社会性支出与城市居民收入不平等关系研究，本文主要内容关键词为：不平等论文,居民收入论文,性支出论文,关系论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、研究背景
改革开放以来，我国经济建设取得了举世瞩目的成就，从1978年到2010年，年均经济增长速度接近10%。①但经济增长的成果并没有惠及大多数人，收入差距持续扩大。如表1所示，1990年到2005年，我国基尼系数从0.324上升到0.425，在几个有代表性的发展中国家中，我国的收入分配不平等程度高于埃及和俄罗斯，与阿根廷接近。收入不平等不仅会阻碍未来经济增长，更会导致社会矛盾加剧，影响社会稳定。因此，调整收入分配成为我国现阶段经济发展方式转型的重要问题。
近年来国内学术界对收入分配不平等问题的研究非常重视，但这些研究侧重于不平等程度的测算方法及因素分析，普遍忽视了政府在治理收入分配不平等上所起的作用。[1]对收入分配不平等的治理通常有两种途径：一是通过转移支付和税收等手段进行短期调整；二是通过政府社会性支出实现长期调整。这两种途径调节不平等的效果不同。传统观点认为，税收的作用弱于社会性支出[2]，因而税收应侧重于实现经济效率，而社会性支出则应侧重于收入再分配[3]。已有文献对第一个途径的讨论较多，对第二个途径重视不够。理论上，衡量社会性支出的收入再分配效应可以从“受益归宿”来判断[4]，即“谁从政府支出中获益”。如果处于收入低分位的个人或家庭从政府支出中获得的绝对收益高于处于收入高分位的个人或家庭从相同规模政府支出中获得的绝对收益，则称政府支出的目标定位是合理的；如果处于收入低分位的个人或家庭从政府支出中获得的相对收益(相对于其本身的收入和支出)高于处于收入高分位的个人或家庭从相同规模政府支出中获得的相对收益，则称政府支出是累进性的。[5]人们会想当然地以为，只要政府进行了社会性支出就一定会对不平等起到弱化作用。至于这种弱化作用是否真的存在，并没有相应的证据加以支持。
本文认为，要使社会性支出对收入分配发挥良好的作用，需要一定的制度条件，如果制度因素使得社会性支出更有利于“富有的少数”，对“贫穷的多数”支持不够，社会性支出增加反而会恶化收入分配。为了厘清我国改革开放以来社会性支出是否有效治理了收入不平等现象，本文将建立一个省级面板数据模型，以省内城镇居民内部基尼系数衡量收入分配差距，研究社会性支出在缩小城镇居民收入分配差距中的作用，并试图通过这些研究为今后收入分配不平等的治理之各项制度设计提供科学的依据。本文的结构安排如下：第二部分是国内外研究文献回顾；第三部分提出一个新政治经济学的理论分析框架，并根据典型事实提出问题；第四部分是实证分析，利用工具变量和系统GMM的方法研究社会性财政支出对基尼系数的影响，并报告了主要的回归结果；最后是本文的政策含义。
二、国内外研究现状和趋势
在过去的半个多世纪中，治理收入分配的重要手段之一是增加社会性支出。[6]目前学术界对于社会性支出的划分有比较统一的认识：一类包括住房补贴、各类社会保险补贴、营养健康补贴、最低生活消费补助等现金转移支付；另一类包括各级教育支出、医疗支出和一般公共产品或服务等非现金转移支付。现金转移支付可以通过影响家庭的净收入来直接调节收入分配，非现金转移支付则通过影响人力资本积累或者物质资本积累间接调节收入分配。[7]
