元的15.9%。韩国地方财政收入中的非税收入主要有收费、公共事业收益、罚款、地方证券等项目。
非税收入在各国地方财政收入结构中不占主体，不过作为地方财政收入的一个来源，它在扩大地方财权方面还是起到了相当的作用，而且，就是有些发达国家如英国，非税收入至今仍占地方财政收入的1/4左右。
二、国外地方财政的支出
国外地方财政的全部支出，按资金使用的性质及其拨款来源分为经费支出和投资支出。与经营属于地方政府的财产和实现其日常活动有联系的支出叫经费支出，公用事业、学校和住宅建设以及商业企业、交通机构、邮电和其他项目建设的投资叫投资支出。经费支出由地方政府的日常收入，如税收、财政拨款和非税收入抵补。投资支出则靠发行公债和贷款来支付。法国地方财政的支出主要包括文教卫生费、市政住宅、地方治安、社会福利支出、道路、行政管理经费和地方债务还本付息等。就具体的支出结构和比重，以1995年为例，居第一位的是社会公共支出，占地方支出总额的75%。社会公共支出分别包括：住房和社区服务，占23.9%；社会福利，占17.4%；卫生，占13%：教育，占10.9%；文化、娱乐和宗教，占7.6%；社会秩序和安全，占2.2%。居第二位的是经济活动支出，占地方支出总额的14.1%。经济活动支出分为能源支出、交通运输支出和其他经济活动支出，它们分别占3.3%、3.3%和7.6%。最后是一般公务支出，占地方财政支出的10.9%。
综观国外地方财政的支出范围与结构，我们可以看出，教育支出是各国普遍重视的一项支出，英国的教育费用超过地方财政支出的40%，而印度有的县如潘查亚特更是占到了地方财政支出的50%以上。发达国家比较注重卫生保健和社会福利的支出，在卫生保健项目的支出上，英国和法国都超过了20%，在社会福利和社会救济方面的财政支出，占法国地方财政支出的35%以上。而一般发展中国家，投资性支出则占较高比重。
三、国外地方财政的基本特点与主要问题
1.基本特点
从收支结构与管理体制来看，国外地方财政总体上呈现出以下几个基本特点：
(1)中央调控。受中央宏观调控的影响很大是各国地方财政的一个典型特征。就中央政府对地方政府的控制而言，各国主要采用立法控制、行政控制和财政控制等控制形式。由于立法控制和行政控制与地方政府的分权要求存在着明显的相抵触的现象，容易引发地方自治体的不满和反对，因此各国政府已经越来越重视和采用对地方政府的控制相对较为隐蔽的方式，即财政控制方式。财政控制不是一种较为直接的控制手段，而是属于一种间接的宏观调控，主要是采用财政手段去干预经济和社会发展。中央政府对地方财政调节和控制主要采用三种方式。首先是采用分税制调节和控制地方政府的财力。国外的普遍作法是将一些大宗的、税源稳定的税种集中到中央管理，地方不参与分成，从而极大地限制了地方政府的财力。其次是采用财政拨款的方式调节和控制地方政府的财政支出能力。中央政府通过财政拨款，一方面尽可能地调节和控制各级地方政府的事权与财政的一致、收入与支出的平衡，另一方面也加强了对地方财政支出规模、种类和用途的控制。此外，各级地方政府财政预算的编制和执行还受到了中央政府严格的监督。
(2)分级管理。虽然国外地方财政受中央宏观调控的影响较大，但是作为地方政府行使自治权基础，各级地方政府仍然能行使相对独立的财政管理权。国外地方财政分级管理的特点主要表现在三个方面：其一是一级政府拥有一级财政，政府的层级数通常与财政的层级数一致；其二是各级地方政府都行使着地方预算的编制和执行权，地方代议机关行使着预算的审议、核准通过和监督权，各级地方预算彼此独立地进行管理；其三是在中央和地方的财政关系上，彼此有独立的事权和财权划分，各级地方政府在自己的事权和财权范围内，分别管理着本地区的财政。
(3)复式预算。国外地方政府普遍将本地区的财政预算划分为经常预算和资本预算两个独立的组成部分。这样，采用复式预算后，各国地方政府一方面用经常性收入来维持地方政府在一般行政事务上的支出，确保地方政府能履行其最基本的管理职能，另一方面用资本性收入来扩大地方政府的投资支出，维持本地经济的持续发展与结构优化。所以，采用复式预算后，就可以明确地知道每一单位财政的实际情况，地方政府在财政政策的运用上也就可以突破传统预算平衡观念的束缚，在地方财政预算的编制和执行上有着一定的灵活性。在复式预算中，经常性预算作为预算的主体，其平衡是一种真实的平衡，在维持地方政府财政收支平衡方面起着基础性作用。而资本预算作为地方财政预算的构成部分，则具有很强的伸缩性和灵活性。这种伸缩性和灵活性一方面有利于扩大地方财政支出的范围和促进本地经济的长期繁荣，另一方面又能成为调节地方政府财政收支平衡的强有力的杠杆。
