武陵山区乡村旅游公共服务供给困境及其破解
罗成华1刘安全2
(1.贵州省社会科学院，贵州 贵阳 550002；2.长江师范学院，重庆 涪陵 408100)
摘 要： 在旅游事业服务性得以伸张的当下，乡村旅游公共服务供给需要给予关注。经济社会欠发展少数民族地区乡村旅游公共服务应由政府主责供给，通过行政手段组织和动员全社会人、财、物来保障旅游事业的推进与发展。在政府主导旅游公共服务供给模式下，因权力运作、政策杠杆等原因而导致当前一些乡村旅游发展面临哄抢套骗政策福利、抢占公共资源、公共空间压缩以及旅游产业与公共服务冲突等问题与困境。乡村旅游公共服务需要合理构建“主客共享”的供需体系、“政府主导”的供给模式、“体系完备和体验感优质”的服务内容和“主客满意”的评价体系，以化解因旅游产业与旅游公共服务模糊边界而导致的诸多问题。
关键词： 乡村旅游公共服务；政府主导；主客共享；武陵山区
自从旅游从外事接待事务中分离出来后，一直被视为独立的经济性产业。尽管中共中央2006年政府机构改革提出建设服务型政府理念后，“旅游公共服务”开始出现在政府文件中，但在“高度市场化领域不需要公共服务”的意识里，旅游公共服务被人为忽略。2009年，国务院通过《国务院关于加快发展旅游业的意见》，明确提出旅游业是“国民经济的战略性支柱产业”和“人民群众满意的现代服务业”定位，强调“以市场配置资源壮大旅游产业”和“以更好的公共服务发展旅游事业”。近年来我国大力倡导的全域旅游“全景、全时、全业、全面”的旅游发展理念，更强化了旅游作为社会事业的基本属性，旅游事业服务性得到极大伸张[1]。现阶段，旅游公共服务体系正逐步建立，主要包括旅游问询服务体系、自驾车旅游公共服务体系、满足自由行需要的无缝衔接交通服务等，并延伸至土地政策、公益行动和税收政策等多个层面[2]。但在实际工作中，由“政府主导、市场运作”的旅游因有政府直接参与，大量公共资源成为旅游业追逐商业利润的稀有性资源，模糊了经济产业与公共服务的边界。对旅游公共服务的概念、内容、主体和运行机制等实质性问题仍没有清晰的认识。本文基于笔者对湘西、张家界、恩施以及重庆部分乡村旅游景区进行实地考察和专项调查，探讨“政府主责”供给公共服务背景下，欠发展少数民族地区旅游公共服务供给的典型性困境，为乡村旅游健康快速发展，提供建议与思路。
一、旅游公共服务的理论认知
旅游公共服务是满足旅游公共需求的产品与服务，是社会公共服务与旅游服务重叠领域。目前，学界对其概念存有不小分歧，从属性、特征、服务主客体、服务内容等方面都有不同见解。以西方经济学多中心治理为理论核心的旅游公共服务论认为：“旅游公共服务是指由政府或其他社会组织提供的，以满足旅游者共同需求为核心，不以营利为目的，具有明显公共性的产品和服务的总称”[3]，而倡导政府主责的旅游公共服务论则认为：“旅游公共服务，是指政府及其公共部门运用公共权力和资源，为了满足旅游者的共同需求，并基于目的地公共利益而向旅游者提供的不以营利为主要目标的服务”[4]。两者的分歧集中于服务的提供者、供给方式以及营利性等方面。前者认为旅游公共服务应实行供给主体的多元化，由政府、市场(营利组织)和社会(非营利组织)构成政府主导型、社会自愿型、市场主导型和综合联动型等多中心供给模式框架，提供旅游公共信息、要素保障和公共安全服务，以满足转型时期旅游公共服务的多元化需求[5]，后者坚持“政府主责”，政府主导旅游基础设施、旅游权益保障和旅游目的地推广等三大板块服务，反对将市场和社会作为旅游公共服务的提供者。采用何种供给模式需要从服务效果和公正性两个指标进行考量，市场和社会固然可以在一定程度上缓解政府提供公共服务的效率低、腐败问题，但只是“实现公共服务的一种工具而非责任的转移”[5]。
