农村社会保障体系建设的难点及对策研究，本文主要内容关键词为：难点论文,体系建设论文,社会保障论文,农村论文,对策研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
几十年来，中国社会保障制度改革取得了重大进展，一个适应市场经济要求的、中国特色的社会保障体制基本框架随之基本确立。然而，正如专家断言：中国现有的社会保障体系总体上还是一个残缺的、有漏洞的、未经考验的安全网。截至2002年第三季度，我国养老、医疗和失业保险的覆盖面分别只占全体居民的18.3％、10.7％和13％，基本保障的覆盖面还达不到国际上20％的最低标准，这里面的主要原因是广大农村缺乏基本社会保障，尽快建立健全农村社会保障体系，已是众望所归、势在必行。
一、农村社会保障体系建设的难点
我国农村社会保障体系建设经历了一个较长时期的探索历程，在农村合作医疗、农村最低生活保障制度和农村社会养老保险等制度方面取得了有效的成果，运行态势良好，但也存在着突出的问题。
1、立法滞后。所有国家社会保障制度的建立，几乎无一例外都是立法先行，只有我们国家例外。我国的社会保障法1992年由劳动部起草，至今已历时12年，劳动保障部2001年提交国务院法制办至今也已有两年多，但仍末形成正式法规。中国的社会保障立法目前基本上还是空白，没有一部社会保障方面的专门性法律，只是在其他法律中夹杂着一些社会保障性的条款，可操作性不强，法律体系不规范、不健全，社会保障法律体系建设的任务还相当繁重和紧迫。由于社会保障制度的施行迄今为止基本上建立在政府行政法规的基础上，没有一部与现阶段经济发展相适应的、有中国特色的社会保障法规，因此很难规范社会的行为，更难以积极有效地逐步推进社会保障基本制度的建立和完善。目前，不同地区和不同所有制之间的保障办法五花八门，形成多龙治水、条块分割、机构重叠、管理交叉的低效格局，受利益关系驱使，各部门在实际工作中经常发生决策及管理上的矛盾。另一方面，目前社会保障的不少领域尚没有法律、法规，许多具体实施办法、规定都是通过各种规范性文件发布的，这些规范性文件不具备法律效力，难以作为追究法律责任和审判的依据，由于缺乏法律权威、制度刚性和惩处力度，有令不行、违规不禁的现象比比皆是。拿农村最低生活保障工作来讲，虽然民政部下发了《关于加强农村社会保障体系建设的意见》，但由于国家目前尚无这方面的法律法规，致使少数地方领导对此项工作重视不够，工作带有随意性，特别是在基层工作中推动阻力较大。
2、管理和服务社会化水平低。管理和服务社会化正在成为当今西方社会保障制度改革和发展的一个大趋势、大方向。政府独立从事社会保障事业，没有其他机构与之竞争，其结果必然导致机构高度复杂和明显的无效率。即便是从我国当前这样一个尚处于起步和初创阶段的社会保障制度看，它也同样不可避免地在某种程度上开始出现诸如机构不断膨胀、人员不断增加、管理成本逐年提高、办事效率却越来越低等等不利倾向与问题，虽然我们国家这几年已有意识地开始着手这方面的改革，但目前所做的离真正的管理和服务社会化的目标要求显然还是有着相当大的差距。
3、资金缺口大、基金筹措难。资金缺口大是当前我国社会保障建设所面临的一个最大的难题，社会保障资金来源的不稳定性和支出的刚性，威胁着新的社会保障制度的可持续性。统计数据表明，1978年改革开放以来，除1985年我国的财政有21.6元的赢利外，其余所有的年份均为赤字，进入上世纪90年代以来，赤字规模更是从200多亿元逐年上升至1999年的1759亿元。而据劳动社会保障部提供的数据，我国2000年当年社会保障基金收支缺口已达近400亿元。从目前的宏观财政政策以及可用资金的分配结构看，城市社会保障建设尚且嗷嗷待哺，供血不足，农村社会保障制度更是“无米下锅”，难以为继。除财政投放力度和使用方向有问题外，这里面还同时存在着一个地方政府的不积极作为问题。从我国整个社会保障建设开展的情况看，一些地方政府以财政困难为由拒不落实应由财政转移支付的保障资金，有的甚至以稳定为由在社会保障资金上向中央政府或上级政府讨价还价，最终出现社会保障仅仅是中央政府事务的现象。目前，我国农村低保资金基本上采取县、乡、村三级负担，由于缺乏相应的政策法规依据和约束手段，在一些地方出现了低保资金难以落实、不能及时足额到位的问题。
