公开选拔领导干部中面临的问题及对策，本文主要内容关键词为：领导干部论文,对策论文,公开选拔论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，我国各地都加大了对公开选拔领导干部的探索力度，并在理论和实践创新中不断发展。目前，已经形成了“公推公选”、“公推直选”、“公考选拔”等主要形式的公选模式。其中，公开考试选拔是整个公选制度的基本形式。本文以公开考试选拔领导干部为依据，对公开选拔领导干部中存在的主要问题作一探讨。
一、公选领导职位中的法律冲突问题及其应对
当前，领导干部的选拔处于多样方式并存的格局。既有由宪法和法律以及章程所规定的选举方式，也有由各部门、各单位领导推荐，组织部门任命的委任方式以及公开选拔方式等。就公开选拔方式目前所处的地位而言，它还只是领导干部选拔制度中的一种非主流方式。哪些职位可用于公选，拿多少职位公选，国家的法律法规没有规定，党和国家的政策也没有界定，基本上还是由各地党委自行决定。从各地的公选实践来看，大多数地方将公选用于选拔副职委任制的领导干部，也有一些地方将公选用于选拔正职选举制的领导干部，如政府职能部门的正职和政权组成人员。可见，公开选拔领导干部的职位还带有较大的随意性和不确定性，并与宪法和法律所确认的选举制发生冲突。为了确保公选的连续性和稳定性，有必要对公选的职位做出确定，以使公选方式与其他选拔方式，尤其是与宪法和法律所确定的干部选拔方式保持协调，避免和解决好公选中的法律冲突问题。
在我国，适用选举制方式选拔的领导职位有：
首先，党的各级领导机关的组成人员。根据《中国共产党章程》的规定，党的各级领导机关——党的各级委员会、纪律检查委员会、书记、副书记，由各级党的代表大会选举产生，适用于选举制。各级党委所属职能部门的正职，如果必须是党委会的成员，也必须适用于选举制。
其次，政协、群团组织组成人员。根据政协章程的规定，政协各级委员会组成人员——主席、副主席、委员、秘书长由政协各级委员会选举产生或者任命产生。根据社会群团章程的规定，共青团、工会和妇联等群团组织的主要领导——书记、主席、主任等由其代表大会选举产生。
再次，国家机关组成人员。根据《中华人民共和国宪法》、《全国人民代表大会组织法》、《地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》的规定，适用于人大选举或任命的人员有：(1)中央国家机关组成人员(这部分人员没有进入公选领域，本文在此不作论述)。(2)地方国家机关组成人员：地方各级人大常委会组成人员——各级人大主任、副主任、秘书长、委员；各级人民政府省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，县长、副县长，区长、副区长，乡镇长、副乡镇长及其所属职能部门的正职；各级人民法院院长、副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员；各级人民检察院检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员。
近年来，一些地方在推行公开选拔领导干部时，将公选的范围扩大到适用选举制的政府组成人员职位，如乡镇长、副县长、县长，特别是职能部门的正职——局长较多。这样，就与宪法和法律关于这类领导职位的产生方式发生冲突。如何正确认识和妥善解决这种冲突，对于推动公选制度向更深层次发展，具有重要的意义。
按照公选制的规则，应试者通过笔试、面试和组织考察以后，其优胜者就应该获得所应试的职位。但是，应试者如果是选举制成员，即使通过了公选的各个环节，如果不经过人大的选举或者任命，在事实上是不能取得该职位的。从这个意义上讲，公开选拔选举制领导职位，其优胜者只是取得了该职位的资格条件，能否最终获得该职位，有待人大及其常委会的选举或者任命。而人大及其常委会在理论上存在着通过选举或任命和不通过选举或任命两种情况。如果人大及其常委会没有通过对公选出来的这类人员的选举或任命，公选的优胜者就不能获得该职位。这样，公选的目的就不能实现。因此，我们认为，在推行公开选拔领导干部这一新的干部选拔制度时，可以大胆地探索、大胆地实践。但是，在确定公选职位时，应该与宪法和法律保持一致。
