公共政策滞后：类型与特征的探讨，本文主要内容关键词为：公共政策论文,特征论文,类型论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1006-723X(2010)01-0001-06
近20年来，随着政府科学化、规范化决策的推进，我国政府的公共政策供给无论在质量上还是在效率上都取得了前所未有的巨大成就。但是由于社会变迁的加速，政策滞后现象仍然时有发生，例如，民航空难事故对国内旅客的赔偿标准仍然采用的是1993年国务院132号令修订的《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》中“民用航空运输旅客伤亡赔偿最高限额为7万元人民币”的规定；铁路事故对国内旅客的赔偿标准仍然采用1979年的规定等政策滞后现象。为进一步强化政府及公众对公共政策滞后问题的认识，有必要对其概念进一步做出科学的界定和阐释。
一、综述：公共政策滞后概念的研究进展与评价
关于政策滞后，目前尚无统一、明晰的概念。国内外理论界和实践界对其理解并不统一。学界普遍认为，政策是动态化的制度，制度是凝固化的政策。所以，国内外学者对政策滞后的理解主要表现在制度供给滞后的理解上。从已有的研究来看，主要有以下观点。
第一，制度时滞论：即认为制度滞后是一种常态的制度时滞。这是学术界最普遍的观点。美国学者马克·塞特菲尔德在他的著作《制度滞后模型》中曾对制度滞后作过阐述，“由于一个变量的过去值对已定的外生变量、系数及结构方程有影响，而且已定的外生变量、系数及结构方程又赋予了决定此变量的系统以特征。因而，当一个变量之长期值依赖于这一变量的过去值时，滞后就出现了”。[1](P3)诺思把制度供给对制度需求的滞后反应看做是两者之间不可避免存在的时间滞延。他把这种时滞分为：“从辨识外部利润到组织最新创新团体所需的时间；发明一种将外部利润内在化的技术所需要的时间；从各种可选安排中选出一个最能满足创新利润最大化的安排所需的时间；从可选择的最佳安排到实际经营之间所需的时间。”[2](P109)我国学者贾康、冯俏彬认为，制度变迁是一个自然演进的过程，人类制度变迁的轨迹为我们提供了充分的经验，不论是在宏观的制度结构层次上还是在微观的制度安排层次上，供给滞后都是一条客观规律，“一个制度安排是对上一个时期中某一种制度需求所作出的供给回应，该社会某一时期的整个制度结构可视为一个由方方面面的、相互之间存在某种联系的需求体系所引致的制度供给回应”。[3]
关于什么原因导致了常态的制度滞后，学者们主要从制度变迁视角进行了解释。对制度变迁的分析最初是从需求方面展开的，科斯对此作出了开创性的贡献。科斯认为，“一旦考虑到进行市场交易和成本，那么显然只有这种调整后的产值增长多于它所带来的成本时，权利的调整才能进行。”[4](P20)诺思等人继承和扩展了科斯对制度变迁的需求分析。戴维斯和诺斯认为，制度变迁的预期净收益是影响制度滞后的重要因素，“如果预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新。只有当这一条件得到满足时，我们才可望发现在一个社会内改变现有制度和产权结构的企图”。[5](P74)拉坦的贡献在于既看到需求影响因素，也观察到了制度变迁的“供给”影响因素：知识基础和创新成本，“当社会科学知识和有关的商业、计划、法律和社会服务行业的知识进步时，制度变迁的供给曲线也会右移”。“即使没有如此严厉的制裁，创新的成本也可能由于立法改变上的成本、法庭立案的成本、限制既得利益集团政治权力所付出的成本而高得令人望而却步”。[6]马克思主义经济学以唯物史观为基础，来研究制度形成和发展的内在动因，制度变迁的过程是生产力的张力和生产关系的适应能力之间的相互作用过程。[7]我国学者贾康、冯俏彬也对此问题做了研究，他们认为，制度供给的集体行动的性质以及潜藏于其后复杂的政治性，决定了它的供给必然滞后于需求。[8]
