低保管理的成本效率分析及管理模式创新的设想，本文主要内容关键词为：管理模式论文,低保论文,效率论文,成本论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会政策的执行是社会政策的重要组成部分。一项好的政策未必取得政策预期的结果，20世纪70年代以来的多项研究成果显示：许多政策没有达到预期目标的根源在于政策执行环节出现了问题。这也引起了自20世纪70年代以来众多福利国家把改革的焦点之一对准了社会政策的执行层面。
上个世纪90年代我国开始实施城市居民最低生活保障制度，经过近十年的运行，城市低保救助已从开始时单一的救助金形式向配套的住房救助、医疗救助和子女上学救助等复合型的救助方向发展。现在中央政府正酝酿在广大农村也实施最低生活保障制度。在这样一项遍及全国960万平方公里土地上、惠及5 000多万人口、涉及若干项救助项目的救助政策执行过程中，现行的管理模式运行效果怎样，它能否适应逐渐扩大的低保救助范围的需要?如若不能，应该建立一个什么样的社会福利管理模式?针对上述问题，笔者于2004年6～9月对辽宁省低保管理的绩效进行了实地调查。此次调查选择了辽宁省民政厅低保管理处的工作人员、辽宁省14个市的低保处(科)的工作人员以及沈阳、大连和本溪3个城市中的6个区县、12个街道和29个社区的全体低保工作人员作为我们的调查对象，采用了问卷调查、个别访谈和座谈会的形式收集资料，发放问卷120份，回收问卷99份，有效问卷99份。同时还对这29个社区的全部低保对象进行了问卷调查，从低保对象的角度搜集低保管理的相关资料，共发放问卷1 500份，回收问卷1 200份，有效问卷1 200份，抽样比例占全省低保对象的0.75‰。在分析调查资料的基础上，对辽宁省城市低保管理的成本效率进行了分析，由此提出低保管理模式应按照社会服务企业模式进行改革的建议。
一、低保管理的成本效率分析
1.现行的低保救助管理模式
依据国务院和辽宁省关于低保制度建立和实施意见，辽宁省建立了融城市低保业务管理，低保资金筹集、管理和低保管理机构与其他政府部门的协调关系为一体的辽宁省城市低保管理模式。建立了省、市、区(县)、街道(乡、镇)各级民政部门和社区五级低保业务管理机构，并规定：“街道按每管理1 500至2 000名低保对象、退休和失业人员配备1名专职人员。……社区服务中心人员编制最少2人，在1 000名低保对象、退休和失业人员的基础上，每增加2 000人增配1名人员编制，最多不超过6人。……社区服务站配备社会救助和社会保障专职工作人员2至4人”。
我们调查的14个市的情况表明，辽宁省已经建立了省、市、区(县)、街道(乡、镇)和社区五级低保业务管理机构，专职工作人员的配备情况是：市级管理机构3～4人，区县级1～2人，街道1～2人，绝大多数的社区配备了1人，其中有个别市在社区配备了2人。
2.低保管理的效率
效率是经济学中的一个基本的概念，是指投入和产出的比率。近几年，人们越来越认识到早期的福利发送只重视效益，而忽视效率。但是，效率低的福利发送也必然影响福利的社会效益。特别是近几年在一些发达国家，政府机构臃肿，公共领域的开支逐渐增多，福利发送效率低等问题引起了社会各界的强烈反响，社会福利发送的成本效率分析成为学者研究的重点问题，社会福利发送领域的机构设置和人员配备问题自然也成为政府和社会政策专家学者研究的重点问题。
这次调查我们选择资金效率、时间效率和人员效率三个指标来评价辽宁省低保管理的效率。但是非常遗憾的是，由于关于低保管理资金方面的资料我们没有办法准确获得，因此，也就不能进行比较完全的资金效率分析评估。而时间效率和人员效率也是衡量低保管理绩效的重要指标，由此可以说明社会福利发送领域的机构设置和人员配备适度情况，所以，本文则重点评价辽宁省低保管理的时间效率和人员效率。
3.低保动态管理与时间效率
低保动态管理工作是指低保金的动态调整和低保对象的动态调整。根据国家的低保救助政策，低保金要随着经济形势的变化随时调整，低保对象也要随着个人及家庭情况的变化随进随出，所以低保动态管理工作是低保救助工作的常项工作，也是低保管理工作中的重点工作和难点工作。
从1999年辽宁省城市低保制度全面投入实施到现在的8年多时间，全省城市低保在进行大规模扩面前后，经历了1999年、2004年和2006年三次调整标准，全省低保金动态调整面为100%。低保对象动态调整面5年的平均值为62%，如表1所示[1]。
表1 2003～2007年辽宁省低保管理动态调整情况
年份 低保对象数/万 入保、退保人数/万 调整待遇人次/万 动态调整面/%
2003159.60 23.5465.0 55
2004151.38 31.5864.0 63
2005141.85 33.0059.8 65
2006140.90 33.0056.0 63
2007141.20 33.0057.1 64