那么，选举制领导职位能否进入公选的范围，并且不与法律冲突呢？回答是肯定的。在我国的选举制度还不完善的情况下(选举中缺乏最重要的公开竞选环节)，将公开选拔引入选举制领导职位，将公开竞争机制引入选举制度，无疑是对干部选拔制度的重大突破，是符合干部选拔制度改革发展方向的。但是，选举制领导职位进入公选，与委任制领导职位的公选不同。委任制领导职位公开选拔，是选拔职位本身，即在笔试、面试和组织考察中胜出的，就应该获得该职位。而选举制领导职位公开选拔，只是选拔职位候选人的资格，即参加选举制领导职位的应试者，在经过笔试、面试和组织考察以后，只能取得职位候选人资格，他们还要经过人大或者人大常委会的选举或者任命，才能最终确定是否获得职位。因此，在确定公开选拔领导职位时，如果有选举制领导职位，就应该把这一重要程序在职位名单中明确下来。如某某局长候选人、某某乡长候选人、某某副县长候选人、某某县长候选人。这表明，这类人员的一般公选过程，仅仅是选拔的一个环节，人大的选举或者任命是选拔的另一环节。这部分应试者即使通过公选的一般程序，在人大的选举程序中也可能遭到淘汰。在我国，人大选举或者任命官员，都在是候选人中进行。候选人一般都是由代表联名提出、政党和组织提名。党通过公开选拔的方式产生候选人，并向人大及其常委会推荐，是完全符合宪法和法律程序的。而且，这种候选人的产生方式更具民主、公开、公平、竞争和择优的特性，更符合领导干部选拔制度改革的方向。
综上所述，在公开选拔领导干部的职位定位上，凡是法律、法规、政党章程、群团组织章程规定适用选举制的领导职位，应该以“候选人资格”确定，以便与法律、法规和章程保持协调一致。
二、公开选拔领导干部考试中存在的主要问题及其应对
公开选拔领导干部的考试，主要由公共科目考试、专业考试和面试三部分组成。公共知识的考试偏重于对应试者知识面的测试，专业考试偏重于对应试者掌握的领导职位应具备的基本专业知识的考试，面试则偏重于对应试者能力的检验。当前，对考试环节质疑最多的主要有三个方面的问题：考试难以检验应试者的能力；高分低能者即“考试专业户”淘汰有能力的人；面试的客观公正问题。前面两个问题实际上是一个问题的两种表现形式，因为现行考试中能力测试内容不足，知识方面的内容过多以及考试的方式，可能成为“考手”的强项，高分低能者淘汰低分高能者的现象时有发生。
1、关于考试中的能力测试问题
目前，我国各地所有的公选考试，几乎都涵盖了对考生综合知识的检测，其内容包括政治理论、法律、文史、经济、科技、时事、国情、省情、市情、县情等方面，主要检验考生平时的知识积累、知识结构，从而验证考生是否具有良好的学习习惯和学习能力，也是检验考生是否具有履行职责所必需的文化知识和文化素养。这种考试，一般以选择题和判断题的形式出现，有的地方采用“人机对话”的方式来进行这种测试。
现在有一种说法：公开选拔领导干部虽然不会选出最差的，也很难选出最好的。其理由是认为笔试考的是知识面，而不是能力，不是实绩。而笔试又是淘汰人数最多的一道程序。一个职位的报考人数一般都有几十人，甚至上百人，经过笔试淘汰进入第二道程序面试的往往仅有十人左右，可能一些能力强、潜力大、素质好的考生在笔试中就已经被淘汰，而一些专业“考手”则能顺利通过笔试而进入下一个环节。这种观点虽然有一定的片面性，但是确实也反映了公选在考试方面存在的问题。考试是公选工作的重要环节，考什么，如何考，特别是如何把高素质、有能力的人选拔出来，值得探讨。领导能力不单是理论上的一种“知”，即对理论知识的熟悉和掌握，更重要的是基于实践之上的“识”，即认识、分析和解决实际问题的能力，也就是对现实问题尤其是对一些新情况新问题的判断和把握能力。而现行的公选考试，特别是笔试中，测试的内容更多的是对书本知识的掌握，而那些对解决现实问题具有重要作用的领导能力，在试题的设置上显得不够。
如何解决公选中的能力测试问题，避免应试型选手淘汰能力型选手呢？我们认为可以从以下几方面思考：
