集体所有制下中国农村土地流转模式的新设想，本文主要内容关键词为：集体所有制论文,中国论文,农村土地论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言 土地是人类赖以生存的衣食之源，由于数量有限，人地矛盾自古以来备受世界各国政府关注。中国作为农业大国，历史上就有“井田制”“租佃制”“均田制”等具有时代意义的土地制度。新中国成立以后，政府非常重视农村土地制度对政治稳定、经济发展、社会和谐的作用，并在不同的经济社会背景下推行了不同的土地制度改革。例如，1950～1952年，基于解放区农民迫切要求获得土地、彻底废除封建土地私有制的社会背景，实施了土地改革运动，建立了农民土地所有制；1953～1956年，基于当时中国正处于由新民主主义到社会主义过渡的特殊历史阶段，推动农业合作化运动，建立了农村土地集体所有制；1978年以来，基于在中国社会主义公有制下调动农民生产积极性及发展市场经济的需要，建立了家庭承包经营制。这些土地制度改革在当时不仅解放了农村生产力，促进了农村经济发展，也极大地推动了社会进步。 经过新中国成立以来的多次土地制度改革，集体所有制下的家庭承包经营制成为农村①的一项基本经济制度。家庭承包经营制将中国农村土地产权划分为所有权和经营权，其中，所有权仍归集体，经营权则由集体经济组织按户籍人口数平均分配给本集体经济组织内的农民。集体经济组织负责监督土地承包合同的履行，公共设施的统一安排、使用和调度，土地的调整和分配；农民自主经营所承包的土地，自负盈亏，从而形成了一套有统有分、统分结合的双层经营体制。家庭承包经营制坚持了农村土地集体所有制，既发挥了集体统一经营的优越性，又调动了农民的生产积极性，是适应中国国情的一种较好的经济制度。 但是，时至今日，家庭承包经营制下呈现“碎片化”“分散化”特征的农业小规模经营模式确实阻碍了中国农业规模化发展，减缓了中国农业现代化进程。需要厘清的是，起阻碍作用的是小规模经营模式，而不是集体所有制下的家庭承包经营制，因为在家庭承包经营制下，通过土地流转，依然可以实现农业规模化经营。但是，一批西方学者及新自由主义学派学者认为，集体所有制无法有效促进中国农村土地实现流转，也无法实现土地经营规模化与农业现代化，他们鼓吹农村土地私有化是解决中国农村土地流转各方面问题的灵丹妙药，并竭力攻讦当前中国的农村土地集体所有制，攻其一点，不及其余(彭海红，2016)。集体所有制在他们看来似乎成为农村土地流转和农村经济发展的一大障碍。为此，本文在政治经济学的分析框架下，将马克思主义公有制理论、产权理论和地租理论作为立论基础，阐释了集体所有制下农村土地流转的合理性，即通过确权将农民与土地的经济关系法权化后，集体所有制依然可以促进农村土地流转。既然集体所有制不是阻碍农村土地流转的主要问题，那么，农村土地流转中存在的问题究竟是什么呢?在这个问题的指引下，本文通过剖析农村土地流转的典型案例，试图找出农村土地流转中存在的共性问题，并探索性地提出在坚持集体所有制的原则下推进农村土地实现科学、规范、有序流转的新设想。 二、集体所有制下的农村土地流转：政治经济学分析 (一)马克思主义公有制理论：农村土地集体所有制是社会主义的应有之意 马克思在《资本论》(第一卷)中提出，要消灭资本主义私有制，建立生产资料全民所有制的共产主义社会(马克思，2004)。1848年出版的《共产党宣言》(马克思、恩格斯，2005)明确指出：“共产主义社会是要实现全民所有制，建立一个没有阶级剥削的政治经济体制。”新中国成立以来，人们一直积极探索马克思主义公有制理论在中国的实践和发展。目前，中国已经建成以公有制经济为主体、多种所有制经济共同发展的社会主义经济体制。中国的公有制经济主要包括两种：一种是国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济的主导力量；另一种是集体所有制经济，是中国公有制经济的重要组成部分。 