(4)民主理财。从国外地方财政的管理体制来看，地方政府依法拥有财政预算的编制权和执行权，可以提出预算草案和执行通过后的预算方案。但是，预算草案的审议、核查都离不开地方的代议机构。地方议会在财政管理过程中行使着审议、修改、通过和监督的权力，在一定程度上有利于民众直接或间接地参与地方财政的管理过程，实现地方财政的民主管理。
(5)财权明晰。依据事权划分财权，使得各国地方政府财权的范围和大小十分明确。分税制的实施不仅为地方政府提供了稳定的财源，而且明确划定了地方政府的税收征管权、税率制订权和某些税种的开征权。在财政支出上，各国地方政府的财政支配权也非常清楚，属于自有资金的地方税、非税收入和来自中央政府无任何附加条件的一般财政拨款收入，地方政府拥有自主支配的权力，而属中央政府的专项财政拨款部分，地方政府则没有自主支配的权力。在财政预算管理体制方面，各国更是通过法律的形式给予明确的界定，地方财政预算草案的提出和预算方案的执行权在地方行政机关，地方预算的审议、修改和监督权在地方议会，整个地方财政的管理权限在地方行政机关和立法机关的分配不仅分工明确，而且界限清晰。
2.主要问题
概括而言，国外地方财政所存在的问题主要表现在以下几个方面：
(1)地方财政的自立程度不高。首先，在财政收入上，作为地方财政最直接来源的地方税占国家税收总额的比重不超过30%，中央的财政拨款对很多国家的地方政府来说，已成为更为重要的财政来源，如韩国地方财政收入的45%、英国地方财政收入的一半左右都来源于财政拨款，从而决定了地方财政缺乏自立的经济基础。
其次，在财政支出上，虽然地方财政支出的规模在扩大，但是，地方财政在中央财政的严格控制下，其支出规模仍十分有限。以地方财政支出规模增长较为明显的韩国来说，地方财政支出占国家财政总支出的比重最高也不过为31%。地方财政的支出范围主要是教育、卫生保健、社会福利、行政办公经费等方面的支出，其目的不过是为了保障地方政府能履行其最基本的职能。国外地方财政的这种支出状况，也可以说是其自立程度不高的充分表现。
最后，在财政运行上，由于地方财政过度地依赖中央财政的转移支付，使得地方政府常常不得不听命于中央。而且在财政拨款的过程中，中央政府更多地采用专项财政拨款的方式，专项拨款属限制性拨款，限制在特殊用途或地方专门支出中使用，这自然导致了中央财政对地方财政活动的控制，从而限制了地方财政运行的自主性和灵活性。
(2)资源分配不均衡。资源分配不均衡首先是表现在纵向财政分配的不平衡上。无论是单一制国家还是联邦制国家，在财政的分配过程中，都普遍采用中央集权的模式，将绝大部分财政集中到中央或联邦政府，从而形成了纵向财政分配的不平衡。资源分配不均衡还表现在横向财政分配的不平衡上。由于同级地方政府所辖区域经济结构、贫富程度并不完全一致，不同地方政府的征税能力、税收政策和税率也并非完全一致，这就不可避免地带来了地方税费收取的不平衡。此外，中央政府的财政拨款不可能做到绝对的公正和客观，不可避免地会出现厚此薄彼的现象，从而形成同级地方政府间资源分配的不平衡。
(3)地方政府增税节支不积极。由于国外的分税制普遍将一些大宗的、税源稳定的、征收难度不大的税源划归中央，而地方税要么是一些弹性小、数额少的税种，要么是一些征收难度大、容易激起民众反对的税种，这就形成了地方政府从税收中获利相对较少的局面，从而使得地方政府对新的税种或税源的开辟和征税方法的创新的积极性普遍受挫。由于财政拨款已成为国外地方财政收入的重要来源之一，其数额对各级地方政府可能有更大的伸缩性，于是各级地方政府官员增收的主要工作可能不是征税，而是尽力争取中央的财政拨款。
(4)中央与地方财政关系紧张。由于中央掌握着国家财政收入的绝大部分，中央政府的财权过大，挫伤了地方财政增收节支的积极性，引起地方自治团体的不满。地方政府自有财政的短缺，使得地方政府无论是在收入结构、支出水平，还是在预算的编制和执行上，都受到了中央财政的广泛干扰和制约，从而导致了中央与地方之间的矛盾不断。特别是中央力图通过财政优势，采用财政拨款的方式加强对地方政府的控制，而地方政府对分权与自治的追求又使他们倾向于尽量增加自有的财政收入，以摆脱中央政府的财政控制，从而导致了中央与地方财政关系的紧张，这种紧张的局面不仅使中央和地方的两个积极性难以发挥，而且也使各国政府在财政体制改革上前后矛盾，进退维谷。
四、国外地方财政的经验和启示
1.国外地方财政的成功经验