首先，加大综合知识的考题量，广泛涉及政治、法律、经济和人文等各个方面的知识。四川省2005年公开选拔20名副厅级领导干部的考试，公选的第一个淘汰环节是人机对话，即在电脑上完成笔试考试。所有应试者，必须在3小时内完成500道题，平均一分钟将近要完成三道题。如此量大的考试内容，就是要让考生意识到，所考的知识不是临时报佛脚能学来的，都是在平时的工作中慢慢积累起来的。毫无疑问，应试型的学员在第一个环节将被淘汰，胜出的将是注重学习、注重思考的智力型学员。同时，在综合知识的测试中增加一些能够检验应试者能力的务实题，也能够在一定程度上淘汰应试型人员。
其次，加大能力测试内容，改进面试测试方式。目前，公选的能力测试一般都在面试中进行。而面试一般都是使用结构化面试的方式，即面试者回答标准试题，考官根据面试者回答情况现场打分，面试中不做任何评判。《全国公开选拔党政领导干部考试大纲(试行)》中提出的面试以结构化面试为主，其他测试方法为辅的要求，在大多数公选面试中未能实现。面试测试的单一性，也使得能力测试显得不足。因此，要建立一个以领导能力为核心、体现公选择人标准、反映领导人才素质要求的领导干部综合素质指标体系，在此基础上设计出可以检验这种能力素质的方法体系。根据公选的有关理论研究成果和经验，在领导干部综合能力素质中，有两类能力最为重要：一是决策能力，包括战略决策能力和对日常事务的处理能力两类。前者既包括主动性、发展性决策能力，也包括在急、难、重、险时审时度势、统揽全局、开创新局面的决策能力；后者则是对日常行政事务的处理能力。二是组织协调能力，包括任务规划能力和人际关系能力。前者是将任务进行合理分解，对各部门力量进行有效组合的能力；后者是激发士气，调动组织成员积极性的能力。公选面试应该以领导实务题，即领导干部应该具备的主要素质和能力为核心来设计。目前，关于能力测试最难解决的是用什么方法来测试的问题。显然，单一的结构化面试是不能完成的。在这方面，四川省2005年公开选拔20名副厅级干部所采用的测试方式给我们留下了很深的启示。与以往的公选不同，四川省在这次公选中设计了一个“8+3”公开选拔方法体系。其中的“8”为八种方法的测试，包括人机对话、无领导小组讨论、案例分析、模拟演讲、视听文件传达、心理素质测试等。其中的不少方法，是现代人才测评中最重要、最先进的方法和技术。四川将其用于公选，在全国是少有的。可以肯定地说，通过这些方式的测试，考试者的综合素质和能力，基本上都能够凸显出来，而那些应试型的“考手”肯定会被淘汰出局的。
当然，上述测试方式在职位级别较低、职数较少以及区域级别较低的公选中，在实际操作上会有较大难度。各地应该结合本地公选的实际情况，选择性地确定测试能力和素质的方法。
再次，合理地进行考试内容的权重设计。目前，各地公选的程序有一定差别，大多数地方以笔试为第一环节，以笔试成绩作为进入下一个环节的条件。一般以报考职位笔试成绩的前5—10名为面试者。这样，权重设计是否合理，对于能否选拔出优秀干部具有重要的意义。笔试试题过去大多要求公共科目占40％，专业科目占60％，或者各占一半。我们认为公共科目占20％，专业科目占40％，领导实务占40％的权重设计为好。这样既能够选拔专业性强的领导人才，又能够在一定程度上削弱经常考试的“考手”在公共知识方面的优势。
2、面试考官的素质和面试中的客观公正问题
面试考官在整个面试中处于重要位置，对准确了解考生的水平和能力的作用非常大。大多数地方的公选面试以后，只确定前两名人员为组织考察的对象，有的地方甚至以面试后的第一名为组织重点考察的对象。因此，考官的自身素质不仅决定着面试的效果，也直接影响整个公选的质量。目前，各地公选的面试考官一般都是在进行公选时临时组成。其成员多为组织部门、人事部门、纪检部门、公选职位部门的主要领导以及部分专家学者。从各地考官的组成成员和面试实践来看，存在着一些需要解决的问题：一是考官的知识水平，尤其是业务知识水平和业务能力有待提高；二是面试中的客观公正问题。
在公选中，部分考官的知识不足，对面试的业务知识，包括面试的基本程序、基本要求和注意事项了解不深，对所选领导职位的业务知识把握不准，特别是欠缺对考生观察和分析判断的能力。不少考官只是单纯从考生对所考问题回答的正误度来对考生做出成绩评判，而对考生的思维方式、逻辑分析能力、反应能力、语言组织能力等方面的素质难以做出正确的判断。这可能导致部分能力强，但是由于不熟悉职位业务知识而回答问题不够全面的考生被淘汰，从而影响整个公选的质量。