关于集体所有制，马克思、恩格斯在《资本论》和《哥达纲领批判》中多次提及，并将其与公有制或社会公有制并列使用(宋书声等，1995)。马克思、恩格斯的“集体”概念是指生产者作为自由人的共同体(苑鹏，2015)，而集体经济则是指集体所有制经济(张晓山、苑鹏，2009)。中国在坚持集体所有制的原则下，不但没有像拉美国家那样出现大量无地农民成为流民或贫民的社会问题，并且农业发展取得了巨大成就，解决了13亿人口的吃饭问题。实践证明了集体所有制的合理性与优越性。因此，坚持农村土地集体所有制是坚持社会主义的应有之意。 (二)马克思主义产权理论：确权没有改变农村土地集体所有制的性质 马克思认为，具有契约形式的法权关系，是一种反映着经济关系的意志关系，这种法权关系或意志关系的内容是由经济关系本身决定的(吴易风，2007)。农村土地集体所有制体现的是农村的经济关系。农村家庭承包经营制作为农村土地集体所有制的实现形式，体现了集体成员与集体之间的经济关系。农村土地确权只是将这一经济关系通过契约的形式变为一种法权关系。 根据马克思主义产权理论，在所有权、占有权、经营权等一系列权利中，具有决定性意义的是所有权；这些权利可以完全属于同一主体，也可以分别属于不同的主体(吴易风，2007)。在农村土地集体所有制与家庭承包经营制下，土地不同性质的产权分属于不同主体，即所有权归村集体，承包权(一定期限的占有权)和经营权归村集体成员(农民)。土地确权是在《宪法》的基础上，依照《中华人民共和国农村土地承包法》对农村土地的家庭承包经营权等进行确认，并登记造册，颁发证书。因此，确权只是通过契约的形式将农村土地集体所有制与家庭承包经营制下分离的产权进一步明晰化，并没有改变农村土地集体所有制的性质。 (三)马克思主义地租理论：指导农村土地在集体所有制下进行科学流转 马克思主义地租理论是建立在科学的劳动价值论、剩余价值论以及平均利润和生产价格理论基础上的一套理论。马克思(2004)认为，土地所有权与土地使用权的分离是地租产生的前提。地租是农业超额利润的转化形式，分为绝对地租和级差地租。 绝对地租是由于对土地所有权的垄断，不论土地性质如何，都必须向土地所有者缴付的地租。即绝对地租是因为土地所有权而产生的，“土地所有权本身已经产生地租”(马克思，2004)。资本主义地租所反映的是土地所有者(地主)和产业资本家共同剥削农民的经济关系。社会主义地租所反映的是在国家、集体和个人三者利益一致的前提下，三者对土地收益的分配关系，它同时也是国家用于调节社会生产与分配的经济杠杆。虽然社会主义集体所有制下的农村土地所有权不同于私有制下的土地所有权，但是，地租在本质上都表现了在社会化商品经济条件下土地所有者、经营者及劳动者三者之间的利益关系。因此，在农村土地集体所有制下，按照马克思主义绝对地租理论，村集体享有收取地租的权利；作为集体成员的农民，则享有分配地租的权利。而如何保证农民获得作为集体成员的地租分配权利，则涉及土地确权问题。从形式上看，确权是对农村土地的“家庭承包经营权”进行确权；从实质上看，是对农民享有集体土地地租分配权的确权。农民可以选择自耕确权后的土地，这种情形下土地租金体现在其农业经营收入中；也可以选择将确权后的土地流转给其他农民、新型农业经营主体等，从而获得土地市场化收益。同时，中国特色社会主义制度下的地租，不仅仅是土地所有权在经济上的实现形式，而是更多地体现了一种“保障性质”②，是农村土地集体所有制为农民提供的一种财产性收入保障。本文认为，在绝对地租理论指导下，农村加快土地确权，对提高农民财产性收入具有重要意义。 级差地租是由于土地资源的稀缺和对土地经营权的垄断，优等地和中等地生产出的产品的个别生产价格低于由劣等地生产出的产品的个别生产价格所决定的社会生产价格，因而，在平均利润之外，资本家还可以获得超额利润，而这部分超额利润就是级差地租形成的根源。在级差地租方面，恩格斯做了概括性的总结：“只要已耕种的土地仍有竞争能力，土地上使用的资本越多，一国的农业，一般地说，也就是一国的文明越发展，每英亩的地租和地租总额就增加得越多，社会以超额利润形式付给大土地所有者的贡赋也就越多”(马克思、恩格斯，2015)。