市（地）级政权机构改革和制度创新研究——2.现阶段我国市（地）级政权体制改革问题研究述评，本文主要内容关键词为：政权论文,述评论文,现阶段论文,体制改革论文,机构改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D693.62 文献标识码：A 文章编号：1671-1351(2008)01-0043-06
我国地级管理层从上世纪80年代开始，由派出机构逐步演变为一级政权，主要包括三种模式，即地区领导县体制、自治州（盟）领导县（旗）体制及地级市领导县。截至2004年底，全国333个地级行政建制中，地区（自治州、盟）有50个 （包括17个地区、30个自治州和3个盟），地级市283个[1]，市领导县已经成为地级政权中占主体的体制。
从1983年江苏省开始试点至今，市管县体制已经历20多个年头。期间，该体制发展迅速，并已成为当今中国普遍遵守的行政区划模式，构成了宏观纵向体制的基本权力结构。在传统计划经济体制向市场经济体制转轨的初期，这一体制在密切城乡关系、加强城乡合作、促进城乡共同发展的同时也带来了许多负面效应，各种矛盾日趋凸显。为此，国内许多专家学者和实际工作者对市管县体制都作了深入的研究和细致的分析，并提出了改革现行市管县体制的思路。下面笔者将围绕市（地）级建制的存去、市管县体制改革的原则、省管县体制的实施及相关措施的配套等四个问题对这些改革思路加以综述。
一、市（地）级建制的存去问题
关于市（地）级建制的存去问题主要有以下三种观点。
第一种观点是“撤市（地）建县”，实行中央、省、县及乡镇四级行政管理体制。[2]一方面，当前我国实行的是“中央——省——地市——县——乡镇”五级管理，“撤市（地）建县”后实行的是“中央——省——县——乡镇”四级管理，新的行政管理体制比原有的体制少了一个管理层次，管理层次的减少必然将减少交易费用。根据张五常教授对交易费用的解释，交易费用也就是制度费用包括制度的运行费用和改变制度的费用。因此，在进行行政体制改革时必须比较新旧制度的交易费用，从而选择费用低的制度。从信息传递的角度来看，过多的管理层次使得信息交流更加困难，减少一个层次，不但信息的传递速度加快，效率提高；而且将减少一个过滤层，使得传递的信息更加真实，也将提高管理效率。另一方面，20世纪80年代以来，无论是西方资本主义国家、新兴工业化国家，还是经济转型国家，都掀起了行政体制改革的热浪。从英国到法国再到日本，绝大多数国家实行了四级管理体制。目标都是提高政府效率、推动经济发展、提高综合国力。早在秦汉时期我国政府行政管理体制就分为“中央——郡——县——乡”四级，目前我国的四个直辖市和海南省也实行了“中央——省（直辖市）——县（区）——乡镇”四级管理体制，这些实行四级管理的省、直辖市，运转正常而且管理效率非常高。由此可见，在我国实现四级管理既有现成的经验同时又能与世界接轨。
第二种观点是地级市作为一级政府不但不应撤销，还应该强化，并通过弱化省和县级政府，强化市、镇政府来逐步减少行政层级，以达到政府精简高效之目的。[3]从历史上来看，市作为一级政权原本不存在，专区和地区本是省政府的派出机构。改革开放以后，市通过理顺市县关系成为一级政权，是顺应市场经济的客观需要而成长的，同时也起到了促进城市二、三产业发展，带动区域经济增长的作用，形成了以城市为中心，县城和小城镇相互依存的城镇体系。从市域规模和经济实力来看，也已形成良性循环的既能够独立支撑的产业体系又必须对外开放的经济体系。我国每一个省，一般山区、平原、丘陵都有，矿物资源也非常齐全，可以做到万事不求人，因此，具有相当的封闭性。而地级市半径一般在100公里左右，无法做到生产要素样样都齐全，任何生产都必须寻求外部协作，这就使其具有本质上的开放性特征，便于形成全国经济的一体化和专业化。现行行政区划体制显现出的突出问题就是管理层次偏多，行政区域单元大小悬殊。由于省会城市辐射能力由中心向边界递减，形成了许多经济发展死角。