在笔者看来，从供给技术和效果层面，多元化供给模式与政府主导供给模式适用于不同旅游目的地：首先，如香港、上海、厦门、桂林等经济社会发达的旅游目的地，因其经济产业实力雄厚、社会服务体系和管理体制较为完善，市场和社会有足够能力承担产业发展的公共服务供给，政府可在其中发挥引导和协调作用；而经济社会欠发展地区，如武陵山区则需要政府主导，通过行政手段组织和动员全社会人财物来保障旅游事业的推进与发展。其次，从提供旅游公共服务的时空条件看，旅游公共服务与旅游产业与生俱来，具有原始的共存性，无论是旅游发展处于何种阶段，都一如继往地需要关注经济、文化交流以及生活福祉。[6]早期以团队旅游为特征的公共服务集中于旅游景区、长途交通条件的改善。当旅游进入到信息化、自驾游和自由行时代，公共信息、公共交通和公共安全等公共服务需求将呈现出“井喷式”增长。再次，由于我国经济社会发展的不均衡性，决定了不同旅游目的地旅游公共服务供给的差异，如西部地区弱于东部地区，乡村弱于城市，等等。旅游发展阶段性差异和区域性差异的现实，要求旅游公共服务供给不能采用“一刀切”方式，需要兼顾自身的经济社会发展水平、旅游市场，因地制宜地选择旅游公共服务供给的模式。
所谓涉外商事法庭是指一国的国际商事法庭只审理与其有实质性联系的国际商事案件，国内商事案件以及与本国无实质性联系的案件不在该法庭的管辖范围内。荷兰阿姆斯特丹国际商事法庭就只负责审理涉及荷兰的国际商事纠纷[注]参见廖宇羿：《域外国际商事法庭建设最新发展及启示》。，属于涉外商事法庭。这类商事法庭从其不审理国内案件来看，具有国际性，但从其只审理与本国有关的国际案件来看，其国际性又极其有限。
绵延于渝、鄂、湘、黔三省一市交界之地的武陵山区面积约17万平方公里，有71个县，1376个乡镇，23032个行政村。区内旅游资源品类齐全、品质优秀且适宜组合开发。在全域旅游理念和市场资源双重导向下，武陵山区乡村旅游立足村寨特色，以产业扶贫、文旅融合和绿色发展等多种实践策略，积极挖掘特色民族乡村旅游潜力，结合旅游业态创新逐步发展乡村旅游，总体上形成了乡村旅游集群布局和规模发展格局。作为一个欠发展的连片特困民族地区，其乡村旅游发展建立在产业精准扶贫、少数民族文化保护等政策话语，[7]以及人地关系疏远、商品经济秩序建设和农民职业转换[8]等现代性经济关系之上，土地与经济、自然与社会、农村与城市的关系将在乡村旅游发展过程中得以再建构[9]。因而，政府主导模式是武陵山区旅游公共服务供给的最佳选择，服务重心集中于产业基础设施建设、产品开发以及旅游市场培育等三大板块。具体包括：民族景观、特色村寨(院落)、特色餐饮、文化主题公园等公共旅游吸引物，以及公共交通、水电、公共休闲设施、绿化、医疗、环境、治安等旅游基础设施建设；旅游发展规划、旅游市场管理与监督、产业发展优惠政策、旅游消费环境营造、旅游者权益维护和旅游从业者培训等公共权益保障；旅游地形象策划推广、旅游信息服务、大型节庆活动、市场培育和旅游统计等旅游目的地推广活动。
扶贫是政府主导乡村旅游发展的初心，为实现“旅游扶贫”战略目标，地方政府强化了对乡村旅游的引导、扶持和投资，在旅游产业发展公共政策中明显地体现了少数民族扶持理念和政策福利诱导。在政府看来，利用公共财政扶持欠发展民族地区乡村旅游可以尝试建立起“政府—开发商—居民”公共利益主体的协调，产生良好的经济和社会效益。旅游产业开发拓展至乡村社区，可以依托独特的地方文化与风俗，丰富旅游产品和业态，推动旅游的可持续发展；乡村则可以获得农业产业化发展、农民生活富裕、农民素质提高、乡村环境改善和实现基层民主的目标。
二、政府主导模式下乡村旅游公共服务供给的典型困境