第二，有效制度供给不足论：即认为制度滞后就是一种有效制度供给不足。持这一观点的多是国内学者。周冰、靳涛认为，制度滞后是指制度变迁过程中各行为主体对制度需求和实际制度供给之间存在的差额，换句话说，制度滞后就是制度变迁过程中的有效制度供给不足问题。[9]向玉琼认为，从制度变迁过程来看，制度滞后不仅是指制度出台相对于制度需求的滞后，而且包括制度出台后在实际的贯彻、实施过程中各主体的博弈行为导致的新制度无法发挥作用而出现的实际制度供给滞后。[10]王海龙则从有效制度供给不足视角来解释了我国公用事业市场化改革滞后的根本原因。[11](P194-204)
为什么会产生有效制度供给滞后，学者们主要从制度供给视角进行了深入的研究。卢现祥教授认为，在供给主导型的制度变迁中，由于信息不对称、不确定性、地方差异等因素的影响，权力中心(中央)的意愿制度供给与下级(包括企业)对制度创新的需求可能不一致将导致实际制度供给不足。有学者认为有效制度供给不足的原因是制度主体的自利性及其预期成本——收益计算的结果。另有学者则认为是决策者的有限理性，这种观点认为人类在作出未来的制度安排时经常受制于知识的不足，在知识搜寻成本高昂而结果又不确定的情况下，人们会保持理性的无知，以至于造成决策不及时导致的制度滞后。还有学者认为有效制度供给不足是由于制度需求的表达渠道不畅和制度主体供给意愿及能力不足综合作用的结果。丁煌教授则专门探讨了政策的有效执行问题，他从政策执行的阻滞因素角度阐析了新政策未能有效运行而产生的实际政策供给滞后。
第三，无效制度供给过剩论：即认为制度滞后是制度过剩的一种表现。这是从对旧制度没有及时终止或调整角度来谈的一种制度滞后。卢现祥教授认为，制度供给过剩是指相对于社会对制度的需求而言有些制度是多余的，或者是一些过时的制度以及一些无效的制度仍然在发挥作用。[12]这里的过时的制度以及一些无效的制度仍然在发挥作用指的就是某些有效制度供给滞后，使得那些过时的制度及无效的制度并没有走向终止，也没有及时调整，以至于对现实生活仍然发挥着作用。卢现祥教授认为，无效制度供给过剩与供给主导型制度变迁、政府行为中的“政治创租”和“抽租”、政府干预制度的延续性以及管制需求密切相关。吕之望、李雄斌则从这一角度探讨了其产生的原因，他们认为，当维持现行制度的净收益小于推行某种制度的预期收益时，便存在制度过剩。[13]
从国内外学者的研究中我们看到，虽然学者们对制度滞后概念的看法不一，有的从广义上认为是制度时滞，有的从偏狭义角度认为是有效制度供给不足，但他们仍然取得了重要的成果：一是确立了制度供给的研究路径，学者们多从制度供给理论研究角度探究制度滞后的形成机理。正如拉坦所说，对制度变迁的需求和制度变迁的供给共同决定了制度的变迁，“制度变迁可能是由对经济增长相联系的更有效的制度绩效的需求所致，也可能是关于社会与经济行为、组织与变迁的供给进步的结果。”[14](P327～350)二是界定了概念的基本性质，学界普遍赞同制度滞后是制度变迁中发生的常态现象。正如周冰、靳涛所说，“制度滞后概念揭示的是制度变迁的一个重要性质，即相对于技术、环境和人们需求的变化而言，制度变迁是迟缓和滞后的，这种滞后的原因在于制度供给的困难性和复杂性，以及由此而造成的迟缓。”[9]三是形成了多种方法的研究。大部分学者比较重视理论演绎法，也有一部分学者运用了实证分析等方法，向玉琼等人还采用了博弈论等研究方法。四是对制度滞后的原因作了深入的探讨，比如政府的有限理性、制度的路径依赖、政府的制度创新能力不足、信息约束等已成学界的普遍认同，而且学者们还对宪法秩序、文化习俗等更深层次的制度安排对制度滞后的影响作了深入的研究，这对于我们进一步研究如何防范具有非常重要的指导意义。