(1)依据事权划分财权。财权的划分以事权的划分为基础，是国外的普遍作法，也是其最成功的经验之一。各国以法律的形式，划定中央和地方的事权范围：凡与国家整体利益有关的事务，如国防、外交、货币发行等，权限属于中央；只与当地居民利益直接有关的事务，如基础教育、社会福利服务、社会治安等，权限属地方，完全由地方决定和管理；与国家整体利益有关，但必须由地方执行实施的，其事权仍归中央，中央可以通过其派驻地方的机构执行、监督和指导地方按统一的规范执行、中央委托地方执行等三种方式来行使其事权。各国在事权划分的基础上，再相应地划分财权，将全国性的重要收支列归中央，与居民生活密切相关的地方性收支列归地方。这种按事权划分财权的作法，有利于中央和地方各级政府部门在量入为出的基础上充分履行其法定职能，有利于中央和地方财政收支的平衡。
(2)采用分税制的形式确立地方政府财政收入的稳定来源。许多国家在处理中央和地方的财政分配关系上，都实行了分税制。分税制的特征是按税种划分中央政府与地方政府的收入体系，建立各级政府稳定的收入来源。虽然各国的地方税弹性小、税额少，但各国都以法定形式保证各级地方政府对地方税拥有独立的管理权限，这就为各级地方政府的财政收入提供了一项稳定的来源。中央和地方各级政府税收分开，有利于分清各级政府之间的财力范围，有利于缓解中央与地方财政关系紧张的局面，并在一定程度上满足了地方各级政府分权与自治的要求。
(3)采用复式预算的形式确保地方政府基本职能的履行。国外地方财政预算基本上都是由经常预算和资本预算两部分构成，采用这种复式预算的形式有利于地方政府优先实现其基本职能，在基本职能得以保证的基础上图谋发展职能，有利于地方政府在财政资金总量不足的情况下分轻重缓急，灵活调节和推动地方经济与其他各项事业的发展。
(4)通过民主理财来抑制或消除财政上的腐败。各国地方财政预算的审议、核查、通过和监督等权力由地方的代议机构来行使，从而使地方财政管理具有了民主理财的特点。代议机构对地方财政运行过程的广泛参与，增加了政府财政决策和收支的公开性和透明性，强化了对地方政府及其官员财政行为的监督，并在一定程度上抑制或消除了地方政府财政上的腐败行为。
(5)适度集中与合理分散财权。各国地方财政制度改革的现实动向虽然方向不同，但是目标一致，都是要实现适度集中与合理分散财权。地方分权制国家，地方政府财权较大，需要进行财权的适度集中。中央集权制国家，地方政府财权相对较小，需要进行财权的合理分散。就地方政府的财权而言，这两种体制的差别在逐步缩小，这说明现代社会经济的发展，需要财权的适度集中与合理分散。高度集中与合理分散财权，有助于中央和地方两个积极性的发挥。
2.国外地方财政制度对我国现行地方财政体制改革的启示
参考和借鉴国外地方财政制度成功的经验，避免和防范国外地方财政制度存在的主要问题，是今后我国地方财政体制在改革的实践中值得关注和必须解决的问题。
从地方财政的收支结构上看，我国在1994年进行了分税制财政体制改革，克服了财政包干体制的弊端，为各级地方政府提供了相对稳定的收入来源，然而这并没能从根本上缓解我国地方财政紧张的局面，特别是在中国的农村地区，基层政府的财政仍然困难，债务负担依旧沉重。究其原因，主要有以下几个方面：
首先是中国的分税制财政体制并没能做到依据事权划分财权。1994年实行了分税制财政体制改革，然而，政府间的事权却并没有进行相应的调整，传统的中央和地方政府之间的事权划分不仅模糊不清，而且缺乏法律的明确界定和保障，这不可避免地造成事权与财权的不尽统一。总体上来说，这种没有根据事权来划分财权的分税体制加重了地方政府特别是基层地方政府的负担。
其次，中国的分税体制造成地区间收入划分的不合理。企业所得税仍按隶属关系确定归属，直接造成了地区间收入的不平等。证券交易印花税实行中央与地方共享，但实际参与分享的仅上海、深圳两地，这也很不合理。此外，资源税名为共享税，实际上除海洋石油资源税为中央收入外，其他税目和税源收入均为地方收入，这对资源地区差异较大的中国来说，也极不合理。
再次，省以下分税制财政体制不够完善。这种不完善主要表现为：少数地方仍然延续原“总额分成”、“增长分成”或递增上解体制；省以下政府间共享税的范围不断扩展；税种划分中普遍夹杂着大量的按行政隶属关系和行业分税的现象；省级财政通过分税和截留中央对地、市、县的返税，下级财政起而效仿，自上而下地集中了大部分财力和财权，从而进一步加重了基层政府财政的困难。中国实行分税制财政体制改革后仍然未能从根本上解决中国地方财政存在的种种问题，这就要求我国在今后的改革过程中，尽可能地参照和借鉴国外成功的经验和作法，并结合我国的国情，探索出一套有中国特色的财政体制改革方案。其具体要求是：明确划分事权，并依据事权划分财权；充分照顾各地的实际，尽量有利于地区间财政收入分配的公平；完善省级以下的分税体制。
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