几乎所有省的边缘都是经济落后地区，其原因是远离政治和经济中心，现代化的曙光很难照射到那里。这些地区并非天生贫困和落后，恰恰大多是资源富裕地区，但丰富的资源并不能给他们带来富裕。通过重心下移，把发展重点放在200多个地区级城市，通过城市的带动，将根本消灭我国的经济发展死角，才有可能使现代化的曙光普照中国大地。对行政区划层次与范围影响巨大的重要外部因素之一是交通通讯条件，交通通讯越发达，行政区划的层次可以减少，行政管理的幅度可以增大。我国目前的交通通讯条件较之改革开放以前有很大的改善，公路、铁路、航空运输四通八达，还有迅速发展的高速公路，缩短了市镇乡村之间的距离，方便了行政管理。地级城市的交通条件相对比较完善，全国的地级城市中，不通火车的城市只有极少数。有相当数量的地级城市修建了高速公路，通往各县镇的公路也已相当完善，交通设施的改善为加强中心城市的地位，促进城乡经济联系和经济发展创造了条件，地级市已成为中国最重要的区域经济单元。由此看来，地级市作为一级政府不但不应撤销，还应该强化，应通过弱化省和县级政府，强化市、镇政府来逐步减少行政层级，以达到政府精简高效，为老百姓减轻负担之目的。
第三种观点是逐步撤销地级管理层，最终实行省直接领导县体制。[5]按照行政管理的一般原理，管理层次越多，管理成本就越高，而管理效率却越低。市领导县体制的突出问题集中到一点，就是省县之间多了一个中间管理层，增加了管理成本，降低了工作效率。以市领导县为主体的地级管理层越来越对生产力的发展产生消极影响，从发展的趋势看，这个管理层都应逐步取消，最终实行省直接领导县的体制。但考虑到取消地级管理层影响很大，全国各地情况又很不一样，实行省直接领导县的体制不能一哄而上，必须因地制宜、逐步实施，可以先在东中部地区的辽宁、浙江两个省进行试点，经过一段时间的准备，再在东中部地区逐步全面推行。取消市领导县体制不等于撤销地级市，因为市辖区作为市的二级行政区划建制只能由市领导。要把市的职能、机构与市辖区的职能、机构一并考虑，进行市区管理体制的创新和重构。同时，原地级市可继续保留行政级别，虽然在法律上与县平行，但在职能、职权、机构、编制、干部待遇等方面应与县有所不同。同时，对于那些具有明显的区位优势、周边地区产生着辐射作用的市，其中心城市地位不应削弱而应加强，真正成为几个县域经济发展的领头羊。对于自治州的体制则宜暂时不动，短时期内也还必须保留这些省区的地区领导县体制。
笔者认为，第一种观点是我国行政体制改革的基本方向。少层次大幅度的扁平化组织结构是现代社会组织管理的主导模式，也是世界各国地方政体改革的方向。层次少，信息传递速度就快，决策层能够尽快地对信息加以处理，并及时采取相应的纠偏措施；同时，由于信息传递层次少，信息失落失真的可能性较小，这样也有利于保证国家政令的统一，提高行政效率。目前我国的行政层级过多，以市领导县为主体的地级管理层越来越对生产力的发展产生消极影响，随着交通通讯事业的发展，政府经济职能的缩小和公共管理方式的转变，减少行政层级、扩大管理跨度、构建科学高效的省直管县市的公共行政体制已成为社会发展的客观要求，从发展的趋势看，这个管理层应该取消，最终实行省直接管县体制。但是，我国幅员辽阔，各地经济社会发展水平差距极大，在市（地）级政权体制改革中不能搞“一刀切”，省直接管理县体制不宜在我国全面推行。第二种观点是通过弱化省和县级政府，强化市、镇政府来逐步减少行政层级，以达到政府精简高效之目的。毫无疑问这种制度有利于上情下达，下情上达，有利于信息的沟通。但是在我国实行这种行政体制，就得撤销省级和县级的一些相关机构，这样会造成大量的人员分流。同时，那么原来由省管理的事务就相应转嫁给了中央政府，中央政府负担过重则会影响到管理的效率。第三种观点是逐步撤销地级管理层，最终实行省直接领导县体制。笔者比较赞同这种观点，因为政权体制改革，涉及政治、经济、社会生活的方方面面，必须综合考虑，全面权衡，在保持相对稳定的前提下，根据各地经济社会发展的不同水平，逐步撤销地级管理层，最终实行省直接领导县体制。