级差地租分为级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ。其中，级差地租Ⅰ是指等量资本在面积相等的各级土地上使用时，因为土地肥力和土地位置距离市场的远近不同而形成的级差地租形式，与资本投入无关；在同一块土地上连续追加投资产生的劳动生产率会有差异，因这种差异而形成的超额利润化为地租，即为级差地租Ⅱ。两者虽然在不同的条件下产生，但实质是一样的，它们都由产品的个别生产价格低于社会生产价格的差额所产生的超额利润转化而来。马克思主义级差地租理论可用来指导中国农村土地有序流转，鼓励农民改善土壤肥力、加强农田水利基础设施建设以及追加对土地的资本投入等，从而提高农村土地使用效率，扩大农村土地流转规模，进而推动中国农业实现规模化、现代化。 综合以上，本文坚持以下观点：从马克思主义公有制理论来看，无论对土地制度进行怎样的改革与调整，坚持农村土地集体所有制是坚持社会主义的应有之意；从马克思主义产权理论来看，农村土地集体所有制与家庭承包经营制实际上造成了农村土地产权的分离，确权只是通过契约的形式将这种分离的产权进一步明确化，并没有改变农村土地集体所有制的性质；根据马克思主义地租理论，农村土地集体所有制和家庭承包经营制下的确权有利于促进土地流转。 三、当前中国农村土地流转中存在的问题：案例分析 当前，中国在农村土地流转方面已经进行了一系列探索，取得了一定成效，但总体而言，其成效并不明显，仍然存在较多问题，本文选取以下4个典型案例进行分析。 (一)平度模式 随着农村经济不断发展，分散化的小规模经营方式越来越与农业集约化的发展要求不相适应。为此，山东省平度市在1988年率先实施了“两田制”，其核心做法是将承包地分为“口粮田”和“责任田”两种：口粮田按照人口平均分配，每人约0.5亩，农民只负担农业税；责任田按照有偿、自愿的原则公开招标由农民承包种植，中标的农民不仅要负担农业税，还需缴纳一定的承包税。除此之外，村集体还预留部分承包地以备机动处置。在“两田制”实施的鼎盛时期，“两田制”的覆盖范围共涉及1649个村，15.49万农户，119.57万亩耕地，其中，口粮田41.28万亩，责任田62.58万亩，其他专业承包面积15.71万亩(彭超，2006)。“两田制”在当时的历史条件下，不仅缓和了紧张的人地矛盾，也增加了地方财政收入，特别是农民以公开竞标的形式承包农村土地，这在当时是一大突破与创新。 然而，在向全国其他地区推广的过程中，“两田制”的实施原则逐渐由最初的农民自愿参与投标变成了最后的强制农民参与，农民的土地承包意愿被扭曲，村干部寻租问题严重。曹锦清(2013)在《黄河边的中国》一书中指出：“两田制设计者的用意不错，但具体执行起来却弊端较多，一是给农民增加了负担，二是给村干部提供了腐败机会。”此外，平度模式虽然以投标方式将市场因素引入承包地流转中，但其流转模式较为原始，且仅在平度市获得一定程度的成功，无法向更大范围成功推广。最终，以“两田制”为核心的平度模式昙花一现，未能成功推进当地的土地规模化流转。 (二)南海模式 广东省南海市作为改革开放的前沿阵地，在经济发展的同时也面临着尖锐的人地矛盾。为了解决这一矛盾，1992年，南海市被中央确立为“农村土地制度建设与土地适度规模经营试验区”，开始探索以“土地股份制”为核心的土地流转新模式。其主要做法是：以行政村或村民小组为单位，将集体财产及集体土地折成股份集中起来组建股份合作组织，然后由该组织直接出租农业用地或在待出租的非农业用地上修建厂房再出租，村里的农民以土地入股，凭股权分享土地出租后的增值收益。南海模式中土地制度创新主要体现为：在家庭承包经营制的基础上将集体土地使用权入股，成立股份合作社，农民以土地入股，按股获得收益。20世纪90年代末，南海市“对全市农村土地、财产进行评价折股，将130亿元的价值，以股份的形式配置给全市76.6万农民，向他们发放股权证书，确认了农民在集体经济中所占的份额。”