(一)政策福利的哄抢与套骗
在政府主导下，围绕着文化建设和全域旅游等自上而下的行政指令和与地方政府意志、政绩和利益相关的目标，乡村旅游成为公共服务与旅游实体产业有机结合的“特区”。旅游实体经济按市场规律生产文化产品，而政府作为“第三方”通过政策法规、政府购买等形式进行规制和引导。将少数民族乡村旅游发展纳入地方发展规划，持续地进行资金支持以及实施多层次、多方位的保护，政府主导在公共服务基础设施建设、地方文化宣传、投资引导、人文环境培养、文化产业培育以及文化管理机制创新等方面，已经形成社会习惯并得到少数民族认可。但是，政府历来都扮演了一个非常重要的角色，可以用一种权威方式决定谁在什么时候以某种方式做什么事，通过权力运作对资源进行分配、调控和再分配，造成了一种“带有偏向性的流动”(mobilization of bias)[10]，营造出主流文化氛围及导向，进而成长为共同认可的文化规则。这种系统化的运作在损害一些人利益的情况下，又利于某些人或群体，从而构成新的“有权”和“无权”的对抗与冲突。事实上，无论是景区景观建设、交通改善、旅游信息传播、旅游目的地宣传等，都由政府的旅游管理职能部门以及政府投资成立的城投、旅投等平台公司承办，在旅游开发的绝大部分环节里无法真正分清旅游公共服务与旅游市场服务，从而导致诸多矛盾和冲突出现。
此方法虽解决了板式换热器的堵塞问题，但却引发了地下水的水温优势无法得以充分利用、机组能效与经济性下降以及系统控制复杂等一系列问题。结合南昌某别墅家用小型地下水源热泵系统加装中间换热器的工程实例，从能效比与经济性等角度进行对比分析。
然而带有明显帮扶和重大福利的政策一旦实施，其消极外部性随之显现。当因景区建设、城市建设、城中村改造等大型征地拆迁工程造就了一批拆迁暴发户，“被拆迁”成为因占有政策福利被视为一种致富的捷径。几乎每个村民都希望政府进行旅游开发，因为大规模的旅游开发自然而然地涉及土地征用、占地赔偿的相关事宜。“政府越开发，村寨的违章房子就越多！”强占政策资源福利的行为逐渐演变一种社会恶习。为了促进乡村旅游发展，各地方政府都有针对性对需要开发旅游的村寨制订了相应的优惠政策，包括民居建筑修缮、村寨环境治理等，纳入旅游开发范围的村寨都能享受到政府提供的优惠政策和补贴款。优惠政策本身没什么错，但是优惠政策的实施让村民有了借机敛财的机会，村民突击建设猪圏、牛栏和简易棚屋，以此来套取政策更多的补贴款。
本产品的开发面向终端市场，因此要考虑颜色、风味、形态、稳定性、应用效果等方面的因素，才能开发出质量稳定、使用效果好、吸引顾客的产品。基于上述考虑的几点因素确定配方中的原料为：虾油、味精、食盐、白砂糖、干贝素、变性淀粉、黄原胶、焦糖色、酵母抽提物、麦芽糊精。
长期的政策福利和帮扶程度差异让扶贫意义下乡村旅游开发出现种种人为难题，旅游扶贫政策福利“养懒汉”现象滋生了“争当贫困户”的不良社会风气，致使贫困问题“变质”，脱贫行动“变味”。有的村民遇到困难就“向上看”，总是寄希望于政府、村委会及其他社会力量来解决。村民们“等、靠、要思想”严重，担心“脱了贫少了扶持”，怕脱贫、不愿意脱贫现象比较常见。如有的贫困户宁愿住潮湿阴暗、不透光的土坯危房，也不愿意参与村庄面貌改善工程。甚至不少村民把贫困户看作获得某种“政治经济待遇”，并向亲朋乡邻“炫耀”。
(二)公共资源无序开发与品牌抢占
质朴、勤俭和传统的乡村文化，小型村镇尺度、较低人口密度、绿色田园和清新的空气，以及农业生产为主的社会活动等公共资源凸显了旅游地的乡村性。随着旅游接待能力的提高和游客的增加，一些乡村旅游公共服务没有跟上产业发展进程，在缺乏有效规制、引导和宏观调控的情形下，经营者对资源无序抢占、过度开发和庸俗化利用，以及游客无意识的破坏等，极易造成乡村旅游资源的萎缩、退化甚至毁灭。
