论对人民代表的监督机制——为纪念我国人大制度四十年而作，本文主要内容关键词为：人民代表论文,四十年论文,而作论文,监督机制论文,人大论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容摘要：人大代表代表人民行使国家权力，同时也要受人民的监督。我国目前对人大代表的监督机制在监督意识、内容、手段、机构等若干方面存在不足。完善对人大代表的监督机制应注重实现代表履行职责公开化，建立专门监督机构和完善罢免制度。
在我国，国家权力掌握在人民手中，人民行使国家权力，主要是通过间接民主制，就是人民通过选举自己信赖的代表组成代仪机关，行使国家权力。全国人大代表组成最高国家权力机关，地方各级人大代表组成地方各级权力机关。人民代表担负着代表人民行使国家权力的重大使命。因此，他们是为人民服务的公仆，理应接受人民的监督。然而，目前在理论上对代表接受人民监督重够，实践中对代表的监督机制也不够理想。因此，强化对代表的监督意识，健全完善监督机制已成为坚持和完善人民代表大会制度的重要课题。本文就此略抒管见。
一、监督的必要性
我国宪法规定：全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。宪法还规定：全国人民代表大会代表受原选举单位的监督，原选举单位有权依照法律规定的程序罢免本单位选出的代表；地方各级人民代表大会的代表受原选举单位或选民的监督，选举单位和选民有权依照法律规定的程序罢免由他们选出的代表。根据宪法的规定，我国选举法、全国人大组织法、地方组织法及人民代表法等法律也具体规定了对人民代表的监督制度。可以说，我国对人民代表的监督制度已经建立。然而，不少同志对这一制度的重要性认识不足，从而制约了这一制度在实践中的有效运行。为此，有必要在理论上进一步说明为什么要对人民代表实行监督，以强化人们的监督意识。笔者认为，对人民代表的监督，有三个方面的意义：
第一，这是社会主义民主的根本体现，也是我国人民代表大会制度的优势所在。
对人民代表的监督，是一种政治监督。政治监督是社会主义民主体系不可缺少的环节。人类社会发展史已经证明了这样一条真理：不受监督制约的权力，必然发生滥权、专权和腐败。在社会主义国家，社会主义民主是否真正具有以往一切民主无法比拟的优越性，除了看劳动者是否真正具有决定权，还要看劳动者是否真正能有效监督权力。一切权力属于人民，人民拥有管理国家的最高权力，这是社会主义民主的本质要求。但由于历史条件的限制，人民不可能全部参加对国家的直接政治管理，只能选出自己的代表组成国家机关，将绝大多数人的意志转化为掌握政治管理权力的少数人的权威，由这些机关及其工作人员具体负责国家的管理工作。但是，这种由少数人构成的权威产生以后，绝大多数人的意志仍然应当保持着对它的经常制约力。这就是要求人民代表的一切活动都应代表人民的意志和利益，反映人民的愿望和要求，否则人民有权撤换自己所选出的代表。列宁说过：“任何由选举产生的机关或代表会议，只有承认和实行选举人对代表的罢免权，才能被认为是真正民主的和确实代表人民意志的机关。这是真正民主制的基本原则，……。”①人民代表作为国家权力机关的组成人员，要行使人民赋予的国家权力，就必须受到监督，通过监督，一方面可以防止人民代表改变公仆地位，克服人民代表可能发生的违法乱纪、脱离为人民服务的根本宗旨等失职现象；另一方面，又能使人民的影响渗透到国家事务的管理中去，从而使人民对国家事务的管理权得到真正体现，防止国家机关变成统治人民的工具，进而保证社会主义民主的顺利发展。