二、市管县体制改革的原则问题
“市管县”体制究竟应该怎么改？有的学者认为关键要把握三条原则：第一是贯彻落实科学发展观，促进区域经济协调发展和实行城乡统筹发展的原则。在人口稀少、城市化发展较慢的地区，县域经济应当作为主体；而在人口密集、城市化发展较快的地区，应以市域经济为主体。同时，在发展区域经济的过程中，必须坚持城乡统筹，而不能搞“城乡分治”，进一步强化城乡二元分割。第二是科学划分管理层次和合理确定管理幅度，坚持事权与财权对等的原则。无论采取几种管理层次，都必须使管理者的事权和财权相对称，不宜再采取“代管”之类的管理形式。第三是一切从实际出发，具体问题具体对待，坚持分类指导的原则。中国幅员辽阔，各地经济社会发展水平差距极大，因此在行政管理体制上也决不能搞“一刀切”，必须根据各地经济社会发展的不同水平，采取不同的对策措施。[6]
也有的学者认为应坚持以下四个原则：一是坚持近期目标与远期目标相结合的原则。行政体制改革是一项长期的、系统的工程，一些重大的调整目标，在近期可能由于条件不完全成熟，不能操之过急，有些存在的矛盾和问题，可能需要立刻解决。但应该注意的是，行政体制的近期改革步骤不能影响或干扰长期的改革目标。二是稳中求进的原则。行政体制的改革，涉及政治、经济、社会生活的方方面面，必须综合考虑，全面权衡，在保持相对稳定的前提下，采取谨慎的改革措施。三是坚持由点到面的原则。纵观我国重大行政体制的调整，往往先从条件较好的地区进行试点。市管县体制改革也有必要在部分地区进行试点，在试点中发现问题、研究问题、解决问题，从而保证在全面推开时，能够有更加完善的方案、周密的部署，并取得预期效果。四是坚持配套改革的原则。行政体制改革必须与经济体制改革、政治体制改革相配合，同步推进。[6]
有的学者认为还应该遵循以下两个原则：一是可持续发展原则。可持续发展是既要满足当代人的需要，又不损害后代人满足其需要的能力的发展。行政区划调整与创新，要充分考虑政区经济、社会、环境、生态管理的统一，要有利于政区环境的整治、优化和保护，有利于社区居民的公平参与并提高生活质量，有利于政区发展竞争力的提升。二是适度超前、系统配套、网络发展原则。[7]行政区划管理是政府行为，是政府促进经济社会发展的重要社会管理职能和科学手段。全球经济一体化、信息化、数字化等高科技的发展对行政管理体制产生着深远影响。一方面是对政府级次的影响，从而带来行政区划空间结构模式的创新；另一方面是管理手段的现代化、信息化、网络化对行政区划垂直结构体系及管理空间幅度的影响，手段越先进，管理的幅度越大，管理的效率越高，管理成本就越低。为此，要充分考虑科学技术手段的现代化对行政管理体制的影响，适度超前、系统配套、网络发展，构建高效、精干、廉洁的行政管理的新体制。
上述三种观点从不同的角度提出了市（地）级政权体制改革应坚持的原则。笔者认为，市级政权体制改革应坚持五个原则，第一是坚持区域经济协调发展和实行城乡统筹发展的原则；第二是坚持事权与财权对等的原则；第三是坚持分类指导的原则；第四是坚持稳中求进、由点到面的原则；第五是坚持配套改革的原则。
三、省直管县体制的实施问题
大多数学者及实际工作者普遍认为，实行省直接管理县（市）体制是 “市管县”体制改革的趋势，但具体的改革思路却有所不同，归纳起来主要有以下几种。
第一种思路是实行省管县市的三步走策略。[8]第一步是放权，即赋予县（市）相当于地级市的经济和社会管理审批权限，实行“省管县”财政体制；第二步是脱钩，即在条件成熟的地方由省直管县，实现县市和所在的地级市脱钩，并保留地级市的行政级别不变，但其主要职能将集中用于中心城市的建设；第三步是分省，即划小省的管辖范围，方式之一就是在经济发达和重要的中心城市实现中央直辖，用增设直辖市的办法划小省的范围。