公选面试的公正问题也一直是人们关注的一个重要问题。在少数地方的公选中存在着少数考官在考生面试结束，打分之前，发表对考生回答问题的评判，有影响其他考官对考生公正打分的嫌疑。这种现象在地市级行政区域选拔县处级领导干部中容易出现，因为考官和考生可能比较熟悉。特别是公选职位单位的主要领导作为考官，最容易受到是否客观公平的质疑。在公选中，部门、单位参考人员由于在专业考试中占有很大优势，在笔试中胜出的较多。有时候会出现同一单位、部门的几个参考者同时进入面试的情况。如果主要领导成为考官，容易从感情的角度做出成绩评判。
解决面试中存在的这一问题，一是建立考官人才库。应该把一些政治素质高、知识渊博、具有一定的专业知识和专业能力，特别把具有观察和判断考生能力素质才能的人选拔出来，建立考官人才库。随着考官人才库的建立，组织部门应该加大对人才库中的考官进行知识提高的培训和专业知识的培训，特别是对观察和分析判断考生能力素质的培训，并多组织实践，让考官多经受实践锻炼。这样，在进行公选时就可以直接从考官人才库中挑选高素质的考官。二是建立异地考官测试制度。公选面试时，应该要请异地考官参加，本地考官回避。这是解决公选面试客观公正问题的最佳方式。当然，这样做会增加公选的成本。但是，如果建立了考官人才库的上下连动机制，就可以直接从考官人才库中挑选异地面试考官。这样，可以较好地解决公选成本加大的问题。
三、组织考察中存在的主要问题及其应对
组织考察是我国所有干部选拔制度中的必经程序，而且是其他干部选拔制度中最主要的程序。在公选制度中，组织考察也是其中的一个重要环节。在公选的笔试和面试阶段，大家在机会均等的条件下参加竞争，靠个人的知识和能力决定胜负，无论是进入组织考察环节，还是淘汰出局，大多数人都能正确对待，泰然处之。而对组织考察能否做到公开、公正、择优，不少人持怀疑态度。实践中，某些组织考察的不规范以及其他因素而导致考察失真失实，也加剧了人们的这种担心和怀疑。
1.组织考察存在的主要问题
(1)民意测评的失真失实问题
民意测评是组织考察的一种主要手段。在组织考察阶段，组织部门派人到被考察者所在单位组织职工对被考察者进行投票测评，以此了解被考察者的群众信任度和支持拥护率。这种投票的方式在具体的实践中一般通过以下两种方法进行：首先，所在单位全体职工参加投票。这种由全体职工参加投票的方式，具有广泛的群众性。但是，由于受人情、关系、个人好恶等因素的影响，一部分群众在投票时，从自身利益出发，将票投向与自己关系密切的人。这样，有可能出现人缘好，能力不太强的被考察者得票率比较高，而能力强，工作实绩突出但因工作而得罪人的被考察者群众认可度反而低的现象。其次，在一定范围投票，即单位领导和中层干部投票或者单位领导选定一部分人参加投票。这种投票方式不仅没有广泛的群众性和可靠性，而且容易成为少数领导借民主实现其个人意图的手段。在公选中，通过笔试、面试而进入组织考察环节的被考察者，有相当一部分是系统内或本单位人员，有时会出现在同一职位的竞争中进入组织考察的对象均为本系统或者本单位人员的现象。对于这种情况，单位的主要领导者在组织考察中处于极为关键的地位。如果领导者出于私心而带有倾向性，就很有可能在民主投票上选择“一定范围”的职工参加，使投票的结果朝着有利于领导者希望的方向发展。
(2)个别谈话的失真失实问题
个别谈话是组织考察的又一种主要手段。相对于投票考察而言，谈话人由匿名表态到公开发表意见，突出了考察者与谈话者直接进行思想交流，便于考察者了解被考察者的真实情况。但是，谈话人出于多种因素考虑，致使考察者从个别谈话中了解到的情况与被考察者的实际情况有一定的差距，个别的甚至有较大的出入，即有些被考察者，在组织部门进行的个别谈话中普遍评价很高，乃至出现舆论“一边倒”的现象。但是，任命不久不是发现能力平平，就是问题显露。出现这种现象的原因主要有以下几点：首先，谈话者的自我保护意识作祟。一些谈话者担心反映被考察者的真实情况会遭到打击报复。现实中，组织考察者中的个别成员有“跑风漏气”的情况。在反馈考察情况时，特别是向谈话人所在单位的领导反馈考察信息时，将谈话人的姓名透露出来。所以，在组织谈话中，不少人几乎都是“唱赞歌”、说好话。这样的谈话，考察者所获得的被考察者的情况的真实性当然就要打折扣。其次，受感情因素和功利驱使。与持自我保护意识心理不同，以感情和利益为价值取向的人，对被考察者的评判具有明显的倾向性：对与自己关系密切的或对自己有利的人大唱赞歌，极力推荐；而对与自己关系较为疏远或没有利益的人大谈不足，甚至极力贬低。如果对这些谈话者反映的情况不加以全面细致地分析，必然导致信息失真失实。再次，单位主要领导有选择地安排了谈话人员的范围。