我们在调查中还发现，82.8%的各级工作人员每2个月到半年之间都到低保对象家进行复查一次。其中，能够按照规定每两个月到低保对象家复查一次的工作人员比例为51.2%，其中社区的工作人员的比例为76.9%。区县级工作人员100%按规定到低保对象家进行复查，86.7%的街道级的工作人员在两个月到半年之间到低保对象家复查一次。
这一点从低保对象的问卷回答中也可以得到印证：只有3.8%的低保对象回答低保管理人员从来没去过他们家复查；69.7%的低保对象回答工作人员每两个月去复查一次。这种动态调整面与我国低保政策的总目标“应保尽保”基本符合。
时间效率是指完成一个低保审批环节的实际时间与规定时间的比例。可以简单地表示为：
时间效率=低保审核的实际时间/规定时间
我们调查的3个市的区县级以下的工作人员完成一个低保审批环节平均需要28.2天，最少需要7天，最多需要90天。平均需要30天以下的比例为91.3%。
由此可以计算出完成一个低保审批环节的时间效率为：
时间效率=28.2/30=0.94
这个数值的合理范围应该在大于0小于等于1之间，该值越小，表明低保审批的时间效率越高。
辽宁省低保审批的时间效率与低保政策有着较高的符合度，同时动态管理也做到了低保金随着物价和经济形势的变化适时调整，对低保对象的救助也做到了“应保尽保”，在这两个前提条件下，我们再来分析低保管理的人员效率情况。
4.低保管理的人员效率
(1)低保管理人员效率的理论计算
人员效率是指一定时间内每位专职低保管理人员管理的动态低保对象数。可以简单地表示为：人员效率=动态低保对象数/专职低保管理人员数。
根据这个定义我们计算一下按目前辽宁省对低保管理工作的具体要求和辽宁省低保管理机构设置的实际情况，一个工作在社区的低保工作人员的理论工作量应该是多少。
以一个市区内社区的专职工作人员为例，他工作时间是每天8小时，按现在的社区工作人员配备和工作要求，一个专职的工作人员要负责接受低保申请、审核、入户调查、档案管理等工作，假设他每天有4个小时用于入户调查，剩下的4个小时处理其他的工作，按现在的社区划分现状计算，调查1户最多用1个小时，那么，一天他可以调查4户，按动态管理要求，每个社区的工作人员每两个月要复查一遍低保对象。按照表1的计算和我们实际调查的数据显示，辽宁省低保管理动态调整面平均为62%，那么，在一个低保管理工作人员一天的调查中，有2户是需要2个月去一次的，这样，他每月入户调查的总户数应该是：(4-4×62%)×21+4×62%×(42-21)=84户①，按每户3人计算，合计252人。
每个专职工作人员每月应入户调查的户数的计算公式为：
每个专职工作人员每月应入户调查的户数=(4-4×动态率)×21+4×动态率×(复查时间-21)。
管理的低保对象数=每个工作人员每月应调查的户数×3。
根据这个公式的计算，理论上每个专职低保工作人员每月可管理低保对象252人，合计84户。
(2)辽宁省低保管理实际的人员效率。根据上述计算结果，我们来看看辽宁省低保管理实际的人员效率。
省、市、区、街道和社区五级机构的工作人员构成了辽宁省低保工作人员的总体。因为辽宁省街道以上的低保管理机构一直没有发生变化，其管理人员的构成也基本没变。变化较大的是在社区这个层面。我们选择2002年和2005年两个年份的全省低保工作人员的数量就可以代表从2002年到现在的情况。因为，2002年辽宁省进行了社区委员会换届选举，三年之后，即2005年又进行了一次换届选举，这期间的其他年份，在社区的工作人员数基本没有变化。依据辽宁省低保管理模式的要求，2002年和2005年全省各级低保管理人员数量分布如表2所示[2-3]。
表2 2002年、2005年辽宁省各级低保管理人员数量分布人
管理机构 2002年 2005年
省民政厅
77
市 42
42
区县
250 250
街道(乡镇) 3 9523 952
社区 7 2788 058
合计11 529
12 309
2002年辽宁省低保对象数是108.87万人，与之后几年的140万～150万相比差距较大。我们以2003～2007年的全省平均147万低保对象数，2002、2005年的平均工作人员数11919人为基准计算人员效率为：124人。直接负责审核的街道和社区的工作人员平均为11620人，按这个数值计算人员效率即每个工作人员管理的低保对象数为：126人。社区级的工作人员为7668人，因为低保申请的受理、调查等大量的工作在社区，社区工作人员的人员效率对考核效率很有说服力，几年来社区工作人员每人管理约192名低保对象。按照上述理论计算，自2003年起，全省需要的低保管理人员应为5833名，这些人员只是实际工作人员数量的48.9%。而辽宁省当时是按照行政区划和社区委员会的分布“一刀切”的要求配备工作人员，结果是，人力资本投资总体大，而个体投入低，导致了工作在社区和街道的工作人员工作待遇低，特别是社区的工作人员，基本上就是一个“准志愿者”。