但是，这些研究依然还存在一些不足：一是重理论分析，轻实践指导分析。在现有的制度滞后研究中，大多集中在在理论构建上，偏向于经济哲学分析，而对我国改革实践的指导则很少关注，以至于难以有效地解释“实然”世界，也导致不能有效地把现实问题融入理论问题当中。二是大多数研究关注于一般常态的制度时滞，而较少去关注将产生危害的制度滞后(即周冰、靳涛眼中的超越了“制度滞后容忍临界点”的制度滞后)。在制度变迁过程中，制度滞后是一个不可避免的客观现象，正如美国学者塞特菲尔德所说，制度只是对过去变量的反应，因而在需求与供给之间永远存在一定的时滞。诺思也指出，制度供给与制度需求之间必然存在某种时间落差。但是，笔者认为，虽然我们要通过研究这种常态制度滞后的形成机理来认识制度滞后的原因，但是更重要的是我们要深入地研究超越制度滞后容忍临界点的制度滞后以及怎样防止这种情况的发生。三是对制度滞后概念的阐述过于抽象，不够具体明确，比如缺乏对制度滞后的类型划分、客观特征等方面作出精到的解释，从而使我们难以做到把一项制度滞后放到科学、准确的“制度供给状态坐标系”加以评估。四是学界对制度滞后的概念界定存在简单粗糙的现象，各种概念存在差异性、交叉性和不全面性，从而在实践中难以形成有效的指导，以至于难以以此来分辨制度滞后现象。比如有的学者从广义上认为是难以避免的制度时滞，有的学者从狭义上认为是有效制度供给不足等等。为此，我们的研究还须从以下几方面作出努力：其一，进一步加强狭义上的政策滞后的研究。从广义上说，制度就是政策，但从狭义上说，政策又以其极大的灵活性、可变性不同于制度，而我们应关注的滞后问题恰恰多发生于灵活多变的政策之中。其二，把研究重点应突出具有较大危害性的政策滞后上(即超越政策滞后容忍临界点的政策滞后)。其三，应进一步研究政策滞后发生的条件及其政策滞后的变迁规律。其四，具体明确地解析政策滞后的概念层次、类型划分、客观特征、评价基准。下面笔者就尝试从现有资料出发对政策滞后的概念作出进一步的解析。
二、反思：公共政策滞后的类型及其特征
如何界定一个问题的概念，主要有形式逻辑和辩证逻辑两种思维工具。无论是形式逻辑还是辩证逻辑，它们都承认概念是反映对象本质属性的一种思维形式。不过形式逻辑在研究概念实质时，侧重于把握概念的某种普遍性、确定性和抽象性，而撇开了概念同时所具有的特殊性、灵活性和具体性；而辩证逻辑把概念看作不断流动的对立统一，“人的概念并不是不动的，而是永恒运动的，相互转化的，往返流动的；否则它们就不能反映活生生的生活”，[15](P277)它密切结合概念的形成、发展过程来研究和把握概念的实质。概念形式逻辑概念分类研究的基本特征是坚持思维的确定性原则，以概念所固有的相对确定的内涵和外延特征为依据，其作用在于帮助人们认识事物构成的最简单要素与其结构的稳态秩序。而辩证逻辑研究概念的分类基本特征在于坚持思维的动态性原则，从概念的内在矛盾及其运动发展来研究概念，其作用在于帮助人们认识事物的总体演化与其系统的动态秩序。因此，把握一个概念应该坚持形式逻辑和辩证逻辑相结合的思路。关于如何具体地研究一个概念，孙学玉教授提出了具体的具有参考价值的思路：第一步，从基础理论研究着手，界定基本范畴、明析研究对象；第二步，对研究对象进行分解，围绕总问题层层剥离出一个个子问题，并对其作出深入解释；第三步，从问题树的顶端开始，按照与进行问题分解时相反的顺序开展研究。[16]下面我们就以形式逻辑和辩证逻辑两种方法为指导，借鉴孙学玉教授的研究概念的步骤，从总的概念(第一步)、类型划分(第二步)、特征描述(第三步)方面对公共政策滞后的概念作一学理解释。
