我国创新政策的演变——基于政策工具的视角，本文主要内容关键词为：政策论文,视角论文,我国论文,工具论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
CLC number:F124.3 Document code:A Article ID:1003-0166(2011)09-0016-04
doi:10.3969/j.issn.1003-0166.2011.09.004
0 引言
改革开放以来，我国政府相继出台了很多创新政策，1985年提出改革科技体制和星火计划，1999年提出关于加强技术创新、发展高科技、实现产业化的决定，2006年提出建设创新型国家，及《国家中长期科学和技术发展规划纲要的发布》等。彭纪生等(2008)通过对核心目标和政策措施的实证研究，认为中国技术政策应该坚持技术引进与自主创新相结合，利用经济和行政措施强化消化吸收，实现技术引进、消化吸收和自主创新的协同[1]。刘凤朝等(2007)总结了我国创新政策从“科技政策”单向推进向“科技政策”和“经济政策”协调转变、从“政府导向型”向“政府导向”和“市场调节”协同型转变、从单向政策向政策组合转变[2]。Rothwell & Zegweld(1981)将创新政策分为供给政策工具，环境政策工具，需求政策工具[3]。赵筱媛等(2007)指出，供给政策工具包括：教育培训，科技信息支持，科技基础建设，科技资金投入和公共服务等；环境政策工具包括：目标规划，财务金融，税收优惠，知识产权保护，法规管制等；需求政策工具包括：政府采购，贸易管制，外包等[4]。本文将基于Rothwell & Zegweld的政策分类视角分析我国技术创新政策的演变，为未来政策制定提供一定决策参考。
1 研究方法
1.1 创新政策量化
借鉴彭纪生等(2008)对技术创新政策测量的思想，政策力度代表政策所体现的权重。根据国家行政权力结构与政策类型来对政策力度计分。5表示全国人民代表大会及其常务委员会颁布的法律；4表示国务院颁布的暂行条例，各个部委的部令；3表示国务院颁布的暂行条例、各个部委的条例、规定；2表示各个部委的暂行规定、办法、意见、规划；1表示通知、公告。
1.2 整体分析
在580项政策中，供给政策220项，环境政策257项，需求政策103项，分别占37.93%、44.31%和17.76%。需求政策最少，但是已经有所改善。20世纪80-90年代，供给政策，需求政策，环境政策的结构是50.75%、7.46%和41.79%[5]。
需求政策中，国家采购政策最为重要。在发达国家，一般政府采购占全部GDP的10%～15%。例如美国的半导体、集成电路、计算机辅助设计和计算机工业，早期的发展主要靠国防和宇航的采购。1995年美国联邦政府购买了约40%的半导体产品，1960年为50%，此后逐渐下降，到70年代中期为10%；对集成电路产业的作用更加显著：1960年政府购买了100%的集成电路产品，1962年为94%，到1968年还占了37%[5]。
政府采购显然是刺激创新的重要政策工具。但是，在我国103项需求政策中，采购政策9项，占8.73%。而且政策力度不够。
随着1978年重申“科学技术是生产力”，我国政府特别重视通过技术创新政策促进技术进步及经济增长，政府颁布的创新政策数量呈连续增长态势，同时政策力度也逐渐提高，见图1。
图1 1979-2009年我国创新政策颁布数量及力度
从图1中我们可以看出：
20世纪80年代：这一阶段政策数量不多，但是出台了不少重要的法律、制度，如《中华人民共和国专利法》，《中华人民共和国科学进步奖励条例》等。
20世纪90年代：这一阶段创新政策数量呈递增趋势，数量比80年代翻一番。中共中央、国务院作出《关于加强技术创新、发展高科技、实现产业化的决定》，1999年度创新政策数量达到了那一时期的最高峰，第一次将“创新”放入政策。
21世纪：创新政策数量逐年增加。2006年全国科技大会上提出要建设创新型国家，发布《国家中长期科学和技术发展规划纲要》，同年创新政策数量达到了历史最高水平。
从图1中还可以看出，政策力度逐年提高，但解读580项政策，绝大多数是以通知等低力度形式颁布，以法律等高力度的政策极少。
