论日本经济增长中的财政政策责任，本文主要内容关键词为：财政政策论文,日本论文,经济增长论文,责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在日本经济高速增长时期，财政政策在各个阶段为经济宏观和微观各个方面创造了良好的环境，从而使日本实现持续高速增长。然而，20世纪90年代日本经济体制的弊端日渐显露，原有制度安排产生的沉淀成本对经济的负面影响越来越大。
一、政策博弈：日本宏观经济调控的绩效
（一）一般性分析
有效的宏观经济调控体系，应该是经济政策协调运作的共同体。在调节经济运行中，每种经济政策在发挥政策作用时都不是孤立的个体，而是融于其他经济政策并形成一个整体，通过政策信号的传导及政策间联动效应全面地发挥政策的整体功能。日本在经济高速增长时期采取的政府主导型宏观经济调控是各种政策的有机结合。其宏观经济调控的绩效主要表现为：
1.政策协调的经济增长效应。日本的产业政策是战后特有的，是政府在修正市场机制作用和优化经济发展过程中，对产业及其结构发展与调整所采取的各种经济政策。它包括产业扶持政策、调整政策、技术政策、保护政策和组织政策。二战后，日本产业政策主要实现三大目标：实现经济振兴和经济赶超；实现经济结构调整和结构转换；保持经济领先地位和经济增长势头。然而，所有这些目标在没有财政政策和金融政策支持的情况下，是很难达到预期目的的。例如，在产业结构调整和扶持重点产业方面，从财政政策和金融政策角度看，通过增加财政投资融资贷款，鼓励金融机构“超贷”，缩短了固定资产折旧年限等措施，确保了产业资金供应。从1955到1975年，日本政府通过各种渠道筹措的财投资金由2978亿日元猛增到113437亿日元，增加了37.1倍（冀纯堂，1988）。这种资金的倾斜供给，有利于企业设备投资和技术改造，增强了企业产品在国际市场上的竞争能力。
2.技术进步的经济增长效应。二战后，技术进步是推动各国经济增长的第一生产力。据日本中央大学经济研究所测算，在1951-1955年、1955-1960年、1960-1965年、1965-1970年各时期中，技术进步对经济增长的贡献率分别高达为47.6%、64.0%、72.7%、76.0%（王琥生等，1988）。这种较高的贡献率，是与日本战后采取的技术政策以及与技术政策实施中相关联的其他宏观经济政策有着直接的关系。其一是增加R&D方面的财政资金投入；其二是重视发展国立高等教育事业，培养高水平的科技人才；其三是通过各种措施鼓励产业部门积极引进国外的先进技术；其四是通过各种“租税特别措施”鼓励企业增加科技投入，加速设备更新。
3.劳动力素质普遍提高的经济增长效应。劳动力素质问题是经济增长的一个关键性问题。日本经济进入高速增长时期后，把增加教育投入作为经济增长的重要一环，开始从以下两个方面对教育增大投资。其一是积极发展国立和公立学校教育，提高全体国民受教育程度。日本各级政府投入了大量的财政资金，从1955到1975年，中央与地方财政的公共教育投入由1598亿日元猛增到81189亿日元，增长了49.8倍（金明善，1988）。其二是大力推行“产学协作”体制及鼓励企业和社会团体开展企业内部培训和社会教育。因此，战后日本之所以能够实现经济高速增长、产业结构高级化，在国际经济领域中地位的上升等等，都凝聚着教育投资的贡献。按照美国芝加哥大学西奥多W·舒尔茨的计算法，日本从1905年到1965年的60年间，在国民收入增加中，教育投资的贡献率达到25%（注：[日]《现代高等教育》1981年2号。）。
4.政策博弈的经济增长效应。政策博弈包括政策之间表现出的化解矛盾的合作性或政策特点决定的排他性。在日本经济增长过程中，政策的合作性远大于政策的排他性。尤其当国际、国内经济环境发生重大变化时，政策的合作性首当其冲地发挥作用。如20世纪70年代，受“美元冲击”和两次“石油危机”影响，日本也像其他国家一样陷入“滞胀”。对此，日本采取了加强国家干预和官民协调的传统做法，实行货币、财政“双紧”政策，抑制通货膨胀，同时，支持企业推行以节能技术改造为主要内容的经济结构调整。到1975年，日本渡过通货膨胀难关后，政府开始通过扩张性的经济政策，降低官定利率，增加公共投资，有效地刺激了经济增长。