第二种思路是市县分治，重组市辖区建制，扩大县域面积，促进县域经济发展。[9]“市县分治”是改变原来城市的行政归属和管理理念，市县脱钩，省直接管理县（市），无论是县（市），还是地级市，都是处于省之下的第二级行政建制。在省管县体制下，地级市的中心城市功能不仅不能削弱，而且还要加强，以进一步发挥区域中心城市的作用。对于一些发展势头较好而发展空间受限的地级市，可以考虑扩大辖区范围，增加其辖区数量。同时，应以地域空间为基础，兼顾经济、环境、传统和习惯等因素，调整县级区划，合并部分县（市），扩大县域面积，减少省直接领导县的数量。
第三种思路是逐步调整省、县规模，实行市县分等的制度。[10]调整省、县规模，一方面就是要把大省缩小，以一个特大城市为中心增设几个重庆模式的直辖市，这样做增加机构少、震动小，比较容易为地方接受。另一方面就是小县扩大，对规模过小的县可以合并，县的总数减少了，就更有利于省直接管县体制的推行。同时，要实行市县分等的制度。可根据经济发展水平、人口地域规模等因素综合考虑，将省辖市县分为五类，各类市县机构编制数量和党政领导干部的职级和工资待遇不一样，同是县长，一类县的县长可以享受司厅级待遇，三类县的县长则是处级待遇，三类县干得好的县长可以晋升到一二类县做县长。这样，干部晋升的空间大，不仅有利于调动广大干部的积极性，更主要的是有利于形成市县之间的竞争机制，从而更有利于激发市县经济发展的活力。
第四种思路是取消市县分等，实行省管县，并扩大省级区划数目。[8]消除县与市和市与市之间的级差，不再将直辖市以外的市分为地级市和县级市，使市与县之间、使市与市之间同级，市和县都是省管辖的行政建制，行政级别相同。实行市县同级，还可以从根本上解决近年来出现的县、市升格热的问题。实行省管县后，就会增加省级政府的管理幅度，加重省级政府的工作负担。因此，省管县应该与重新调整省级行政区划相结合。借鉴国外经验，考虑到我国实际，省级行政区划应大体在60个左右比较合适。尤其是考虑到西藏、新疆等边疆地区的民族问题较多，与目前面积过大和过分的一体化不无关系，因此，可根据民族风俗、地理位置、经济水平、安定状况等标准，将它们适度分成若干个省级行政区，以有效加强领导，维护国家统一和社会稳定。
第五种思路是主张建立跨行政区、跨行政层级的不同政府之间并吸纳非政府组织参与的多中心、自主治理的合作机制。[11]在“缩省扩县”逐渐成为一种占主流地位的解决地方行政体制改革和区域经济一体化问题的思路时，有些学者提出了“复合行政”的概念，并对主流观点的合理性提出了质疑，强调造成目前中国区域经济一体化与行政区划冲突的根本原因，不在于行政区划本身，而在于“政府职能的转变尚未完全适应市场经济的发展需要”。他们认为，要解决上述冲突，必须跳出在行政区划调整上做文章的思路，把着眼点转移到治理结构的创新上来，在不改变政府职能的前提下，单靠行政区划的调整解决行政区划与区域经济一体化的冲突，只能陷入行政区划调整——新的区域经济一体化与行政区划的冲突——行政区划的再调整的恶性循环，主张建立跨行政区、跨行政层级的不同政府之间并吸纳非政府组织参与的多中心、自主治理的合作机制。
笔者认为，第一种思路提出的省管县市的三步走策略，较少涉及人员分流和大幅度调整，可以避免引发不稳定因素。但应探索改革的不同模式，不宜搞“一刀切”。中间三种思路的共同之处就是“缩省扩县”，其不同之处在于第二种思路的“市县分治”、第三种思路的“市县分等”和第四种思路的“市县同等同级”；“市县分治”将立足于让“市”和“县”处在一个相对公平的地位上，有利于二者通过市场力量进行优化组合，但其不利于城乡统筹发展；“市县分等”不仅有利于调动广大干部的积极性，更主要的是有利于形成市县之间的竞争机制，从而更有利于激发市县经济发展的活力，但面临的问题是近年来出现的县、市升格热。“市县同等同级”从根本上解决近年来出现的县、市升格热的问题，但不利于调动广大干部的积极性。第五种思路提出了“复合行政”的概念，尽管“复合行政”只有在健全的宪政制度框架之内才有可能发展成为一种具有操作意义的行政体制改革实践，而这种前提条件的创造显然是无法在短期内完成的，但这种思路对于我们跳出传统的行政区划和行政体制的思维框框，探寻新的改革路径却是富有启示意义的。