4、管理手段落后。社会保障信息网建设是决策与管理科学化的基本条件。从目前的情况看，由于投入资金明显不足，信息网络建设严重滞后，导致各项统计数据可信度差，给社会保障管理和决策造成不少困难和失误。比如，辽宁省全省原有640万登记在册的养老保险参保缴费群体，但在完善城镇社会保障体系试点开始阶段，却发现实际的缴费群体只有460万人，经过更进一步调查分析，发现这个差距有许多是由于统计原因造成的，这种因管理手段落后，基础工作薄弱而导致的问题目前恐怕在全国各地都具有相当的普遍性。由此可见，社会保障技术手段由“手工操作”向“信息网络化管理”过渡的任务还相当艰巨。社会保障是一项面广量大，突击性较强的工作。管理落后、基础薄弱，必然导致工作进度迟缓、工作效率低下，由此导致的数据统计的失误、失真和延误又势必进一步直接影响到中央和各级政府对社会保障整体工作领导、决策的针对性、科学性和时效性，从而最后势必影响到整个社会保障事业的快速、健康和全面发展。由于地域广阔、居住分散、国家投资少、生产力水平低等等原因，上述情况在农村社会保障建设过程中表现得更为突出、更加严重。
5、“家家有本难念的经”。农村社会保障问题既有共性，又有个性；既有普遍性，又有特殊性。除上面列举的共性问题外，目前在现有各个保障项目的具体运行过程中还相应出现了以下一些较为典型的突出问题。在农村新型合作医疗方面：（1）当前以地方政府拿大头的农村卫生筹资体制存在严重的体制性障碍。（2）合作医疗的参加者、组织者、服务供给方、政府四个方面的关系问题还远未理顺。（3）农村医疗救助制度亟待建立。（4）设施、人才、防疫“三退化”，“线断、网破、人缺”，农村公共卫生体系的缺失，已经成为农村全面奔小康的“拦路虎”。在农村最低生活保障制度方面：（1）农村开发式扶贫政策与农低保制度能否并行，两者是否存在重复、冲突。（2）可不可以把农低保制度视作“施恩行善”之举。（3）低保制度为主体，临时救济为辅助，优惠政策相配套的社会救助体系尚未建立，保障政策的连续性和互补性有待加强。在农村社会养老保险方面：（1）城乡、新旧社会养老保险体制的协调衔接问题。（2）农村养老保险基金的保值增值问题。（3）我国农村经济发展水平不高，整体收入水平仍然偏低，农民投保的能力有限问题还相当突出。
二、建立健全农村社会保障体系的原则
1、国家主导原则。英国经济学家凯恩斯的“国家干预理论”强调积极政府和国家参与，认为：由国家承担起私人和市场无法承担的老年救济、失业保障等社会责任，是一种有效的克服市场失灵和反危机措施，也是有效的“经济稳定器”之一；另外，国家参与的社会保障还是一种收入再分配工具，在一定条件下能够缓解贫穷，缓和社会矛盾。社会保障是一个涉及经济社会稳定、进步和可持续发展的系统工程，惟有国家或政府才有能力担当起社会保障的主体角色。因为国家或政府有寻求稳定和参与发展的内在动因，政府承担社会风险的能力大于市场，同时，政府承担社会保障职能最高有规模经济，可以降低分散化保障的过高的执行成本。我国宪法明确规定由国家来发展社会保险、社会救济和医疗卫生事业，社会保障是政府的份内之事，是一种政府进行的国民收入再分配，是一种政府职责、政府行为，为公民提供社会保障是国家的义务，享受社会保障是公民的基本权利，农村社会保障制度必须以政府为主体并在政府主导下运行，由政府来为社会保障事业提供切实、可靠的法律保障、组织保障和经济保障。
2、全面保护原则。英国人W.H.贝弗里奇在其著名的“贝弗里奇报告”中指出：社会保障应当体现“普遍和全面”的原则，即应惠及全体居民及各种不同的社会阶层，社会保障是全民的全面保障。无论是作为一种社会“公共产品”还是一种社会保护制度，社会保障都应当具有广泛、真实的社会性和普遍性。社会保障涉及到社会的劳动者和全体公民基本的生存和发展权利，因此应当具有广泛的覆盖面。
我国社会保障水平目前存在的最大问题是结构不合理，社会保障制度以城市和农村为界划分为明显的两个板块，面对中国社会经济的发展变化与现实需求，我们必须坚定不移地推进社会保障制度的改革，尽快构建起一个没有漏洞和使人在遭遇生活困难时免于绝望的社会保障安全网，这是我国社会保障制度建设的根本奋斗目标，是实现社会保障制度公平性的必然要求，同时也是实现“人民生活更加富裕”的全面小康并促使整个社会更加公平、和谐、健康发展的必由之路。