（二）特殊性分析
战后日本资源贫乏，若按一般性的经济发展规律重建经济，日本经济处于两难境地：一方面，由于当时的物质资源短缺和部分资源的不可替代性，各行业必然“强夺性侵占资源”，而这在一定程度上会造成资源的浪费；另一方面，在没有政府介入的情况下，资源能否实现市场机制作用下的优化配置并实现“帕累托最优”是一个问题。解决资源配置两难境地问题的前提就是政府积极介入经济领域。
财政政策介入是政府干预经济的一个重要手段。政府能够在一定程度上为公共利益着想。战后日本政府把“赶超欧美、实现经济现代化为目标的经济增长战略”作为最大的公共利益，围绕这种“公共利益”，一切行为纳入经济高速增长的范畴，所有政策成为实现经济的手段，出发点和落脚点都是为了经济增长（高长春，2000）。在日本战后的经济增长模型中，财政政策对经济增长有着重要的影响。在论证经济增长与国家政策关系时，经济学家诺斯总结出一个著名的“诺斯悖论”，即国家在实现集团利益最大化与促进经济增长有效率的体制之间存在着持久的冲突。从财政政策角度出发，诺斯(1991)还发现，在历史中经常会出现财政目标偏离社会目标的现象。具体表现为，为了增加财政收入而不惜采取损害社会经济发展的措施。诺斯悖论从深层意义上说明了国家在利益协调上必须建立起一个行之有效的“政治—经济”利益协调机制（高长春，2000）。然而，这种协调机制在经济系统中表现为“宏观—微观”经济协调。在国民经济发展过程中，如何实现宏观经济与微观经济协调，在实践与理论上均是一个难题，迄今为止，各国经济学家尚未就解决这一难题获得根本性突破。面对诺斯悖论，需要强调的是，战后日本在组织、动员有限资源的有效利用方面扶持先导产业，以及在推动资本原始积累和促进工业化发展等方面都体现了这种协调机制。而协调机制能够充分地发挥作用，一个关键因素在于财政金融政策的有机结合。
战后日本，作为财政干预经济增长过程的一个重要标志是从石桥湛山的“积极财政论”开始的（高桥龟吉，1979）。石桥湛山是战后日本首先采用凯恩斯经济思想分析日本出现的通货膨胀。他认为，在国家有失业者，存在闲置生产要素的情况下，财政政策最重要的是动员这些闲置生产要素，使之重新参加生产活动。为了达到这个目的，即使出现财政赤字和增发货币亦无不可；而且这才是真正意义上的健全财政。为了贯彻他的财政经济思想，石桥在担任大藏大臣期间曾提出五项“积极政策”（注：五项积极政策的内容：强行促进煤炭等中心产业增产，在不变动消费价格的前提下，大幅度提高生产者价格，其差额由政府支付价格调整补助金；由政府拨款，设立“复兴金融资金”，同时尽快撤销新旧日元的区别，开放被冻结的存款；推行产业合理化，提高劳动生产率；尽可能地吸收失业者，减少失业人数；实行经济民主化。）。
这五项积极政策加速了财政政策介入经济增长的步伐。该政策的中心目的是尽快恢复生产，并把生产置于经济增长中心位置。石桥推行的促进中心产业增产的政策，不久由东京大学的有泽广巳正式提出，称为“倾斜生产方式”，并由经济安定本部和此后的片山哲内阁推向全国，为战后日本经济的全面复兴起了重大作用，“倾斜生产方式”和复兴金融金库的“倾斜金融方式”保证了有限资源的有效倾斜。值得一提的是，石桥湛山的凯恩斯学派精神，由池田内阁作为“经济增长主义”而继承并构成了现在“经济大国日本”的指导理念（长幸男，1974）。
我们认为，财政政策干预使战后日本有限资源充分地发挥作用；更为重要的是使财政资源得到有效利用，弥补了现代生产力条件下单一市场机制的不足，为经济的高速发展做出贡献。
二、财政政策选择的最优次序
日本政府偏好“供给主导型”的财政政策，所以在选择最优次序的财政政策时，把“推动产业发展和经济增长任务置于各项工作的首位”。这种财政政策经常表现为扩张性质。就财政政策一般性质而言，其政策是由扩张性财政政策、紧宿性财政政策和中性财政政策构成的。在制度变迁中选择灵活的财政政策并与时代发展相适应，是政策最优次序排列的基础。