借鉴学者先前的研究，我们先从形式逻辑角度给公共政策滞后的概念下个总定义。从构词法角度看，“公共政策滞后”是由名词“公共政策”与形容词“滞后”组合而成，故而在对公共政策滞后的概念做出解说之前，关键是要明确“滞后”的含义。在新华词典中，滞后即为“落在后面”[17](P1272)的意思。结合制度供给理论(政策滞后属于制度供给的研究范畴)和“滞后”这个词(体现研究对象的本质特征)的含义，公共政策滞后的概念可界定为：以政府为核心的公共组织供给的公共政策落后于社会需求或者说有些政策在时过境迁的情况下，仍在发挥着“余热”。
1.公共政策滞后类型划分
公共政策滞后的类型划分，是指依据一定的标准，把复杂多样的政策滞后划分为若干个小类别。其意义是，在掌握政策滞后共性的基础上，进一步认识不同类型的政策滞后的个性，以便深层次地分析各类政策滞后的原因，以便采取不同的防范措施，预防和减少政策滞后的发生。关于政策滞后的类型，以不同的标准有不同的分类。
(1)依据政策滞后的现实表现不同，可以把公共政策滞后划分为有效政策供给不足和无效政策供给过剩两类。
第一类型(有效政策供给不足)即是现实生活中存在一些社会公共问题急需政府出台政策予以解决，但是由于多方面的原因政府未能出台政策，以致于政策的供给在质量、数量和时效难以满足政策的需求，百姓生活受到极大的影响。有效政策供给不足一般可以分为政策需求过渡型和政策供给不力型两种情况。政策需求过渡型指政策供给能力既定时，因整个社会对政策资源数量和质量过度需求而形成的政策供给不足。政策供给不力型是指整个社会对政策的需求为正常时，政策供给不能有效满足社会的正常需求的供给不足。具体表现为：其一，由于政策供给主体供给意愿不足或供给能力有限，面对政策需求主体的政策需求，未能有效供给公共政策，出现政策变迁过程中的有效政策供给不足问题；其二，由于政策需求的表达渠道不畅等，致使政策需求主体的潜在政策需求未能转化为有效的现实政策需求，从而未能促使政策供给主体有效供给公共政策，造成供给的公共政策与潜在的公共政策需求严重脱节，出现有效政策供给不足。其三，政策出台后政策执行障碍因素导致的新政策无法及时发挥作用而出现的实际政策供给滞后。
第二类型(无效政策供给过剩)即是一些旧政策虽已不适合时代发展的要求，但新政策又还未出台，致使那些无效甚至有害的政策继续发挥其作用。具体表现为：其一，由于政策制定的不及时，使得国家的政策刚出台后就已滞后于社会发展实际；其二，由于制定的法规政策本身缺乏长远性、缺乏可持续发展性或缺乏政策延续性，使得政策本身难以得到稳定而持续有效的执行即政策缺乏生命力而产生滞后，这时无效的政策惯性运行。
(2)依据政策滞后的程度或政策变迁的阶段不同，可以把公共政策滞后划分为隐性公共政策滞后、显性公共政策滞后、险性公共政策滞后三类。
一般说来，如果一项政策是针对具体的政策问题而制定出来的而且有着明确的目标的话，在付诸实施的时候，在一开始会显得非常有效，但是在反复地被人们使用后，其效应便会呈现递减的状况，直至这种效应趋近于零，甚至会产生副作用。这一现象充分证明了政策的生命周期是具有客观性的规律，即随着时间的推移，制度滞后的严重性会呈加剧趋势，其对社会经济发展的负面影响相应的也会加剧。这主要是因为政策作为约束人们行为的规则的适用性是有限度的，由于社会的快速发展，原来政策设置的情境也会发生巨大改变，这时原来的政策呈现出越来越多的不适合，因此，政策绩效就会趋向于递减；另一方面，随着时间的推移，政策变迁的成本将会出现递增趋势，而由于政策的惯性、既得利益集团的保护等，改革旧体制的成本、建立新体制的成本、政策调整延误成本必然呈现递增。并且，当滞后程度超出了政策滞后容忍临界点时，政策绩效呈加速下降趋势，而政策成本①呈加速递增趋势，从而使得任何一项政策都会随着时间的流逝而呈现滞后加速趋势。这一规律具体表现为政策绩效呈先递增后递减趋势，政策成本呈递增趋势。那么，政策变迁必然经历政策绩效高于政策成本阶段、政策绩效等于政策成本阶段和政策绩效低于政策成本阶段。依据政策滞后变迁的这一规律，我们可以把公共政策滞后划分为隐性公共政策滞后、显性公共政策滞后、险性公共政策滞后三类(如下图所示)。