(刘季芸，2000)这在当时极大地调动了农民的生产积极性，防止了土地大面积抛荒。值得一提的是，为使农民能更好地流转土地，南海市还专门在村集体组织内成立了土地流转组织，主要负责农民与村集体之间关于土地入股的对接工作。这些土地流转组织的成立，不仅有利于推进土地流转和农业规模化经营，也为以后土地中介组织的创建提供了参照样本。 经过多年的实践探索，南海模式的实施取得了一定成效，但同时也存在着一些问题，主要表现为：第一，政府与村集体争夺土地资源。在城镇化加快推进的背景下，政府严格管制土地用途，越来越趋向于通过市政规划将土地集中，而村集体更倾向于将土地以股份制的形式留在村组织，两者争夺土地资源的矛盾日益凸显。第二，土地流转组织不健全，在农民将土地入股时缺乏科学的土地价值评估标准，土地价值评估过程中人为性、主观性、随意性问题突出，农民土地入股的积极性不高。在一定程度上，南海模式依旧是平度模式的同级版本(凌斌，2014)。 (三)北盛模式 北盛镇是湖南省浏阳市的重要集镇。随着城市化的不断发展，北盛镇大量农村剩余劳动力选择进城务工，致使土地抛荒严重。为了有效解决这一问题，1995年，北盛镇政府决定创办“田托所”。“田托所”是由政府主导的土地流转机构，旨在促进土地使用权有效流转，避免土地粗放式经营。“田托所”以镇、村、村民小组所组成的三级管理体系为运行基础，农民申请将土地托管给“田托所”必须经过这三个管理层级逐一审核，一旦申请通过，计划外出务工的农民便可将土地使用权交由“田托所”管理，在保证自身土地权益的同时防止了土地大面积抛荒，因而，北盛模式在当时得到了迅速推广，并成为后来“土地流转信托”的雏形。 北盛模式中“田托所”的出现对深化农村土地制度改革和促进农村经济发展有着重要意义，但这一模式在具体实践中却面临着一个重大难题：行政色彩强，市场因素弱。首先，计划外出务工的农民在申请将土地托管给“田托所”时需要经过乡镇、村、村民小组三个管理层级逐一审核，周期长，效率低；其次，村干部在“田托所”实际运行过程中寻租行为严重，农民的积极性不高；再次，土地租赁价格往往低于市场实际价格，严重损害了农民的地租收益。此外，“田托所”的经营管理方式单一，发展目标定位模糊，不能有效促进农村土地实现规模化经营。 (四)温江模式 由传统农业向现代农业转变亟须对土地实行集约化经营，然而，农村分散化的土地经营无法满足现代农业发展的要求。对此，成都市温江区于2008年开始实行以集体资产股份化和集体土地股份化以及改造农村集体经济组织(“两股一改”)和让农民自愿放弃宅基地使用权和土地承包经营权(“双放弃”)为特征的土地流转模式，力图解决农村土地“碎片化”和“条块化”问题。这一模式的做法是：首先，对农村集体土地进行确权登记并颁发相应证书，同时设立耕地保护基金③以建立耕地保护补偿机制；其次，通过“两股一改”，明确土地所有权的权属主体，建立政经分离的新型产权关系；最后，通过“双放弃”和农民自愿以土地入股的方式来推动土地实现集中化。温江模式创新了农村土地产权流转模式，不仅促进了土地的集中化，同时也保障了农民的股权收益(张力、杨秋宇，2013)。 与前三种模式相比，温江模式的创新力度最大，考虑的因素也最为全面。但是，温江模式也存在一些局限性：首先，“两股一改”和“双放弃”虽然有利于明确土地产权关系、盘活土地资产，但主要依靠的是当地政府刚性的行政外力，农民内生性的自觉意识程度不够(田敏，2008)。其次，土地流转章程不够细致详尽，致使该模式具体实践中土地权属矛盾和纠纷层出不穷。最后，该模式产生和发展的条件也较为偶然。花卉产业是温江的支柱产业，年经营收益可达数千万元，在该产业高额收益的吸引下，越来越多的农民愿意将土地经营权流转出去，转而从事花卉产业(在花卉种植企业打工或从事花卉商贸流通业)。发达的花卉产业为温江地区土地流转的顺利推进提供了有利条件。这使得温江模式具有明显的“个性”特征，在其他地区复制推广的“共性”条件有限。 