从日本战后财政政策选择最优次序的路径看，凯恩斯主义财政政策理论在经济发展中占有很重要的位置且绩效显著（星川顺一，1997）。根据近几年《世界发展报告》显示，日本在执行扩张性财政政策时，大多数年份的财政赤字问题远不如人们想象的那么严重。该报告认为，日本政府之所以既充分取得扩张性财政政策的政策效应，又避免形成长期的巨额赤字，根本原因在于：发行的国债主要是建设国债。所以，选择投资型的财政政策支持了日本经济增长。然而在财政政策调控宏观经济增长时，财政政策在选择最优次序时必须注意以下几个问题：
第一，在政策时效性上必须排除“国家主体”的非理性冲动，注重政策制定的科学性。如预算决策（政府支出）只有经过议会科学地进行分析后方能制定；财政投资融入经济结构变迁中必须考虑投资质量问题。所有这些问题将涉及全社会利益一体化的理念，而只有在全社会一体化理念驱动下，才能在非“最优经济”模型中寻求财政政策选择的最优化模型。
第二，要正确处理好主导产业的扶持与经济均衡增长之间的关系。财政政策对于主导产业的扶持在高速增长时期起过积极作用；随着社会经济发展，在确立新的主导产业群方面还须进一步明确财政政策责任和有效地发挥财政政策作用，与此同时，在防止政策实施的偏激性方面寻求建立经济均衡增长最优模型。关于经济增长的最优模型，1968年日本学者筑井甚吉成功地把大道定理用于日本的经济分析，通过研究建立起最优均衡增长速度与产业结构合理化关系问题，同时利用大道定理提出宏观调控最优性。从当前日本经济发展状况看，大道定理还有其存在的实用价值，也是检验计划是否科学的理论依据。
第三，密切注意各种政策之间的协调关系。麦金农在论证经济市场化的最优次序时，谈到财政政策、金融政策和外汇政策如何排序问题至关重要，并且始终认为各种政策应该充分地、合理地进行协调和有机地进行结合。在实现经济市场化过程中，政府在选择最优政策次序时将财政政策排在其他政策之首是正常的。因为财政政策在对市场失效的矫治、对国民经济的重塑与调整、对区域经济非均衡发展的调控等方面，它的功能显得极为重要而不可替代。但这种政策排序，在现实的经济调控中还须与相应的金融政策和外汇政策相协调或结合，政策效应才能更充分地发挥。
三、数量财政政策模式向质量财政政策模式的转移
（一）数量财政政策模式
数量财政政策是指一个国家通过各种财政数量指标干预经济的实际运行，即采取大量（少量）发行国债、提高（降低）税率、增加（减少）财政投融资等各项措施影响经济的增长。其基本含义是：在经济萧条时期，政府应有意识地实行扩张性财政政策，增加财政支出，以刺激总需求；在经济繁荣时期，应实行紧缩性的财政政策，减少财政支出，增加财政收入以抑制总需求。由于受制于既得利益格局，日本的财政支出结构几乎是长期不变的，新增的开支项目只能通过扩大财政规模来实现，使财政支出呈刚性增长。1973年至1990年，日本实际GNP年均增长率由高速增长时期的9.7%降为4.3%，同期的经常性财政支出年均增长率却高达10.5%。政府各部门的敷衍塞责，导致“概算要求基准”缺乏严肃性，最终使“概算要求基准”越做越大。日本政府执行的是典型的数量扩张的财政政策。这里主要研究该政策模式存在的缺陷。
1.数量财政政策模式在财政资金分配上尽力维护原有部门利益格局。这是由政治官僚们的本性决定的。这里要说明的是，日本长期以来公共事业的投资结构几乎是固定不变的。1975年以来，日本社会经济形势发生很大变化，但是，这种变化似乎对公共事业投资结构没有任何影响。由于长期投资支出结构的固定化，财政调控经济发展的空间没能在较宽泛的领域发挥作用。
2.数量财政政策模式在缺乏严格的监控体系下，单纯依靠增发国债“量”解决财政支出缺口，在一定程度上必然产生财政大锅饭现象。在日本大藏省，不管是哪一类支出，都出自财政。经常性财政支出经常挤占投资性支出的现象是屡见不鲜的。结果造成投资性支出的不足，使支出出现较大缺口，而弥补缺口的惟一办法就是一而再、再而三地发行“建设国债”。
3.在刺激经济复苏和经济增长过程中，数量财政政策模式的急功近利较为严重。一旦经济出现萧条，政府官僚们认为施用刺激措施（经济对策）就能带动经济复苏，只要经济复苏就会拉动经济增长。这样简单的逻辑仿佛在告诫人们：扩张性的数量财政政策是万能的。实质上，财政政策真实性的背后掩盖了“维护政治目的的内幕”，是政治领域的急功近利在经济领域的集中表现。