政策滞后变迁图
第一类型(隐性公共政策滞后)即是政策绩效处于递增、政策成本处于低水平上升阶段的政策滞后状态。这时，现存的政策能有效地解决现实问题，缓解社会矛盾，满足公众对政策的需求，以致于政策的执行得到公众的积极配合，政策成本处于较低的状态，政策给社会经济发展带来良好的正面效应。
第二类型(显性公共政策滞后)即是政策绩效处于缓慢递减、政策成本处于逐步递增阶段的政策滞后状态。这时，由于社会的快速发展，原来政策设置的情境也会发生巨大改变，加上政策的惯性、既得利益集团的保护，改革旧体制的成体、建立新体制的成本、政策调整延误成本的递增，原来的政策呈现出越来越多的不适合，甚至在某些方面已开始表现为无效，难以有效解决公众现实生活面临的问题或政策的继续施行已经给公众的生活带来不利影响，人们开始对现存政策抱有某种程度的不满意，希望政府能加快实现政策终结，或能对现存政策进行某些方面的改良。此时，政策滞后的负面效果开始显现，政策变革的问题也就提上了议事日程。
第三类型(险性公共政策滞后)即是政策变迁已突破政策容忍临界点，②政策绩效快速递减、政策成本急速递增以致于政策绩效进入低于政策成本阶段的政策滞后状态。之所以称为险性政策滞后，是因为此时的政策滞后将给社会发展带来巨大的不利影响或并带来更大的政策变革难度。这时，政策不但不能解决现实问题，反而给社会带来巨大的负面效应，对社会经济发展和制度变迁绩效(转型绩效)产生巨大损害；另一方面，公众强烈呼吁政府调整政策或甚至抵制政策的继续施行。由于改革旧体制的成本、建立新体制的成本、政策调整延误成本的急剧递增，政策负面效应快速增大，迫切要求政府供给有效的政策替代有害的旧政策或实现政策终结。但由于有效政策供给滞后，此时的政策滞后不可避免地会给改革增加额外的损失：一是可能加大公共管理的成本，即政府对政策需求不能及时制定公共政策而错失了有效管理的最佳时期，以至于要付出更大的代价的政策供给才能消除对社会所产生的负面影响；二是可能消解政府的合法性，即由于政策滞后，公众的强烈政策变革需求未能得到有效满足，致使政府的合法性基础受到削弱。
(3)根据持续变量不同，我们可以把公共政策滞后分为突变型公共政策滞后、间歇型公共政策滞后、渐变型公共政策滞后三类。突变型公共政策滞后是指政策实施中由于某些偶然的因素作用或某些既定因素发生重大改变导致的现行政策失效、新政策又未及时出台并存而产生的政策滞后。如果这种偶然因素的作用是暂时的，则可以等其消失后继续恢复政策功能，如果这一偶然因素不可能立即消除，则可以通过对政策的调整来保证政策的继续良性运行或终结现有政策。间歇型公共政策滞后是指影响政策运行的某些因素周期性起作用而产生政策周期性失效而形成的政策滞后。政策实施所需要的资源时有时缺、政策执行中对标准把握时紧时松等都可能导致这种政策滞后。渐变型公共政策滞后是指随着政策的运行，原来的政策呈现出越来越多的不适合，政策绩效就会趋向于递减趋势，而改革旧体制的成本、建立新体制的成本、政策调整延误成本必然呈现递增趋势，以致于政策的负向效应逐渐增大而产生的政策滞后。它可能是政策实施中公众的抵抗力量不断上升、政策执行障碍因素不断增多的结果，也可能是政策环境的变化使原有政策对社会经济发展逐步产生不利影响的结果。
2.公共政策滞后的基本特征
政策滞后作为政策变迁过程中的常见现象，具有其独特鲜明的特征。主要表现为以下几点。
(1)性质的常态性。从政策的供给和需求的角度来看，政策供给相对于需求而言总是滞后的，因为人们对政策的需求会随着技术进步、环境的变化和意识形态的调整而在较短时间内发生变化，但政策供给由于需要一个相对较长的学习、设计、实施和磨合的时间过程总是难以及时迎合政策需求，从而不可避免出现政策时滞。舒尔茨认为制度滞后是制度供给对制度需求的滞后性调整，“人的经济价值的提高产生了对制度新的需求，一些政治和法律制度就是用来满足这些需求的，它们是为适应新的需求所进行的滞后调整”。[18](P253)因此，从广义上说，随着政策变迁过程的推进，政策滞后是一个客观必然的常态现象。