乡村文化的旅游接待中被作为商品资源进行满足于游客品味的方式不断发生变异，原生态或古老传统文化因为缺乏市场而逐渐流失，更有甚者借少数民族婚俗、恋爱等习俗体验敲诈游客。一些少数民族村寨旅游为游客设计了婚俗体验节目，让游客体验当“新郎”的感觉，当游客坐上“新郎”位置体验时，则被告之要给参与表演的“七大姑八大姨”等亲戚朋友发“红包”。进入到村寨中的祠堂、寺庙时，游客被告之要与少数民族“祖先”结仙缘，根据抽签的“命牌”支付高额的“上高香”费用等。粗制滥造、低俗与简单开发少数民族文化，曲解、乱用少数民族习俗，严重损害少数民族文化形象，影响民族团结进步。在商业化过程中，一些不法商贩，以次充好、强买强卖、欺客宰客随意践踏乡村公共诚信道德。如此种种，对乡村旅游资源的过度开发和滥用，破坏了好不容易建立的旅游地印象，很容易导致民族乡村旅游的衰落。
根据操作评价要素点将学生分组，小组中一名学生负责操作，其余学生根据该学生的操作进行要素点的评价。如按上述评价要素点，每个小组应有6名学生，每组配备一名熟悉微格教学方法的临床教师。
乡村旅游通过乡村习俗体验和少数民族文化产品营销来保障和满足游客和自身的文化诉求，现代文化生产、贮存和传播技术使公共服务与产业经营在乡村旅游开发中得以重合并拓展。公共空间是乡村文化发生和传承的载体，文化的展演离不开与之相适的场景，如村寨的寨门、广场、祠堂等等。但是随着旅游开发日渐深入，越是成熟的乡村景区越是无法保持其最初相貌。那些标示着乡村文化的符号，如木质寨门、风雨桥、凉亭、鼓楼成为游客在乡村旅游必到景点，产业化经营使这些原本的公共空间成为可供观赏、体验消费的有价商品。乡村旅游开发使公共空间实现商品化，从空间物品向私人消费的性质转换，使乡村公共空间产生极大压缩。旅游商业行为加诸于乡村公共服务，难免会对民间文化自发传承产生压缩。由于旅游主导的民族文化活动具有明显的经济动机，以及市场所具有的强大资源动员力，优秀的民族文化活动绝大多数都集中于市场模式下的旅游盛会内。代表性传承人、资金以及文化活动等资源配置集中于乡村旅游，形成少数民族文化在旅游景区传承发展的马太效应。在公共空间总量不变的情况下，公共文化活动与乡村自发文化活动的开展形成零和博弈状态。商业模式下的文化展演集中于旅游化的空间中，占用了绝大部分的公共空间，民间自发传承活动则相对减少，呈现出逐步消减的状态。
文化“正宗”和“原产地”争议事件，也被有心人采用为一种社会资本积累策略，为了获得游客的“凝视”，谁比谁更“正宗”成为显示文化价值和意义的一种竞争手段。如东晋的陶渊明为武陵山区留下了“桃花源”猜想，重庆酉阳与湖南桃源关于“谁是桃花源正宗”的争议持续了许多年。湖南省桃源县从1992年开始就以陶渊明《桃花源记》中的情景打造桃花源景区， 2001年，被批准为国家4A级景区。该县以地区沿革史“桃源，汉临沅县地，属武陵郡；隋唐属武陵郡地”，和《辞海》《词源》词条“桃花源”记载：“桃花源，在湖南省桃源县西南”“相传因东晋诗人陶渊明所作《桃花源记》《桃花源诗》而得名”为据，坚称桃源县的桃花源是唯一正宗的的桃花源。而重庆市酉阳县的“桃花源”景区因还原了陶渊明笔下的世外桃源，被认为最接近“世外桃源”的意境，2012年以“世上有两个桃花源，一个在您心中，一个在重庆酉阳”的广告词巧妙宣示了酉阳对于“桃花源”文化品牌的独占。2014年酉阳桃花源景区为著名歌手滕格尔新作《桃花源》提供了MV外景拍摄，通过年度神曲宣扬的“桃花源里美人多”意象和号召力，引爆了酉阳“桃花源热”。2016年12月8日署名为“酉阳县桃花源旅游投资集团营销中心区域经理”的微博称：“桃源县欺骗了广大人民1000多年”“建议取消湖南常德桃源县”个人观点，招致湖南网友的反感，引发了网络“口水大战”。这些“非正规”方式的旅游网络营销对于扩大酉阳桃花源景区的知名度和热度助力不少，但也造成了不可忽视的消极影响。