（二）质量财政政策模式
质量财政政策是指政府在实行财政政策时应该赋有高度的责任感，把政策实施的时效性与干预经济运行的质量性有机地结合起来。该政策目标在于不求政策干预数量的多寡，只求政策干预质量的提高。从经济学意义上讲，政府推行经济政策在弥补“市场失灵”时尽量避免出现“政府失灵”，使经济效率损失降到最低点。随着日本经济发展的成熟化，在实现质量财政政策模式时必须注意以下几个方面的问题：
1.实现质量财政政策模式，必须建立预算编制者与申请者之间的制约机制。在日本现行的预算审查制度上，由于预算编制者和申请者之间缺乏应有的制约机制，财政支出效率损失不可避免。而合理的制约机制是建立在责任和效率基础之上的，申请者申请到的预算要接受编制者最后的检验，编制者在编制和归拢各部门预算时要充分地负起责任，公布预算制定的依据，接受申请者的监督，严格地按照“概算要求基准”原则办事。
2.提高财政政策对经济增长的贡献度。据资料，日本在高速增长时期，财政活动对实际GNP增长率的贡献度为17%，高于其他发达国家水平，说明财政政策在宏观经济调控中发挥较大作用。从近几年来日本执行的财政政策看，财政政策对经济增长的贡献度一直保持在20%以上。
3.政府应加大财政预算对科学技术领域的投入。科学技术进步能带动主导产业的发展并能不断地培育“新的经济增长点”。日本按照科技基本计划确定的5年内（1996-2000年）科技投资总额达到17兆日元的设想，到2000年科技预算达到4兆3000亿日元，比1996年2兆6721亿日元，增长60.9%，年均增长12.6%。科技预算占GDP比例由1995年的0.5%提高到与欧美等水平接近的1%左右。而科技投入的重点是高科技领域，即航天、能源及原子能、情报通信、新材料、生命科学和生物工程、基础科学等，通过它们的发展推动新的产业革命，以期实现产业结构高度化、现代化的新目标。
4.提高财政政策对经济增长的稳定化效果。财政的稳定化效果是财政政策效应的一个重要组成部分。为了更准确地分析财政活动的稳定化效果，引入数量化指标（称为稳定指标）刻画财政活动对短期经济变动的衰减效果③。根据稳定化指标，可测算日本经济发展中财政政策的稳定化效果：1955-1965年，财政政策总效果对实际GNP增长率的短期变动具有缓和作用；1965-1973年，财政政策的总效果与前期相比有所上升。进入20世纪80年代，其效果开始减弱；从90年代以来，财政政策对经济增长的稳定化效果不明显，但财政政策对经济增长的贡献度还是较大的（青木信治，1997）。
5.在财政投入上加快提高国民福利水平。国民福利水平高低是衡量一个国家经济质量的标准。就日本目前实际状况而言，扩大内需与提高国民生活水平应该同步进行。
（三）数量财政政策向质量财政政策的转移
1.在“次优经济”中建立政策的综合评价体系，并设定政策评价函数。以定量指标的形式对经济增长中的财政政策效应进行充分评价。但评价函数设定的指标不应太繁琐，主要围绕财政政策对经济增长的贡献效果、对经济发展的稳定效果和经济质量提高效果进行评价④。
2.健全、完善政策责任制约系统，保证政策调控质量。因为财政政策是一种主观行为，超规范性的意识影响比较强烈，不确定的因素也比较多，所以在政策实施上没有健全和完善的制约系统，政策的质量效应就很难保证。
3.建立财政政策的有效协调和积极传导机制。所谓财政政策的传导机制，是指财政政策在发挥作用过程中，各政策要素通过某种媒体相互作用形成一个有机联系的整体。财政政策发挥作用的过程，实际上就是财政政策工具经由某种媒体的传导转变为政策目标变量（期望值）的复杂过程。我们认为，最重要的媒体是收入分配、货币供应和价格。财政政策工具变量的改变主要是通过引起这些媒体中间变量的改变来达到预期目标。这样，政策能否达到预期目标，在很大程度上就与传导机制的作用联系在一起。
（截稿：2000年11月）
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