通过剖析上述4个典型案例可以发现，当前中国农村土地流转中存在着制度设计不合理、行政主导性强、流转架构不完善等问题。虽然上述4个地区在原有模式的基础上都进行了较大的改革和创新，但上述4种模式始终未能走向全国，在实践中的推广价值仍然有限。此外，农村土地流转中还存在以下问题：土地流转规模较小，无法适应农业现代化、规模化的发展要求(车裕斌，2004)；流转程序缺乏规范性，存在隐性交易，流转成本过高(胡亦琴，2004)；流转主体多限于农户与农户之间，流转交易存在随机性、不稳定性，新型农村经济合作组织及农业企业的参与程度较低(曾超群，2010)；流转后的土地实际利用率低，且政府对种粮大户、新型农村经济合作组织的扶持力度不够(王汉章，2009)。 基于上述问题，本文认为，在现有条件下，要从根本上有效解决土地流转中存在的问题，还需要回到制度层面上。当前中国农村在实践中呈现的是由乡镇、村、村民小组三级不同主体管理的土地制度，这在一定程度上折射出，中国农村土地制度实质上是一种主体虚置的产权制度，或者说所体现的是一种法理意义上的产权关系，权属格局在实践中表现为乡镇、村、村民小组三方分立的态势，即土地所有权归集体、土地承包权归农户、土地使用权主要由村或村民小组内的使用人支配，而乡镇负责土地流转各相关主体间的协调与统筹。三权分属不同主体的这一特征，导致土地权属的交易成本较高，土地流转受限。因此，在明晰土地权属关系的前提下构建科学合理的土地流转机制，将是有效解决当前中国农村土地流转中所存在的实际问题的关键。 四、构建农村土地流转新模式④：基于“改良集体行动”理论的思考 波蒂特等(2011)在《共同合作——集体行为、公共资源与实践中的多元方法》一书中指出，分析共有产权的理论模型主要有三个：哈丁的“公地悲剧”、道斯的“囚徒困境”及奥尔森的“集体行动逻辑”。然而，这些理论已无法解释当前中国农村土地流转中存在的实际问题(姚俊等，2009)。其一，单纯依靠政府，农民的权益可能会在强行政权力主导土地流转的情况下受到损害；其二，单纯依靠市场，市场固有的自发性、盲目性和滞后性会对土地有序流转带来一定的风险性和不确定性。为此，美国政治经济学家埃莉诺·奥斯特罗姆(2012)在“改良集体行动”理论中指出，对于公共事务方面的问题，在政府和市场都不能有效解决的情况下，就需要建立一种由多组织和多机制组成的“多中心”自治模式，这种自治不是搞无政府主义，而是在国家政策和法律的规范下，鼓励各基层组织及其成员共同参与自治，最终形成一个由基层组织及其成员组成的“多中心”自治大组织。本文从埃莉诺·奥斯特罗姆提出的“多中心”自治模式引发思考：在中国农村土地权属分属不同主体的情况下，设想构建一种“多中心”自治组织，并通过这种组织促进农村土地科学、规范、有序流转。值得一提的是，实施“多中心”土地流转模式的范围可大可小，既适用于全国性的土地流转市场，也适用于乡镇、村、村民小组等层级的区域性土地流转市场，是一种依据实际情况而设置的具有灵活性、多样性、包容性的新型组织制度。政府、市场、农民等多个主体可协同参与其中，以此形成一种多元主体互动参与的新型土地流转模式。 (一)一种土地流转模式的新设想 2015年，中国约有3.5万个乡镇⑤。作为中国最基层的行政单位，乡镇一头连着上级行政机构，一头连着农村，在农村社会治理及农村经济发展中起着重要作用。本文设想构建“农村土地流转服务中心”，在中央、省、县层级成立的是“政策法规服务中心”，在乡镇层级成立的是“流转平台服务中心”。这样，全国大概有3.5万个“流转平台服务中心”，其中。各乡镇包括多个村和多个村民小组，各村和各村民小组可依据具体情况分别成立“流转平台服务站”“流转平台服务点”，其基本职能是协助与配合“流转平台服务中心”开展农村土地流转的相关工作。 (二)新设想的具体操作流程 1.对土地承包经营权进行确权⑥。根据马克思主义绝对地租理论，在农村土地集体所有制和家庭承包经营制下，村集体享有收取地租的权利，作为集体成员的农民则享有分配地租的权利，土地确权通过法权保护农民享有分配地租的权利。