对发达国家的研究大都表明，社会性支出能够显著降低收入不平等程度[8]，并且非现金转移支付对收入分配的影响高于现金转移支付的效果。但是，由于发达国家与发展中国家在制度和发展水平上存在较大差异，社会性支出对收入分配的影响可能是不同的。例如，Chu等[9]对发展中国家的研究证明，发展中国家的税收和转移支付政策没有像OECD国家或地区那样发挥良好的作用。虽然教育支出、医疗支出和转移支付具有累进性，即低收入者从社会性支出中获得的相对收益高于高收入者获得的相对收益，但低收入者从这些支出项目中获得的绝对收益低于高收入者获得的绝对收益，因而削弱了这类社会性支出调节收入分配的能力。Cubero和Hollar[10]对中美洲的研究、Clements[11]对巴西的研究、Shirazi等[12]对巴基斯坦的研究、Corbacho和Schwartz[13]对墨西哥的研究以及Gillingham等[14]对洪都拉斯的研究也都得出了相似的结论。通过对比，Sylwester[15]、Glomm和Kaganovich[16]也确实证明高收入国家中公共教育支出的收入再分配作用高于不发达国家。
随着收入分配差距问题越来越受到重视，国内学术界也开始重视教育、医疗和社会保障等方面的社会性支出对收入分配差距的影响。何立新[17]、齐良书[18]、白雪梅[19]和杨俊等[20]都只针对单一类社会性支出进行研究，而贾俊雪和宁静[21]以及邓璇[22]则对社会性支出整体的收入分配效果进行研究，但没有详细考虑每类社会性支出的影响。总体上看，中国的这些经验研究发现，我国社会性支出的增加没有起到很好的调节收入分配的作用，反而在某种程度上拉大了收入分配差距。这个结论与国外对发展中国家的研究结论基本一致。
但是，无论是国外研究还是国内研究，对于社会性支出影响收入分配背后的制度因素涉及不多。而本文认为，制度因素才是影响社会性支出发挥收入再分配功能的根本，它决定了为什么有的国家社会性支出有利于缩减收入分配不平等，而另一些国家社会性支出的增加反而拉大了收入分配差距，这也是为什么发展中国家社会性支出的收入再分配功能不如发达国家有效的根本原因。在这些制度因素中，Afonso等[23]识别了产权保护和管制等因素对社会性支出效率的影响。Mauro[24]、De Mello和Tiongson[25]强调腐败是导致社会性支出无效的制度根源，因为腐败更可能导致公共性支出分配的不均，从而加剧了收入分配的不平等。目前的研究对于其他制度因素，特别是财政分权体制的影响讨论较少，而这一点对于包括中国在内的发展中国家至关重要。
三、社会性支出与收入分配不平等的关系
我国的社会性支出一般包括教育支出、医疗卫生支出、救济和抚恤支出、养老保险、医疗保险、失业保险以及政策性补贴等方面的财政支出。本文将社会性支出定义为教育支出、医疗卫生支出和社会保障支出②。根据《中国财政年鉴》的统计口径，教育支出一般包括教育事业费和教育基建支出，但是后者所占比重较小，因此我们用教育事业费来代表教育支出；医疗支出是指卫生经费支出，主要是卫生事业费；社会保障支出主要包括抚恤和社会福利支出、社会保障补助支出。由于2007年前后的统计口径有差异，因此社会保障支出数据不具有完全可比性。为了统一口径，我们将2007年以前的抚恤和社会福利支出与社会保障补助支出合并，作为社会保障支出。图1显示上述三种支出之和的实际值(以2000年为基期)与省内城镇基尼系数的散点图和二次线性拟合关系。我们发现，在社会性支出较低的时候，社会性支出与基尼系数呈正相关关系；在社会性支出较高的时候，二者呈负相关关系。这一现象说明社会性支出与基尼系数在中国不是线性的，这与中位投票理论的预测并不一致，需要从新政治经济学的角度来解释。
图1 社会性支出与基尼系数
数据来源：2004-2010年《中国财政年鉴》。