(三)公共空间的转移与压缩
乡村旅游的分散开发，由经营者自己谋划、自行设计、自主建设，在缺乏统一规划、科学引导的情形下，容易出现无序开发、重复建设、恶性竞争的现象，导致资源不能得到有效利用，甚至浪费。如农民经营农家餐馆，无节制地侵占改造传统古建筑、搭建违章建筑、向公共空间排放污水和倾倒生活垃圾破坏乡村生态环境等。大部分旅游乡村在政府前期建设中修建了大量的旅游景观和旅游体验设施，但是在旅游运行过程中卫生环境一直没有得到有效治理。随着游客量的增大，乡村景区卫生环境更差，不仅增加垃圾处理难度，更对乡村生态环境造成破坏。如重庆市某旅游古镇，因夏天时河水浅滩上的“水中餐厅”特色吸引众多游客前往。在长约500米的河滩上，共有12家餐馆在河滩中摆下100多张餐桌，每周都要接待游客3万人次左右。然而，游客就餐后将剩菜剩饭倒入河中，菜市场将洗菜水冲入河中，两岸居民也将生活废水排入河中，致使河水逐渐不再清澈，甚至散发出臭味，严重影响游客旅游体验。又如，武陵山区一些乡村是避暑休闲佳地，大量游客租住本地村民住房选择候鸟式的休闲旅游体验，创造了乡村旅游房地产业的兴起，一些违规建设的小产权民房随之大量出现。如湖北某景区拥有高山草场、森林等生态旅游资源，以夏季平均气温22度的避暑胜地发展乡村旅游，吸纳了大量的游客入住。该景区从发展旅游开始，避暑旅游地产得到极大的伸张，第一批投资仅小产权房建筑面积超过100万平方米，建成小产权房1万多套。到2015年7月，共有房地产开发商63家，房产建筑规模达400万平方米，8万多套产权房。重庆某旅游乡镇现有各类住房小区4个，有正规房产的楼盘2个，其他如安置房、搬迁小区均无正规房产。同时该乡镇还积累大量的私人住房用于出售，构成了庞大的小产权房基数。旅游乡村小产权房的快速发展，一方面是乡村旅游经济发展和游客需求为其提供了便利的条件，另一方面，地方政府的管理缺失也是促使泛滥的重要原因。乡村旅游的兴起激活了乡村房产的需求，而乡村房产开发的政策限制、购地成本、各种税费以及各种原因造成乡村正规房产的建设障碍。小产权房的发展将对乡村土地管理和耕地保护产生巨大冲击。
土家族摆手舞从村落神堂走向旅游广场，经历了不同生境对其文化意义的淘洗与筛选。传统摆手舞是祭祀祖神的主要形式和环节，其意义在于通过在神圣场域空间里的酬神仪式来加强族群认同；旅游化的摆手舞更多的是作为土家族文化符号进行其象征意义的传递。脱离了摆手堂的摆手舞被视为少数民族优秀民间歌舞的珍品，是民间传承的艺术，可以在多外公共场进行展演。在旅游空间里它可以是“土家族文化的象征”，也可以“任人打扮的小姑娘”，因而，诸如“打破世界吉尼斯刻录的万人摆手舞大会”“广场摆手舞”“摆手舞操”等形式更适合于当代公共文化服务与旅游消费，而其原生文化意义、族群认同已与其场景空间无关。
在湖北省来凤县舍米湖村，传说中土家族摆手舞“从正月初三跳到正月十七”的情形百十年来从未出现，而当代摆手舞已成为迎接领导视察、外宾以及文化研究者的必备仪式。舍米湖村因保存有历史最长的土家族摆手堂，被誉为是渝东、湘西、鄂西土家族摆手舞的发祥地。摆手堂始建于清顺治八年(1651年)，占地500余平方米，周围用山石圈以院墙，呈长方形，“人”字披黑瓦覆顶，堂内供奉土家先祖彭公爵主、向老官人和田好汉塑像。摆手堂是土家族人跳摆手舞祭祀祖先和祈福的专用公共空间。土家族摆手舞经湘西、酉阳、来凤等申报进入国家级非物质文化遗产名录后，对于摆手舞的旅游开发层出不穷，如酉阳的万人摆手舞大会、湘西永顺双凤村摆手祭祀大典以及湖北省来凤县的土家族摆手舞文化旅游节等等。