我国人民代表受人民的监督，也是我国人民代表大会制度的特色和优势。我国的人民代表中，只有少数被选为常委会组成人员而又不担任其他职务的人是专职的，绝大多数是兼职的，实行专职与兼职相结合。绝大多数人民代表生活、工作于人民群众之中，既能在群众中宣传国家的法律政策，协助政府推行工作，又能及时听到群众的意见、批评和建议，在自己的政务活动中更好地代表人民。他们严格服从人民的意志，接受原选区选民或选举单位监督，随时改进代表工作和活动，密切与广大人民群众的关系，更好地发挥代表作用。这充分实践了巴黎公社的原则——“公社彻底清除了国家等级制，以随时可以罢免的勤务员来代替在人民头上作威作福的老爷们，以真正的负责制来代替虚伪的负责制，因为这些勤务员经常是在公众监督下进行工作的。”②而资本主义国家的议员都是专职的。虽然出于连任的需要，他们也和选民保持着一定的联系并能为选民做一些事情，然而他们中间的绝大多数人逐渐政客化了，他们首先和主要关心的是个人的政治利益，表面上他们很尊重选民，实际上是为自己捞取政治资本。即使个别人想有所作为，在整体中也是几乎无能为力的。因为民意机关作为整体，它所反映的主要是统治集团的意志，代表资产阶级的利益。而且，由于资产阶级通行的代表理论认为，国会议员，特别是国民议会议员、众仪员或下院议员，往往被视为只代表全体国民，而不代表原选区的选民，选民并没有对议员实行监督和罢免的权利。例如，根据英国惯例，原选区和议会外的任何机构，都不得撤销任何人的议员资格，只能由议会作出这种决定。在美国、日本等国家，撤销议员资格完全是国会的事情，与选民毫不相干。所以，列宁曾深刻地指出：“凡是实行议会制的地方，都实行并且承认民主的代表权。但是，这种代表权只限于人民两年有一次投票权，而且往往有这样的情势：有些人利用人民的选票当选以后，即去帮助统治者镇压人民，而人民则没有撤换和采取有效的制裁措施的民主权利。”③
第二，这是人民代表的法律地位的必然反映，是人民代表这一政治职务的必然要求。
人民代表在我国的政治生活中，享有崇高的、重要的法律地位。人民代表的法律地位，决定于人民代表大会的法律地位。我国的人民代表大会制度，是适合我国人民民主专政性质的政权组织形式，是实现社会主义民主的基本形式。人民通过直接和间接的方式，选出自己的代表组成代仪机关”——各级人民代表大会，由代表集中人民群众的意志，代表他们的利益，行使管理国家和地方事务的民主权利。人民代表是人民行使管理国家权力的实际承担者。因此，从这个意义上说，离开人民代表大会这种民主形式，也就难以全面地、全权地和全能地体现人民当家作主。此其一。其二，人民代表大会在国家机关体系中占据首要的全权的地位，它是我国国家机构的基础，它与其他国家机关并不是并列平行的关系，处于同等的法律地位，而是人大居于首位，基本国家机关从属于人大。它的这种法律地位就决定了人民代表的使命不同于其他国家机关工作人员，他们的种种职能显然是一般国家机关工作人员所不具备的。对于人民代表的这种法律地位，列宁曾经作过深刻阐述，他指出：“国家整个最高权力应当属于人民代表，人民代表经人民选举产生并且可以由人民随时撤换：人民代表组成单一的人民会议，即单一的议院。”④由人民选举产生的人民代表在法律上的这种特殊地位说明：一方面，人民要通过自己选出的代表才能行使管理国家的权力；另一方面，国家权力机关职能的发挥，要靠人民代表的整体活动。这两个方面都离不开人民代表的作用。而人民代表作用的正确、有效发挥，又离不开人民对他们的监督和制约。
人民代表也是一项崇高的政治职务。它不同于其他任何组织的代表，也不同于劳动模范或者战斗英雄代表，那些代表都很光荣，但他们一般只是在一个特定范围内发挥特定的作用。人民代表不是荣誉称号，而是人民依据宪法、法律选出的代替自己行使国家权力的代表。这一政治职务具有主体性、民意性（政治性）和责任性相统一的特点，这三性构成了完整的人民代表这一政治职务的内涵。从主体性来看，人民代表是国家权力机关的主体。宪法和法律赋予国家权力机关的各项职权，要由人民代表集体来行使。人民代表的这种主体地位，集中地反映了人民在国家政治生活中的主人翁地位；从民意性（政治性）来看，人民代表是人民通过直接选举或间接选举产生的，他们来自人民，是人民所熟悉和信赖的代表人物，是人民利益的代表者和维护者，是人民意志的表达者和执行者；从责任性来看，人民代表应当同人民群众保持密切联系，对人民负责，受人民监督。人民有权罢免不称职的代表，以保证他们忠实地履行“公仆”的职责。主体性是人民代表的基本属性，民意性是人民代表的内在本质，而责任性则是人民代表的必然要求，是民意性的必然担保。由此可见，那些不代表民意、没有责任感的代表是有悖于人民代表这一称号，这类代表只能称为“荣誉代表”、“拍手代表”、“举手代表”。
第三，这是提高人民代表素质的必要条件。