综观发展，我国创新政策无论是数量，力度，都有比较大的增长，见表1。
1.3 三类政策工具的具体分析
20世纪80年代的创新政策大多侧重于供给政策。90年代以来，政府注重创造有利于技术创新的环境，增加了环境政策的颁布。21世纪前，我国创新政策主要集中在供给政策和环境政策，需求政策较少，进入21世纪后，政府在保证环境政策和供给政策的同时，在需求政策方面也有所加强，见图2。
图2 1979-2009年我国创新政策演化
1979-1999年间，各种政策工具都较弱，年均数值较低，2000年以后，三种政策都有所加强，需求政策方面力度较大，见表2。
1.3.1 供给政策
供给型政策工具指政府通过对人才、信息、技术、资金等的支持改善技术创新相关要素的供给，推动技术创新和新产品开发。改革开放以来，政府通过各种层面提供供给政策支持。公共服务不是主流手段，比较容易被忽视；教育培训，科技基础建设和科技信息支持，基本保持平稳；科技资金投入整体上呈持续增加态势，见图3。
无论是1979-1999年，还是2000-2009年，科技资金投入都是最重要的供给政策。1979-2009年，各种供给政策都很弱，年均值极低，2000-2009年，各项政策都有所加强，其中科技资金投入涨幅最高，见表3。
1.3.2 环境政策
环境型政策工具指政府通过财务金融、税收制度、法规管制等政策影响科技发展的环境因素，为技术创新等科技活动提供有利的政策环境，间接影响并促进科技创新和新产品开发。
改革开放以来，在环境政策方面，政策主要集中在法规管制和目标规划上，而效力大，权威性强的财税、金融政策，在最近几年才有所加强，特别是税收优惠政策，直到1999年才开始颁布；知识产权政策不仅数量少，而且波动较大，见图4。
1979-1999年，各项环境政策都很弱，年均值极低，最高的法规管制也只有3.19，目标规划也同其他三种政策一样小于1；2000-2009年，各项政策都有所加强，其中目标规划涨幅最高，税收优惠年均值还没有破1，见表4。
1.3.3 需求政策
需求型政策工具指政府通过采购与贸易管制等措施减少市场的不确定性，积极开拓并稳定新技术应用的市场，从而拉动技术创新和新产品开发。
采购和外包近年才开始出现，贸易管制实施时间比较长，不过每年颁布的政策数量不多，外包自从出现后，每年的政策数量比较多，而采购无论是政策数量还是力度上都需要加强，见图5。
1979-2009年，各项需求政策都很弱，年均值最高的贸易管制也只有0.48，采购在1999年才出现，外包还没有；2000-2009年，各项政策都有所加强，其中外包涨幅最大，年均值达到了7.30，采购年均值还是没能突破1，见表5。
2 结论与启示
本文收集了从1979年到2009年国家及各个部委颁布的(不包括各省市颁布的地方法规)与创新政策相关性较强的580项政策，从需求政策、供给政策、环境政策三个政策工具的视角对我国创新政策的演变进行了研究，得出结论：
(1)80-90年代，我国创新政策虽然平稳增长，但是幅度不大，自从1999年将“创新”放入政策中，发布了《关于加强技术创新、发展高科技、实现产业化的决定》后，我国创新政策数量和政策力度都大幅度上涨。
(2)80年代，我国创新政策以供给政策为主，90年代以来，政府更加注重创造有利于技术创新的环境，增强了环境政策，到2009年，环境政策比例高于供给政策。而作用效力大的需求政策，直到进入21世纪后政府才开始重视。
(3)在供给政策各层面上，科技资金投入持续增长，教育培训，科技基础建设，科技信息支持基本平稳，而公共服务比较薄弱；在环境政策各层面上，法规管制和目标规划是最主要的环境政策，税收优惠出现的比较晚，同财务金融一样，强度比较弱，知识产权保护也是最近才重视；在需求政策各层面上，外包在2001年出现后持续增长，贸易管制基本平稳，采购1999年才出现，而且强度也不够大。
美国等创新能力强的国家，不仅注重需求政策，特别是采购政策的颁发实施，也非常注重对税收优惠等财务政策和知识产权保护政策加大力度。要改变我国目前创新能力发展还比较薄弱的局面，我国政府加大政府采购政策，税收优惠和知识产权保护等政策的颁布数量和政策力度。