作为来凤县传承的摆手舞源头，舍米湖摆手舞得到极大重视，对于摆手舞的改编、创新一直持续。2014年湖北省第八届少数民族运动会暨第二届来凤县土家族摆手舞文化旅游节开幕式上，土家族摆手舞作为土家族最主要的文化符号进行演出。摆手舞、八宝铜铃舞、茅古斯以及传统“舍巴节”祭祀用具(包括牛角、龙凤旗、长号等)被采用于《祈福荆楚》环节表演，其文化意义本身是现代文化体系对传统文化的借用，其文化展演空间早已从传统村寨、祭堂转移到现代会场，传统摆手舞的现代性编排正是适用于现代公共文化演出而进行的大胆尝试。
1986年，重庆彭水郁山国营盐场因洪水冲毁之后倒闭。近年来有旅游公司看中郁山古镇的旅游资源潜力，策划开发以盐丹文化为主题的“旅游田园综合体”，但因老盐场的产权及拆迁问题迟迟不能完工。一位盐场职工女儿(LG，女，52岁，苗族)说：“我们希望政府能拿下来。现在政府有钱，开发商大老板也有钱，哪个景区开发不是上亿上千万的，我们这点拆迁赔偿占不到好多，还没得政府那几个(当官的)的拿得多”。而住在郁江河对面的一位村民(TSF，男，49岁，苗族)有不同看法：“政府拿不下火(意为超出政府能力了)，那么大块地方，盐场的人都坐地喊价，哪有那么多钱来赔。赔了还有什么钱去修景观。现在这块的还迁房马上要修起了，政府是花了大力气的”。
(四)旅游产业与公共服务的冲突
乡村旅游开发在乡村公共空间中创造了一个又一个“旅游特区”，在政府计划分配和市场调节配置共同作用下，乡村旅游特区在商业经济模式下聚集了优势的资金、人才资源，散落于乡村各处的资源在获取经济利益的诱惑下，源源不断地汇入旅游特区。出于地方发展的需要，各种公众性目标和功利性目标被多元主体提出，如公共基础设施建设、重要产业促进、金融保障、教育发展、少数民族文化保护与公共以文化建设等等，并通过强制性措施予以推行。在当代经济发展背景之下，政府主导模式通过支持和调控经济发展，同时推行乡村旅游和公共文化活动。地方政府对于旅游经济效益和社会效益的同时看重模糊了旅游产业与旅游公共服务的边界，对于旅游“营利性”的表达含糊，诱至某些对立，甚至冲突。
备受关注的“凤凰古城收费事件”就是一次旅游产业与公共服务的冲突。2013年4月10日，湘西凤凰古城规定“游客需要购买148元门票才能进去古城”，此后游客人数骤减，当地个体商户受到很大冲击，大批商户和当地居民因不满“一票制”政策关门歇业，并造成群体聚集事件。对凤凰这么一个“城在景中，景在城中”的社区型景点来说，公共空间与产业空间是高度重合的，旅游产业要获得利润的最大化，不可避免地会损害公共利益。收门票名义上是缓解“人满为患”的古城文化保护困境，但事件的发生与演变，最终指向政府借其行政公权力和旅游公司以投资获得的经济霸权，侵占广大群众公共利益获取经济利益的险恶用心。“凤凰居民带外地女友回家被索票”个案更加助推了“回应失当的最热舆情”，“进城费”给旅游社区正常的人际交往、商贸活动制造障碍，限制人们的行动和交易自由，凸现了官方罔顾政府职能，执意与民争利的行为实质。旅游开发使乡村一些公共场所变成产业特区，公共服务项目和旅游合而为一，但由于缺乏有效的公共服务与管理，难以有效规制经济产业张力和保证提供服务质量。
三、加强乡村旅游公共服务供给的建议
(一)构建“主客共享”的乡村旅游公共服务供需体系