3、公平与效率统一原则。通过国民收入再分配来增加居民普遍福利是建立在边际效用递减规律的基础之上的，英国经济学家庇古认为，国民收入总量越大和国民收入分配越均衡化，社会经济福利就越大。另外，以美国经济学家弗农·史密斯为代表的行为经济学引入心理学来分析人们的经济行为，也认为人们在经济行为中不仅考虑效率，而且考虑公正，从整个社会来说，如果不维护一定程度的公正，就不会有效率。上述两个理论对于我们建立社会保障制度，完善社会主义市场经济体制颇具启示意义。公平与效率是社会发展追求的两个目标，是关系到社会保障制度生存和发展的两大重要因素，社会保障制度的核心问题就是解决社会公平与经济效率之间的矛盾，只有同时符合一定社会的公平价值和效率准则的社会保障制度，才有可能是一个公平、稳定、规范、有效的社会保障制度。
4、适度原则。经济发展水平与社会保障水准具有正相关的关系，当社会经济发展到一定阶段时，客观上就要求建立与经济能力相匹配的社会保障制度。正因为如此，社会保障水平客观上存在一个“适度区域”，过低或过高的社会保障水平，对于社会保障制度自身运行和社会经济的发展都会产生不良的影响。其判断的标准是社会保障制度在保证公民一定的经济生活水平的基础上，对国民经济发展起到积极的促进作用，同时能实现自身运行的周期平衡，维持社会保障制度的良性运行。从这一标准出发，社会保障的范围、项目、待遇标准和水平以及社会保障基金的筹措，必须从我国国情和经济发展水平出发，根据实际需要和现实可能进行合理规定，社会保障的支出要与社会生产力发展水平以及有关方面的承受能力相适应，使它不仅可以保障社会成员的基本生活，而且又能够促进国民经济持续、快速、健康发展。
社会保障水平呈现刚性特征，表现为社会保障的规模只能扩大不能缩小，项目只能上不能下，水平只能提高不能降低，因此，从改革初期就要充分考虑实现社会保障的周期平衡和现实的承受能力，对未来几十年内的人口结构变动、就业情况变化、老年队伍规模与社会经济发展做出预判，设计低水平起步、审慎处理社会保障水平增长幅度的社会保障机制，建立科学、灵敏的社会保障预警系统，保证社会保障的良性运转。根据适度保障原则，建立健全农村社会保障制度也应从我国当前的国情国力出发，实行的范围、项目和标准不可过低，也不可超越国家、集体和个人的承担能力。
5、保障基本生活原则。社会保障是一种以解除国民生存危机和保障国民基本生活为本源职责的制度安排，是市场经济中一种保护社会弱势群体的制度，是确保广大劳动人民基本生活的一项基本性工程。现实中最需要社会保障的是低收入的社会阶层、生活困难的社会群体，因此，根据“一要吃饭，二要建设”的原则，政府应把建立均衡型社保作为建立社会保障制度的重点，由政府负责有效但有限的生活保障，保证每个公民基本的生活条件。我国经济社会发展的现状决定了国家建立的基本保障制度只能起到基础性作用，只能定位在较低水平的“基本保障”，尚无法满足人们多元化的需求。我国是一个发展中国家，根据我国经济相对落后、年龄结构老化、人均国民生产总值较低、未来社会保障负担沉重的现实情况，再考虑到国家层面上的社会保障资源相对不足，社会保障具有刚性，经济不景气时社会保障支出反而会急剧增长，因此，在建立健全农村社会保障制度的时候，各类社会保障的给付标准都应以满足基本生活需要为宗旨，支付起点应相对低一些，社会保障制度的受益者从整体上只能享受低层次的社会保障水平。尚须着重指出的是，公民生存所必须具备的基本条件由国家提供社会保障，而基本生活以上的需求，则完全应该贯彻“经济责任自负”的原则，靠个人努力奋斗去获致，靠自我保障去实现。
三、进一步建立健全农村社会保障体系的对策思路
（一）加快社会保障立法进程。立法先行是世界各国社会保障制度建设普遍奉行的原则。世界上许多国家的实践表明，基本的社会保障活动，都是以国家制定相关法律、法规和政策为手段来实施的，社会保障制度的改革、运行、管理只有以法律为依据，才能公平、高效、健康地发展，加强法制化建设是提高社会保障工作效率，强化管理体制，发挥社会保障功能的有效措施。社会保障立法既是社会保障制度的一种法律形式，又是社会保障制度的可靠基础和依据，没有健全的社会保障立法，就没有健全的社会保障制度。纵观发达国家社会保障制度，几乎无一例外地表现为法制健全，立法完备。我们国家已经提出到2010年形成较为完备的有中国特色的社会主义法律体系。为此，必须尽快起草一部统一的社会保障法，在此基础上建立配套的法规及实施细则，明确社会保障的性质、政府的责任与国民的权益，同时对制度的运行进行明确的规范，逐步实现对社会保险、社会福利、社会救济、优抚安置等多方面涉及广大城乡范围内公民的法律保护。社会保障立法内容一般包括社会保障的方针、政策、原则、目标、范围、保障项目和标准、保障金筹集和发放、保障金的保值增值和监督等，只有通过社会保障立法形成法治化、规范化、高效化的社会保障运行管理体制，才能切实有效地保障、规范、引导社会保障活动，保护并促进社会经济发展。