四、相关措施的配套问题
市（地）级政权体制改革是一项系统工程，该项工程的实施需要相关措施加以配套，为此，有的专家学者从以下几方面进行论述。
一是深化行政管理与审批制度改革。目前，我国以“简政放权”为主要特征的行政管理体制改革正在向纵深推进，在减少行政层级的改革中，要对政府大幅度削权，真正建立起有限政府和服务政府架构。深化行政管理和审批制度要符合社会主义市场经济发展的要求和WTO规则；合理划分和调整部门之间的行政审批职能，避免职能交叉，简化环节，提高效率，强化服务；实行“谁审批、谁负责、谁承担责任”；建立完善行政行为监督体系和网络，坚持行政行为的公平、公正。只有这样，才能改革行政方式，规范行政行为，提高行政效能，促进廉政建设。[9]
二是强化对县级政权的监督和约束力度。改革市管县体制，就是扩大了县级行政的经济管理权和社会管理权。因此，县级行政的权力扩大，就必然要求对县级行政监督和约束力度的相应加强。只有在确保监督和约束力度得到加强的前提下，才能够向县级行政放权；才能够确保县级行政权力得到增强而不会被滥用，确保多一份权力就多一份责任，把县级行政打造成为真正的责任政府。[8]
三是进一步转变政府管理职能，促进区域经济协调发展。实行省管县以后，可以真正从体制上放权于县，为县域经济的壮大和发展彻底松绑，从而充分调动各县的主动性和积极性。但是，在改革市管县体制的同时，如果不及时转变政府的职能和不规范政府的运作方式，地方政府仍对地方经济社会发展进行强有力的行政干预，那么省管县体制下也同样会出现不利于县域经济发展的行政壁垒，从而导致县域经济范围内的条块分割和重复建设。因此，必须进一步明确和转变各级政府的职能，实现管理型政府向服务型政府的转变，进而达到精简管理层次、扩大管理幅度、提高政府效率、降低行政成本的目的，更充分地发挥省管县体制的功能优势，促进区域经济的协调发展。[7]
四是建构城市地区之间的协调管理机制。中国的长江三角洲地区、珠江三角洲地区、京津唐地区、辽宁中南部地区已经形成了城市比较密集的都市连绵区。此外，济南——青岛地区、福州——厦门地区、武汉——宜昌地区、成都——重庆地区、西安——宝鸡地区、郑州——洛阳地区、长沙——株洲——常德地区、长春——吉林地区、哈尔滨——齐齐哈尔地区也正在发育着都市连绵区。这些都市连绵区的共同特点是由多个性质、规模不同的建制城市所组成的城市地域聚集体。城市政府行为主体之间有的有直接行政隶属关系，有的只是行政平级关系，他们各自代表不同的城市行政区利益，由此而导致的“行政区经济”行为对跨界需求增长和服务生产负面影响，成为都市连绵区一体化进程中的主导障碍。从城市化发展的机制看，大都市区在自然、经济、社会、生态等方面基本上是一个相互依存的整体。因此，现阶段应尽快建立城市地区之间的新型协调管理机制（如成立大都市区联合政府），大都市区联合政府的产生，必须从区域整体利益出发，全面权衡，以达到对整体最有利，对个体最合理的最佳整合效益；在发展进程中，应不断调整都市政府内外各种利益矛盾关系，保证大都市政府具有强大的生命力。[9]
笔者认为，市（地）级政权体制改革是一个涉及政治、经济、地理以及文化传统等多方面因素的复杂工程，该工程的顺利实施必须要有相关改革措施加以配套，一是宜和行政管理与审批制度改革同步推进，在减少行政层级的改革中，要对政府大幅度“削权”，真正建立起“有限政府”和“服务型政府架构”；二是在“放权强县”的改革中，要强化对县级政权的监督和约束力度，确保县级行政权力得到增强而不会被滥用，把县级行政打造成为真正的责任政府；三是必须进一步明确和转变各级政府的职能，实现管理型政府向服务型政府的转变，促进区域经济协调发展。
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