乡村旅游承载着乡村振兴、文化传承、社区高质量发展、实现新时代共同价值的历史使命，是一项公共性较为明显的经济产业。旅游公共服务应是旨在满足旅游地主客共同需求的公益性服务，体现出共享性和公益性特征。乡村旅游发展固然可以依靠资本的投入，打造内部舒适、宜居、怡人环境，但作为乡村旅游重要依托的外部环境，诸如清洁美丽的乡村、便捷的道路体系、宽敞的停车场地以及水电、无线网络等基本设施，则因其公共属性和盈利难的特性需要则政府或其他社会力量提供。旅游发展使传统“靠天吃资源”的竞争转变为区域综合实力的全面竞争，这意味着乡村公益性服务不能仅仅停留于满足当地居民基本生活需求的层面，而是追求适应于旅客休闲、体验、学习和当地居民发展产业、保护文化和舒适生活的共同需求。旅游公共服务提供的“舒适的体验感”公益性服务，需要渗透到乡村吃、住、行、购以及休闲、学习等日常生活之中，而当使用厕所、信息咨询、交通安全都成为有偿消费的时候，将极大地降低旅游体验品质。因此，构建新时代乡村旅游公共服务体系，一方面要把握旅客和当地居民在旅游供需互动过程的表现出来的多样化、个性化特点，构建起“主客共享”的旅游公共服务需求清单体系，兼顾地方特色，调整旅游公共服务供给的内容与形式；另一方面，则应立足于“政府主责”，建立起以行政手段、市场配置和文化规制等措施有机协同的供给系统，以应对欠发展少数民族地区尚处于发展初级阶段的旅游公共服务困境。
街道名称更改前要充分追根溯源，弄清原街道名称的历史渊源，如名称中确实没有能够体现地域和文化特色的因素，且不符合旅游语言景观资源的特点可予以更改。如四合头街因原来是一条死胡同，老百姓叫它“死葫芦头”，后来处于雅化的目的更名为“四合头”。
(二)完善“政府主责”的旅游公共服务供给模式
在旅游扶贫、全域旅游和乡村振兴的发展语境中，政府理所当然地承担起乡村旅游开发的责任。欠发展少数民族地区更迫切地需要地方政府以其强劲的动员力和组织力所产生的政治性和经济动力，创建一个适应于现代商业文明的市场机制、权力体系和社会结构。虽然以政府主导的垄断供给，不利于市场和社会部门进入旅游公共服务领域，为乡村旅游产业发展带来困扰，但是公共服务历来都是以政府作为主责主体，是一个关于“为什么是谁”和“应该是谁”的元责任问题，而非经由“特许经营”、“外包”、“补贴”等形式参与其中的市场和社会力量的技术和效果问题。因此，欠发展少数民族地区乡村旅游公共服务供给，应采取政府主导、企业参与和市场运作协同的实践策略，以地方财政为基础，充分发挥公共政策、行政部门和企事业单位在建设乡村旅游公共服务体系中作用。一是明确公共服务投入的重点。在惠及人群广、助力旅游环境建设的资源培育、环境治理和乡村旅游人才培训等方面加大投入力度。按“精确、准时、共享和个体化”原则，着力为民族乡村旅游提供基础设施建设、文化普及和民族文化鉴赏学习等公共服务。结合乡村旅游开发纵深程度，及时挖掘整理乡村文化素材，修复和创建文化传承场所、引导和扶持民间组织建设，优化旅游公共服务设施空间布局。二是打破企业、事业和行政单位服务界限，在旅游乡村中无差别地供给公共服务。按照“供给项目多、供给对象广、供给模式优”的原则，整合民族乡村旅游公共服务主体，创新公共服务供给方式，拓展公共服务供给渠道，在兼顾经济和公益的同时，形成“千线一针”的供给格局。三是发挥“政府主导”的平台建设、市场开拓和公益宣传优势，打造“乡村特色公共服务活动品牌工程”品牌。基于村民和游客共同需求，突出民族乡村特色，实现旅游公共产品创新、服务供给模式创新和机制创新，建立需求导向的、优质高效的和极具特色的新型乡村旅游公共服务体系。
去边框处理的思路比较简单，就是统计并比较这一行（列）中白色像素点数，再将其余下一行（列）中白色像素点数进行比较。由于是直接基于车牌像素点的值进行定界，车牌反光以及磨损等因素会对结果造成影响，因而比例值的确定至关重要。对于有些车牌，分割情况较好，有些则不是太好，之后会进一步进行研究。去边框后，如图8所示。
(三)提供“体系完备和体验感优质”的乡村旅游公共服务内容