从政治决策的角度来讲，社会性支出的收入分配功能与政策制定者的目标函数有关。传统的中位投票理论将政策制定者视为仁慈的，他们的目标是选民利益最大化，公共政策的实施遵循“多数规则”：如果该社会的收入分配不平等程度较高，处于收入中位的选民人数就比较多，由于他们更倾向于要求政府将社会性支出配置给“贫穷的多数人”，因而社会性支出规模的增加会降低收入分配不平等程度。[26]但是在公共选择理论中，政策制定者通常被视为是自利的，其效用函数是自身或者所代表的集团利益最大化，公共政策的实施会遵循“富有的少数人”的意愿。因此，相对于仁慈的政府，自利的政策制定者更容易受到利益集团的控制，尤其是高收入利益集团可以通过直接贿赂或者政治决策程序影响公共政策，使得富人从社会性支出中获益更多。例如，“富有的少数人”可以通过经济和政治干预使得社会性支出更多地配置到高等教育或者高级的医疗健康领域。[27]这意味着在自利的政府下，社会性支出增加不仅不会改善收入不平等，反而可能会恶化收入不平等。
在财政分权体制下，我国省级地方政府虽然拥有管理发展经济和部分地方事务的权力，但是人事任免和很大一部分财权掌握在上级(中央政府)手中，中央政府负责评估地方政府官员的政绩，并根据政绩确定地方政府官员的升迁。一方面，“晋升锦标赛”造成地方政府只对上负责，不对所管辖区负责；同时，长期以来对地方政府官员以GDP增长为标准的绩效评估方式造成地方政府更注重经济增长，忽视了其他目标[28]，并加剧了基础设施投资竞争、压缩了社会性支出的规模和比重[29]。另一方面，财政分权使得地方政府追求财政收入最大化，通过地方间财政竞争造成公共产品供给结构扭曲[30]，这导致社会性支出配置偏向高收入者。这种扭曲性的资源配置可能会导致“富有的少数人”能够利用更多的公共资源，从而恶化收入分配状况。另外，预算收入最大化的地方政府会通过降低实际税率来吸引外资，但这可能是以增加普通劳动者的实际赋税为代价的，而且公共支出与私人资本的互补性会使得高收入者从中获得更多的利益，从而恶化收入分配。
因此，在新政治经济学的分析框架下，本文认为，财政分权和财政竞争会恶化收入分配，社会性支出由于“受益归宿”不合理也会恶化收入分配，但是，社会性支出在一定条件下会缓解财政分权和财政竞争对收入分配的恶性影响。
四、实证分析
为了检验社会性支出如何影响收入分配不平等程度，首先构建一个简单的回归方程(1)。其中，因变量是各省城镇基尼系数；解释变量包括各类社会性支出g、人均实际GDP自然对数y、投资占GDP的百分比i、外商直接投资占GDP的比重fdi、贷款占GDP的比重cr、初中教育水平以上人口占6岁以上人口的比重h、城市化率ur、国有企业工业产值占工业总产值的比重state、15～64岁人口比例lab、通货膨胀率π以及地区固定效应μ。社会性支出数据来自历年《中国财政年鉴》，其他数据来自中经网数据库。
社会性支出g包括教育支出、医疗卫生支出、社会保障支出及三项之和，分别用人均实际值(2000年不变价)的自然对数(人均实际教育支出自然对数lnreduper、人均实际医疗卫生支出自然对数lnrmedper、人均实际社会保障支出自然对数tlnrssper以及三项加总的自然对数lnrpubper)来表示，其中地区人均实际GDP也是以2000年不变价格计算的。
在回归中我们需要考虑变量内生性的问题。因为收入分配差距过大可能会促使政府进行社会性支出，使得社会性支出与基尼系数也具有反向因果关系。为了解决内生性问题，我们用工具变量法进行回归。由于财政分权和财政竞争会影响本地区的社会性支出规模，而基尼系数与财政分权或财政竞争没有明显的关系，因此我们用该地区的财政分权程度和财政竞争程度作为社会性支出g的工具变量进行回归，其中，财政分权指标如公式(2)所示，这是一个垂直不平等指标，该指标的好处是它既体现了分权随时间变化的特征，也体现了分权的空间和地区差异。考虑到地方政府总支出中一部分是上解中央的支出，不能真实反映地方政府的实际支出，因此将上解中央的支出从财政总支出中扣除。