人民代表是各级人民代表大会的“细胞”，人民代表是人大工作的基础。人民代表素质如何，直接关系到人民代表作用的发挥，进而关系到国家权力机关有效地行使国家权力，影响到人民代表大会及其常委会的权威。因此，代表的素质及代表参政议政作用发挥到何种程度，是测定社会主义民主进程和政权建设成就的重要标志。从总体趋势看，我国的各级人大代表的素质逐届有所提高，但仍然不够理想。⑤代表素质不够理想，固然反映出选举机制等环节存在的问题，但代表选出后，没有加强对代表政治、业务、能力素质的培养与提高，健全完善监督机制，也是一个重要的原因。我们认为，代表选举工作的好坏是决定代表素质优劣的关键性环节，但在代表选出以后加强对他们的监督工作却能起到稳定代表素质、提高代表素质的重要作用。对于热爱人大工作，密切联系群众，积极参政议政，认真履行代表职责，敢于为人民说话办事的人民代表，监督必能促使他们继续正确地行使权力，保持良好的代表素质；对于不顾宪法、法律的规定滥用权力，违法乱纪的人民代表，监督能督促他们克服缺点错误，以提高代表素质。在必要时也可采取罢免的手段，撤换素质表现较差的代表，并补选素质较好的代表；对于那些对代表工作不够关心，缺乏代表意识的人民代表，监督必然促使他们强化代表意识，积极参政议政，提高其代表素质。
二、监督机制的现状分析
我国现行的选举法、全国人大组织法、地方人大组织法具体规定了选民和选举单位对代表的监督和罢免程序，选举法还授权省级人大常委会规定罢免代表的具体程序，同时赋予了间接选举产生的代表以辞职权。概括有关法律的规定，我国对人民代表的监督机制包括如下内容：
（一）在监督主体方面，对直接选举的人民代表，监督主体是原选区的选民；对间接选举的人民代表，监督主体是选举单位。
（二）在监督内容方面，主要有三项：1.对人大代表在会议期间行使各项权利实行监督，检查他们是否根据宪法、法律的规定正确地行使权力，履行法律职责，积极参政议政。重点检查是否有越权、滥权及失职行为；2.对人大代表在闭会期间是否积极参加代表活动，是否密切联系群众的监督，监督核心在于检查人民代表依法执行代表职务的情况如何；3.对人民代表的工作和生活中的道德品行行为实行监督。即检查人民代表在本职工作和日常生活中是否有违法乱纪、以权谋私、品行不端等行为。
（三）在监督方式上，主要有：1.选民或者原选举单位有权罢免自己选出的代表。罢免代表，由选民直接选出的，须经原选区过半数的选民通过；由各级人民代表大会选出的，须经各该级人大全体代表的过半数通过，在代表大会闭会期间须经常务委员会全体组成人员的过半数通过；由各级军人代表大会选出的须经各该级军人代表大会过半数的代表通过；2.代表或代表小组定期或不定期接见选民报告工作，间接选举的代表每年安排一定时间回原选举单位参加活动。人大代表通过这种方式，接受选民或原选举单位的工作询问或者批评、建议，以改进代表工作，更好地发挥代表作用；3.通过执行代表视察制度、代表走访制度让代表主动接受监督。
我国不仅以宪法、法律确立了对人民代表的监督制度，而且在人大工作的实践中这种监督制已经付诸实施。通过选举单位和选民的监督，有少数全国和地方各级的人大代表曾被撤换，代表工作和代表活动通过多种监督方式得到了促进和完善，这对提高人民代表的素质、发挥代表的作用、加强建设起了良好的作用。但也应该承认，目前的监督实践还未达到理想的境界，产生优化的监督效能。其具体表现是：
1.一些选民和选举单位监督意识比较淡薄，对作为监督主体所享有的权力不甚了解，对代表的工作缺乏关注的热情，致使监督主体的权利能力和行为能力未能在客观上统一起来。
2.对监督内容的理解失之偏颇，比较重视对违法乱纪情况的监督，忽视对代表参政议政能力和履行职责情况的监督。以往被撤换的人民代表大都是由于有违法乱纪行为或者犯了政治错误，极少由于不称职而被撤换的例子。
3.代表与选民以及选举单位缺乏双向沟通渠道。在代表的会外活动中，选民一般都处于被动和从属的地位，他们的意见、愿望和要求固然可以向代表反映，但代表对此所持的态度以及上述处理结果，选民却往往无从知晓。这样，对代表的监督也就无从谈起。