创新和丰富乡村旅游公共服务产品，满足旅游越来越明显的多样化需求，是“互联网+”、“全域旅游”和“自助游”时代旅游创新和高质量发展的必然。旅游公共服务包含基础性公共服务和以旅游为导向的发展性公共服务。基础性公共服务作为满足旅游发展的最基本、最直接的保障，关系到旅游活动顺利开展。发展性公共服务则是满足包括地方政府、游客与当地居民更层次和更高质量的需求，体现为旅游目的地的综合实力。基于旅游公共服务的公益性，乡村旅游公共服务内容必须满足游客和当地居民共同需求，以及区域发展战略目标，体现在游客旅行舒适度，当地居民就业和经济生活水平提升，地方政府关于乡村脱贫致富、统筹城乡一体化、乡村经济社会发展等区域经济社会发展宏观诉求。而旅游产业和事业双重属性又决定了旅游公共服务除了要构建完备的服务体系，还要兼顾游客的体验感。因此，完善乡村旅游公共服务内容，需要把握旅游需求变化发展趋势，以体系完备和体验感优质为评价核心提供多元化的旅游公共服务产品。一是明确旅游公共服务与市场服务的边界，以公益性和非营性原则区分乡村旅游公共服务与市场服务的内容与范围。强化政府、企业和社会非营利组织在惠民便民服务、公共休憩设施供给、公共交通服务、公共信息与网络、旅游安全、公共行政等领域的责任、职能和技术分野。二是强化乡村旅游公共服务需求信息收集与反馈。利用互联网、智慧旅游系统、旅游监督平台，拓展信息收集渠道，增强信息的信度与效度。保障公众知情权、参与权、监督权，广泛调动和汇聚民智民力，采取调查研究、走访公众代表等多种形式，最大限度地搜集公众对旅游公共服务需求、决策、建议。三是建立基于基础性公共服务和发展性公共服务的清单机制。科学合理规划与设计民族乡村旅游公共服务清单系统，在极力满足乡村旅游发展基础性公共服务基础上，在旅游发展战略、旅游资源开发、旅游产品设计、旅游品牌建设和旅游营销创意等方面提供积极有效的发展性公共服务。
(四)建立“主客满意”的乡村旅游公共服务评价体系
完善的乡村旅游公共服务体系需要兼顾游客与当地居民的满意度和获得感，建立以游客感知为基础的评价机制和指标体系。一是实现旅游公共服务评价体系的标准化，便于游客方便快捷对旅游体验进行评价。遵循易入性、可操作性原则，建立利于主客参与的旅游公共服务评价平台，包括设立和完善游客投诉热线电话、邮箱和人工服务点、制定科学简洁的公共服务游客满意度调查问卷或量表。二是合理构建民族乡村旅游公共服务绩效评价指标体系，在设施、设备、人员配备以及日常运行费用等内容中认真筛选能有效评价公共服务的指标，形成简单易行、评价效果明显的指标体系。三是确立专家评价与游客评价相结合的多元评价模式，通过专家评估保证评价体系的有效性、学理性和规范性，通过游客评价提升公共服务的感性化、事实化。四是强化对乡村旅游公共服务主体的履职绩效评价。将乡村旅游公共服务供给纳入各责任部门的考核评价体系之中，通过行政手段落实乡村旅游公共服务，保证其效度。
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中图分类号： F592
文献标识码： A
文章编号： 1002-6924(2019)10-085-091
基金项目： 国家社科基金一般项目“武陵山区乡村旅游发展中少数民族习俗与市场互动机制研究”(15BMZ054)。
作者简介： 罗成华，博士，贵州省社会科学院民族研究所副研究员，主要研究方向：民族文化与社会发展；刘安全，博士，长江师范学院武陵山区特色资源开发与利用研究中心副教授，主要研究方向：南方少数民族文化与旅游。
[责任编辑：李 桃]
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