(2)过程的渐变性。由于随着时间的推移，环境和人们效用的变化而导致政策滞后程度逐渐加剧，政策绩效的边际报酬就会递减。这主要是因为政策作为约束人们行为的规则的适用性是有限度的，由于社会的快速发展，原来政策设置的情境也会发生巨大改变，这时原来的政策呈现出越来越多的不适合，因此，政策绩效就会趋向于递减；另一方面，随着时间的推移，政策变迁的成本将会出现递增趋势，而由于政策的惯性、既得利益集团的保护等，改革旧体制的成本、建立新体制的成本、政策调整延误成本必然呈现递增；并且，当滞后程度超出了政策滞后容忍临界点时，政策绩效呈加速下降趋势，而政策成本呈加速递增趋势，从而使得任何一项政策都会随着时间的流逝而呈现滞后加速趋势。
(3)危害的递增性。一项政策在刚制定出来时能有效解决问题，这时，政策呈现出良好的正面效应，但从随着时间的推移，它的弊端会越来越显现出来，政策绩效经历递增到递减再到锐减的趋势，而政策成本则呈现反方向递增到锐增的趋势，以致于某一天政策绩效必然小于政策成本，这时，原有政策已经给社会带来较大的不利影响，并且随着政策的继续运行，它的负面效应也逐步加深，整个政策运行出现危害逐步加剧的过程。
三、简要的结语
前文从文本学角度对关于政策滞后或制度滞后概念的既往研究成果做出了评述，并从语义学和类型学维度对其进行了梳理，其意在于进一步明晰研究对象的性质，为后续研究做出理论铺垫。前文我们对公共政策滞后的总体特征，目的在于使我们能更好地把握研究对象及基本范畴，理解其本质。然而，我们在理论和实践上高度关注政策滞后，主要目的不是在于回答政策供给落后于政策需求是一条一般规律，而是在于思考如何采取一些措施来防止政策出现险性滞后而给社会带来巨大的不利影响，因此，前文着重依据政策滞后的程度对公共政策滞后进行了详细的类型划分。在这种的类型划分中，我们认为，三种类型都是政策滞后现象，只不过是程度不同以及应引起我们的关注度不同而已。第一类型是良性运行状态的政策滞后，我们在关注政策需求的同时应努力推进政策施行。第二类型应引起政府的足够重视，因为在显性政策滞后阶段，政策滞后的弊端和政策绩效的不适已开始显现，政府推动政策调整或政策终结较易实现，“这一时期对制度进行变革，既易于得到社会主流的广泛认可和普遍支持，而推动改革的调整成本和从制度滞后角度来考察的延误成本都还不是很大，所以是进行制度变革的最佳时机”。[9]第三类型应引起政府的高度重视，因为在险性政策滞后阶段，政策滞后的程度已经超越了政策滞后的容忍临界点，即超越上图中的“N”的部分，政策变迁中的延误成本和总成本都会急剧增加，从而对变迁效果和社会经济发展产生巨大的不利影响。因此，在政策绩效低于政策成本之前，即在人们开始对现存政策抱有某种程度的不满意，政策滞后的负面效果开始显现的时候，我们就要积极推动政策变革，择机对现存政策进行调整或变革，防止政策供给远远落后于政策变革需求而对社会产生巨大的不利影响。
注释：
①政策变迁的总成本=调整成本(调整成本=改革旧体制成本+建立新体制成本+政策真空的中间成本)+延误成本(延误成本指在旧体制弊端已暴露无遗，经济出现停滞和无序的情况下，由于还没有进行政策调整，导致了改革时机的延误，社会由此所承受的各种代价)。
②政策滞后容忍临界点是指在政策变迁过程中政策滞后达到了会导致政策变迁总成本大幅提升的临界点。(参考周冰、靳涛在《制度滞后与变革时机》一文中关于制度滞后容忍临界点的论述)
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