(3)考察机制存在的不足，导致考察失真失实
首先，考察事项不公开。考察前严格保密，什么时候考察、考察哪些人、用什么方法考察，群众事先不知道。一般都是临时通知开会，到会后才知道考察的事项。到场的人因缺乏必要的思想准备和慎重考虑，有些人没有表达自己的真实思想，有些人没有向组织反映真实情况。其次，考察的范围有限、方法和手段单一。在对被考察人员进行组织考察时，一般是直接派人到被考察者所在单位进行短时间的“驻地式考察”，包括民意测评和个别谈话都属这种类型。很少“走出去”到群众中了解情况，对被考察者工作圈以外的社交圈和生活圈等八小时以外的活动情况难以考察，因而难以把握被考察者的全部真实活动和表现。再次，考察结果不公开。民主测评不公开验票，不公布测评结果的做法，容易被有私利的领导者和投机钻营者所利用，即使领导者没有私心，由于不公布结果，也容易招致群众的猜疑和不满。
2.解决组织考察失真失实问题的基本对策
解决组织考察失真失实问题，关键是推进干部考察任用民主化，从制度上健全考察机制。
(1)改进民意测评的内容，对群众公认原则做出量化要求
传统的民意测评内容多为同意、基本同意和不同意，或者赞同、弃权和反对，评判标准较为抽象、原则。领导者的德、能、勤、绩、廉怎样在考察中具体化，历来是组织考察理论研究和实践中的一个难点问题。我们认为，对组织考察内容做出相对具体的细化还是可行的。例如“能”，可以具体化为决策能力、组织能力、协调能力等。“廉”，可以具体化为基建投资、物品采购、公款吃喝、挥霍浪费、违规消费、公车私用等，并根据各项内容的权重确定相应的分值。对群众公认，可以根据得票的多少进行量化，确定一个基率，并以此为标准确定是通过还是被淘汰。2005年，四川公选20名副厅级领导干部中，有两位在八项测试中位列前10名的候选人，在单位的民意测评中不理想，各有30％和20％的反对票，最终出局。水平再高也没有用，没有民意基础照样做不了官。这应该成为组织考察的一个基本理念和原则。
(2)从制度上对民意测评和个别谈话的范围做出规定
从民意测评来说，其范围应该界定在两个方面：一是所在单位全体职工参加投票，以了解群众对被考察者的信任度；二是相关业务范围的全体人员参加投票，以了解被考察者专业知识和业务能力方面的情况(这主要是针对专业性较强的职位的公选)。因为只有相关专业人员才能对被考察的专业知识和专业能力作出客观、准确的评判。这种由专业技术人员作出的评判较之一般群众的评判更贴近于领导职位本身的要求，因而也就更具真实性和可靠性。对个别谈话的对象，要尽可能做到有各方面的人员参加，专业职位特别要有相关的专业技术人员参加。同时，为了避免“人为”地安排谈话人员，考察部门应该独自从被考察者单位名册中抽调人员参加谈话。
(3)建立考察预告制度
组织考察应该避免突然进行，应该在考察前的一定时间，如三天或者一周，在一定范围，通过一定形式公开考察的时间、对象、方式，让所有参与人员预先知道，以便他们有充分的时间准备，能慎重地对被考察人员进行分析，并做出客观、公正的选择，减少大家投票的盲目性。
(4)建立反馈制度，切实改进和完善测评结果公开性不足的问题
干部考察的神秘性使群众看不到自己参加的价值和作用。建立测评结果反馈制度，采取公开结果的办法，可以提高群众对民意测评的信任度，克服和纠正考察中的“暗箱操作”。并且对被考察者也是一种鞭策，使他们在今后的工作中把对“人民负责”放在重要的位置。当然，对于一些不适宜公开的问题，如涉及个人隐私或者未确定的问题则不宜公开。同时，建立测评结果申述制度，解决民意测评中的不足问题。群众投票中的关系票、人情票难以从根本上杜绝。建立测评结果申述制度，认真受理被考察者的申述和部分干部群众的反映，并通过适当方法即时进行调查了解和核实，做到兼听，并从组织的角度予以纠正，可以在一定程度上避免组织考察的失真失实问题。