财政竞争程度用本地区距离加权的社会性支出规模来表示。我们将wlnreduper、wlnrmedper、wtlnrssper和wtlnrpubper分别定义为人均实际教育支出、人均实际医疗卫生支出、人均实际社会保障支出和人均实际社会性总支出的距离加权空间变量，这类变量统一命名为wg。具体变量数值参见表2。
模型(1)中人均实际社会性支出对基尼系数的回归结果见表3。为进行对比，第(1)、(3)、(5)、(7)列分别是基尼系数对人均教育支出对数lnreduper、人均医疗卫生支出对数lnrmedper、人均社会保障支出对数tlnrssper和人均社会性总支出对数tlnrpubper的简单回归，第(2)、(4)、(6)、(8)列是相应的工具变量(IV)回归结果，工具变量的非识别检验、弱识别检验以及过度识别检验显示模型设计是合理的。最终回归结果发现，投资率较高的地区基尼系数较低，信贷比例较高的地区基尼系数较高，人力资本水平h、城市化率ur较高的地区基尼系数显著较低，而较高的通货膨胀则会降低收入不平等程度；人均收入y和劳动参与率lab对收入不平等的影响则不稳健，fdi和state的系数都不显著。关键是社会性支出变量的符号。简单回归和工具变量回归中人均教育支出、人均社会保障支出的系数都显著为正，但人均实际医疗卫生支出的系数不显著，社会性总支出的系数也显著为正。由于工具变量回归排除了收入分配不平等对社会性支出的反向因果关系，因此，该回归中的社会性支出的系数单纯反映了其对基尼系数的作用。社会性支出的系数为正，意味着地方政府在教育和社会保障等方面的支出反而会恶化辖区内不平等程度。
根据新政治经济学理论，财政竞争和财政分权都会在某种程度上扭曲地方政府的财政支出行为，这种扭曲行为使得财政竞争和财政分权都会加剧省内的收入分配不平等程度。在给定财政竞争程度和财政分权水平下，如果地方政府能够增加本地区的社会性支出规模，本地区的收入分配不平等程度就会得到抑制。因此，我们构建以下两个模型进行考察：
方程(3)考察了财政竞争对本地区收入分配的影响，方程(4)考察了财政自主度或财政分权与本地社会性支出交互作用对本地区收入分配的影响。考虑到本地财政支出可能存在的内生性，我们用系统GMM方法对方程(3)和方程(4)分别进行回归，结果见表4。Hansen统计量证明工具变量设置是有效的，残差项只具有1阶自相关性，表明该回归结果是可信的。
从回归结果看，所有社会性支出规模对收入分配不平等程度的影响都是正的，即社会性支出规模越高的地区收入分配差距就越大，这与表3的结论一致。但是，表3的GMM回归中本地社会性支出g的系数高于表2的结果，这可能是因为GMM方法是以滞后1期的社会性支出作为工具变量的，因而g的系数也反映本地社会性支出对基尼系数影响的惯性，随着时间的推进，社会性支出越有可能恶化收入分配的公平程度。较近距离省份的社会性支出wg和本地区财政自主度fd提高会增大本地区的收入分配差距。这说明财政竞争以及财政分权恶化了本地区收入分配的公平程度，证明公共选择理论预测在中国是成立的。财政分权和距离加权的空间财政支出与本地区社会性支出之间的交叉项g×wg和g×fd的系数都为负，并且除了
的系数不显著外，其他系数都在1%的置信水平上显著。这意味着，在给定财政竞争水平和财政分权程度时，地方政府增加社会性支出的努力会部分地纠正财政竞争和财政分权的扭曲作用。同时也意味着，给定较高的财政分权程度和财政竞争水平，在较低的社会性支出水平上，社会性支出的增加反而会恶化收入不平等状况；只有在较高的社会性支出水平上，社会性支出的增加才会改善收入不平等状况，这与图1显示的关系一致。
根据上述回归结果，我们得出以下结论：