当前，中国政府非常重视农村土地确权工作。2008年10月，中国共产党十七届三中全会发布《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，明确提出健全严格规范的农村土地管理制度，要求搞好农村土地确权、登记、颁证工作。2011年3月16日发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》⑦提出，要搞好农村土地确权、登记、颁证工作，完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。2011年农业部等6部门发布的《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》⑧中明确指出，土地承包经营权登记的主要任务是查清承包地块的面积和空间位置，建立健全土地承包经营权登记簿，依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。2013年中央“一号文件”⑨提出，全面开展农村土地确权登记颁证工作。2015年，农村土地承包经营权确权登记颁证的试点范围继续扩大。根据部署，湖南、湖北、江西、江苏、甘肃、宁夏、吉林、河南、贵州9省(区)被纳入土地确权登记颁证试点范围。 依据马克思主义产权理论和地租理论，中国政府对农村土地进行确权是科学合理的。实践中，农村土地确权登记颁证工作也获得了农民的认可，并积极推动了农村土地流转。基于此，本文认为，中国未来应继续加快推进土地确权登记颁证工作，争取早日在全国范围实现农村土地确权登记颁证。 2.成立“农村土地流转服务中心”。为了有效解决中国农村土地流转中存在的共性问题，本文设想成立“农村土地流转服务中心”，将该部门作为一个专职服务于中国农村土地流转的机构，通过科学设计组织架构，进而更好地推进中国农村土地实现有序流转。需要注意的是，在成立“农村土地流转服务中心”之前，应完成以下调研、论证工作： 首先，各省对本地区的情况进行摸底，了解本地区的土地流转情况及其中存在的实际问题，对成立“农村土地流转服务中心”进行民意调查，看是否能获得农民的支持。若能获得大多数农民支持，则可以进行相关试点并积累经验。 其次，中央政府对能否成立“农村土地流转服务中心”及其成立后能否作为中国农村土地流转的政府服务平台进行科学论证，论证通过后出台总体性指导意见；同时，结合相关试点实践，制定专门的农村土地流转管理法规，用法律制度保障农村土地实现科学、规范、有序的流转。 最后，在以上准备工作完成后，成立“农村土地流转服务中心”。“农村土地流转服务中心”包括“政策法规服务中心”和“流转平台服务中心”(其组织构建和服务职能见图1)。“政策法规服务中心”在各级政府行政机构中设置，类似当前“国有资产监督管理委员会”的组织架构。“政策法规服务中心”不参与土地流转的具体管理工作，仅负责农村土地流转方面的舆论宣传引导、法律法规制定、专业人员培训及财政资金支持等，且实行层级负责制，即下一级组织层级需对上一级组织层级负责。“流转平台服务中心”搭建在乡镇层级，其管辖下的村、村民小组也设置相应的流转平台。中国农村实行“乡镇、村、村民小组”三级管理制度。作为中国农村基层的政府机构，乡镇组织架构较完善，具有较为完善的政府服务职能，管理服务能力较强。因此，可以以乡镇为基本单位，挂牌成立“某某乡镇土地流转平台服务中心”⑩，其管理人员主要由乡镇政府工作人员构成，同时也可以招聘一些专业技能人才。此外，各村可在村民委员会中挂牌设立“某某乡镇某某村土地流转平台服务站”，站长由村主任担任，村民委员会各成员分片联络各村民小组组长，实行层级负责制。各村民小组也可根据本村民小组的实际情况，设立“某某乡镇某某村某某村民小组土地流转平台服务点”，可不用挂牌，主要由各村民小组组长负责为本村民小组内的村民提供土地流转方面的服务。
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