4.没有专门的监督机构。目前，县级以上地方各级人大常委会虽然都设有代表资格审查委员会，但大多是临时性机构，且职能有限，闭会期间的代表工作由代表联络机构承担，难以胜任监督重任。地方各级人大是一级选举单位，也没有专门负责对本级人大选出的上一级人民代表进行监督的机构。
三、监督机制的健全完善
为了加强对人民代表的监督工作，在现有监督制度的基础上，从我国实际情况出发，进一步健全完善监督机制。可从如下几个方面入手：
首先，应实现代表履行职责的公开化，奠定监督机制的前提和基础。所谓代表履行职责的公开化，就是按照列宁所倡导的“当着群众的面办理一切事情”⑥的原则，在法律允许的范围内，提高人民代表大会活动的透明度，切实保障人民群众对国家事务的了解权，使之有更多的机会获取代表活动的信息。为此，要做到：第一，充分发挥新闻机构的媒介作用，迅速、准确、全面地报道人民代表大会参政议政督政的情况，多渠道、多视角、有重点地报道人民代表的发言和政见，对重大事项的审议进行追踪报道。召开人大会议时应定期举行新闻发布会；第二，人大及其常委会的“公报”、“工作通讯”等专业性刊物要向社会公开发行，为选民增加信息渠道，创造良好的监督条件；第三，建立会议旁听制度。会议的旁听制度是世界各国的普遍做法，在社会主义的条件下，这不但“意味着每一个群众代表，每一个公民都能够参加国家法律的讨论”，⑦使人民群众把召开代表大会会议看作是自己政治生活中的大事，激发参政、议政和督政的内在动力和热情，也为选民实施监督提供了最直接的途径。因此，人民代表大会的会议，只要不是事关国家机密，都应允许和保障公民旁听，我国的全国人大议事规则对此已作了原则规定，一些地方人大也作了类似规定。应当进一步在实践中探索并具体化。
其次，建立监督代表的专门机构，县级以上地方各级人大常委会可考虑将代表资格审查委员会改为常设性机构或成立代表监督委员会（县级成立工作委员会或内务工作委员会）。委员会的组成人员由代表大会在代表中选举产生，委员会对代表大会负责，在大会闭会期间受常委会领导。其主要职责是：1.保持与本级人大代表的联系，对代表工作进行指导，帮助代表解决活动中碰到的难题；2.受理选民对本级人大选举产生的上一级人大代表的指控（县级人大的有关机构还应受理对本级人大代表的指控），听取对被指控代表的申诉意见并及时组织调查，以适当方式将调查结果向选民或指控单位通报；3.设立人民代表的政绩考核档案，以备选举单位和选民询查了解；4.对各政党、人民团体或本级人大代表10人以上联名提出的罢免代表的要求进行初审或直接向代表大会及其常委会提出罢免的议案；5.受理当选代表的拒任，受理已选代表的辞职；6.受理对人大代表的质询。选民或原选举单位成员的1／10或1／5以上联名，书面向县以上各级人大常委会或是乡镇人大主席团，提出对人大代表的质询案，由该机构（提交乡镇人大主席的由县级人大专门监督机构）决定转告受质询人大代表，后者必须在规定期限作出答复。选民或原选举单位对答复不满意的，可以要求再作答复或再质询，或者进行专门的调查。
再次，完善罢免制度。宜从三个方面入手：1.要明确罢免标准，树立科学的代表行为价值观念。罢免的范围不能仅限于极个别严重违法乱纪的代表，也应包括那些无视选民意愿，严重脱离人民群众的“官僚式”代表以及无能履行代表职责、发挥代表作用的“拍手代表”、“举手代表”；2.建立代表述职制度。为了加强对本选区内的上一级人大代表的监督，可在每年一次的代表大会上，要求出席上一级的人大会议的代表回本选区述职，并由选举他们的代表进行评价。一半以上的代表对其不满意者应依法罢免；3.建立候补代表制。候补代表制是指在选举时，按得票多少设立一定数量的候补代表，当正式代表因被罢免或其他原因空缺时，可依次进行递补，其任期至原正式代表任期届满之日为止。它避免了因代表缺额时需再次举行选举的麻烦，因而为一些国家所采纳，如瑞典、波兰、匈牙利等。我国似可借鉴之。
注释：
①.《列宁全集》第26卷，第314页。
②.《马克思恩格斯全集》第2卷，第414页。
③.《列宁全集》第26卷，第316页。
④.《列宁全集》第24卷，第428页。
⑤.参阅邹平学：《人民代表素质问题研究》，《法学评论》1992年第4期。
⑥.《列宁全集》第10卷，第215页。
⑦.《列宁全集》第27卷，第194页。