第一，当前社会性支出对同期收入分配的正向影响反映了地方政府社会性支出分配的不平等，其背后的原因是地方政府出于政绩和预算收入最大化的目的而非社会福利最大化的目的扩大社会性支出规模，这导致地方政府的社会性支出更有利于较高收入者。例如，地方政府更热衷于对高等教育和高级医疗健康服务进行投入，而忽视了基础教育和基本医疗卫生服务的供给，而对于穷人来讲，他们更需要后者，且由于前者消费的高门槛，政府对高等教育和高级医疗健康服务的投入较少惠及低收入者。
第二，财政分权和财政竞争恶化了本地收入分配状况。在财政分权体制下，地方政府的目标是为了攫取更多的财政收入，因而会将更多资源配置到基础设施等生产性领域或者通过降低实际税率吸引外资，这一方面可能导致普通劳动者税负相对增加，另一方面，生产性公共投资与私人资本的互补性更有利于高收入者，因而财政分权会恶化收入分配状况。在财政竞争情形下，地方政府的公共政策更容易受到“富有的少数人”的控制，因而地方政府的社会性支出更有利于“富有的少数人”而不利于“贫穷的多数人”，这导致收入分配状况恶化。
第三，社会性支出的增加会减弱财政分权和财政竞争对收入分配的不利影响。这说明社会性支出在一定条件下是能够发挥收入再分配作用的，即财政分权和地方财政竞争给定、对资源配置的扭曲较小时，社会性支出会对收入分配产生积极作用。一般来说，由于发达国家民主体制比较完善，财政分权和财政竞争对公共资源配置产生的扭曲较小，因而高收入国家社会性支出的收入再分配效果更好；而在低收入国家中，由于民主体制不完善，财政分权和财政竞争对公共资源配置造成的扭曲较大，导致这些国家社会性支出的收入再分配效果较差。
五、政策含义
近些年来，党和政府都非常关注社会性支出在抑制收入不平等、改善民生方面所起的作用。2007年以来，中央和地方政府的教育、医疗卫生和社会保障与就业支出大幅增加，仅仅五年时间，到2011年，教育支出增加了131.7%，医疗卫生支出增加了223%，社会保障和就业支出增加了104%。其中，地方政府在这三方面的支出分别增加了130.4%、107.8%和225.1%。但是，社会性支出与基尼系数的非线性关系告诉我们，增加社会性支出并不必然能够缩小收入分配差距，还需要其他制度条件的改善，尤其是纠正财政分权和财政竞争对地方政府行为的扭曲。比如，地方教育支出和社会保障支出在地方财政总支出中的比重分别从2007年的17.5%和13.3%下降到2010年的16%和11.7%③，这使得教育支出和社会保障支出的增加并不能降低教育和社会保障的不平等程度。医疗卫生支出的比重虽然有所升高，但是由于我国公共医疗卫生支出非常不均，尤其是城乡之间医疗卫生支出更加不平衡，加剧了收入分配的不平等。
因此，未来要更好地发挥社会性财政支出在调节收入分配上的作用，不但需要扩大社会性支出规模，还需要进行机制设计，促进教育、医疗卫生和社会保障等公共资源配置的合理性。这其中，设计合理的中央和地方政府财政关系和对地方政府官员的激励机制尤为重要。合理的中央和地方财政关系和激励机制应该尽可能降低地方政府对资源配置的扭曲程度，增强地方政府财政支出的利他性。例如，将地方政府社会性支出的效果而非支出规模列入地方政府官员的考核标准，提高中央政府在社会性支出中的比重，减少因地方政府的财政支出竞争而造成的资源配置扭曲。
①根据2011年《中国统计年鉴》计算得出。
②此外，有的学者还将住房支出(如廉租房的补贴)纳入社会性支出的范畴(参见中国经济增长与宏观稳定课题组：《增长失衡与政府责任——基于社会性支出角度的分析》，载《经济研究》，2006(10))，但是鉴于各省住房支出中社会性支出数据较少，我们不考虑这类支出的作用。
③教育支出、医疗卫生支出和社会保障支出等数据由作者根据2012年《中国统计年鉴》相关数据计算得到。
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