（二）建立完善公共财政体制。农村社会保障制度的建立是一个非常复杂的过程，政府必须从制度设计与财政投入两方面同时采取更加积极的态度和措施，才能充分发挥和体现其主导性作用。除国有资产变现、投资增值、发行政府特种债券、征收特种税、发行福利彩票外，还有一项根本性的措施就是要建立和完善公共财政体制，加大公共财政向农村社会保障和农村公共卫生服务等领域的转移支付力度。在市场经济条件下，我们要打破解决“三农”问题的制度性障碍，首要的是要改变城乡分治的政策框架和制度安排，政府有责任、有义务为广大农民提供基本而有保障的公共产品。
我国的公共财政建设启动于1998年。公共财政是在市场经济条件下，主要为满足社会公共需要而进行的政府收支活动或财政运行机制。我国农村人口占总人口超过70％，但政府用于农村的财政支出仅占总支出的10％～15％，下一步国家应在农村建立规范的财政转移制度，加大农村公共服务投资力度，为农村人口提供包括社会保障在内的基本的公共服务。要以中央和省级政府为农村基本公共产品的提供主体，合理调整财政支出结构，努力提高社会保障支出比重，建立一个具有“合理的收支、严格的预算、规范的操作、严密的监督”的公共财政体制，依法理财，加大对农村社会保障以及其他各项社会事业发展的支持力度。
（三）大力推进管理服务社会化。从宏观控制和管理的角度来说，我们要的是“大政府”；从社会福利保障的具体操作来说，我们要的是“小政府”。社会保障体系建设必须遵循社会化原则，尽可能多地动员广大社会力量来共同参与社会保障事业。社会保障业务管理机构和服务设施应面向社会，深入基层，紧靠民众，同广大人民群众时刻保持密切联系，以便及时掌控社会保障实施的情况与问题。社区在整个社会生活中具有初级社会群体的基本功能，它既是社会基本问题发源地，也是实现人的社会化，实现社会协调、社会整合的基本场所，因此，要大力加强社区的组织建设和基础设施建设，强化社区服务功能，发展社区养老服务，切实提高社区管理和服务社会化水平。民政部门、社会保险经办机构、就业服务机构、卫生部门、文化体育部门、地方财政部门等要热心支持社区服务工作，对社区服务工作给予更多的政策帮助和业务指导。村民委员会是中国农村的基层社会组织，也是中国农村的社区组织，它是改革农村生产大队管理委员会体制以后，于1982年在中国农村建立起来的、由农村居民自主组织进行自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织。今后，在农村要指导设立街道（乡镇）劳动保障事务所和社区（村）劳动保障工作站，结合1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》，进一步规范、健全基层农村的社区服务功能，积极鼓励、支持和推动农村社会保障管理服务的社会化建设，争取在农村早日实现农村社区化、农民市民化、城乡一体化。
（四）建立全国信息服务网络。完善的社会保障体系必须实行现代化管理，传统的管理手段和方法由于不能保证社会保障体系的顺畅运行，也不利于实施有效的监管，已经大大落后于形势与时代，大力采用信息技术手段，实行现代化管理，已经成为建立完善社会保障体系的一个重要环节。一个功能齐全、覆盖全国的社会保障技术支持系统的建立，既能方便保障对象，提高运作效率，又能做到有效管理和监督，必然能够对社会保障体系建设产生革命性影响，对社会保障的现代化管理产生巨大提升作用。
要实现现代化管理目标，就必须加快社会保障信息网络建设，广泛运用现代信息技术手段，建立一个功能齐全、覆盖面广、规范透明的社会保障信息网络。社会保障计算机网络建设要全面统筹规划、统一安排，做到软件统一、硬件设备配置要求统一、网络之间接口标准统一、数据传递方式统一。社会保障资金的缴纳、记录、核算、支付以及查询服务等，都要一并纳入计算机管理系统，并逐步实行全国联网。劳动保障、民政、财政、税务部门要根据各自的职能，尽快开发、研制社会保障管理和服务软件，建立健全网络传输和查询系统，步调一致、协同推进，共同携手建立健全覆盖全国的社会保障信息服务网络。
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