我们根据这次调查获得的较完整的7个城市的数据粗略地计算了一下人员效率，这7个市的平均人员效率大约为每位专职的低保管理人员管理137名低保对象。如果以一个家庭3口人计算的话，一个专职的工作人员大约管理46户低保对象家庭，与理论值252人和84户相比，每个低保管理人员实际管理的低保对象只相当于理论值的54.4%，管理的低保户数也只相当于理论值的54.8%。这就充分说明：目前从辽宁省总体情况来看，低保工作人员已经存在着人浮于事的现象。
但是，在个别地区又存在着低保对象多，每个管理人员管理的低保对象超过省平均水平的状况，如营口市，每个专职管理人员大约管理743名低保对象，约合248户。在沈阳、本溪的18个社区中，有7个社区的工作人员管理的低保对象数超过252人，84户。
二、低保管理模式创新的设想
根据前文对人员成本效率的分析可以发现，现有低保管理模式存在着基层低保管理机构分布过广，人员设置浪费，管理资金分散，难于发挥规模效益，工作质量的提高将受制于各个机构的单位资金投入不足或短缺和工作人员的层次不高等因素。随着低保救助制度的长期化，社会救助内容的多样化以及人们对低保工作要求的提高，目前的低保工作模式难于持续发展。因此，笔者认为应该创新低保管理工作模式，整合一线机构，以社会服务企业模式管理低保救助工作。
1.设置独立的低保管理机构
辽宁省低保管理机构是依托现有的行政区划和社区进行设置的，低保的审核工作主要由一线管理机构街道(乡、镇)和社区来完成。2001年实行低保救助扩面工作，由于任务比较急，要重新建立一套独立的管理体制在时间上是不可能的，辽宁省虽然考虑到现有的街道(乡、镇)和社区建制很成熟，但没有充分考虑低保制度的长远性和其除了社会救助功能以外还有促进社区发展的功能，就按照我国政府社会管理的一贯做法顺理成章地把低保管理任务下放到了社区。对于低保管理的效率的分析，应该说我们的政府管理观念中一直存在着一个误区，即认为依托社区实施管理是投入最低的。确实，辽宁省依靠现有的政府和居民自治组织相结合的行政管理体系建立的这个“混合型”的“战时管理模式”初始投入几乎“为零”，政府又以差不多是一个“准志愿者”的价格雇用了一个低保管理工作人员，很快完成了2001年全省的低保扩面工作。之后随着低保管理动态调整的逐渐完善，很多社区的低保对象主要固定为残疾人、五保户、慢性病患者等这些长久处于贫困状态的人群，对他们无需再去进行不断的“家计审查”，对这些低保对象的管理工作量远比下岗失业人员的要少。因此出现了辽宁省低保管理人员效率低，平均每个工作人员管理的低保对象和低保家庭数只相当于理论值的50%左右，一线社区的部分低保管理工作人员处于闲置状态等问题。
建议在市级层次进行低保管理模式创新。根据职能设立政策制定机构和政策执行机构，市民政局负责低保政策实施细则的制定，在市民政局建立一个专门的低保政策执行机构，即城市居民最低生活保障福利发送机构。该机构总部设在市民政局，根据低保户的分布情况设区域机构，指导其负责的区域内的业务工作，提供技术支持和监督下设机构的服务质量。一线机构不依赖现在的街道和社区，在保证低保救助申请成本最小化的前提下，根据低保户的特点和分布情况，整合一线机构，在区域机构的指导下，设立申请受理审核服务机构(点)、监督机构(点)，开展低保管理和服务工作。
2.建立社会服务企业运行模式
发送低保救助，提升社会福利是该机构的根本宗旨，提升服务质量，节省开支，提高社会福利发送效率也是该机构不断追求的目标。机构应该以为政府节省社会福利发送成本为盈利计算标准。机构的管理层是一个由若干人组成的管理董事会，这个董事会直接对市民政局负责。董事会聘执行总裁，执行总裁全权负责该机构的日常工作。根据工作内容分别设立社会福利业务部门、信息管理部门、人力资源管理部门和监督部门。
3.强化低保工作人员的专业化和职业化
最低生活保障管理和服务工作是一个专业性很强的工作，很多国家需要由获得了社会工作、心理学、社会政策等专业文凭的专业人士组成的工作小组来从事这项工作。从我们调查的工作人员的专业构成中看到他们大多数都是非社会服务类专业人士，这样一来使得工作人员在工作中难免与低保对象和其他相关的居民产生冲突。工作人员缺乏对城市贫困问题产生的社会原因的认识，以及在工作中缺乏专业社会工作(不是指一般意义上的社会工作)的知识和方法，出现冲突也是情理之中的，他们不可能为低保对象提供很好的专业性服务。
可是，以目前政府给一线低保管理人员的补助很难招聘到获得专业文凭的专业人士来从事这项管理工作。如果提高管理人员的待遇，又和他们实际完成的工作量不匹配。因此，一线的管理人员队伍一直存在着这样的矛盾状态：提高待遇，与他们实际完成的工作量不匹配；不提高待遇，管理人员队伍不稳定，现有的人员素质也很难满足低保救助项目增多、内容复杂的要求。
建议民政部把低保工作人员纳入到专业社会工作师管理系列，实施持证上岗。根据人员效率的计算，如果按照上述社会服务企业模式运行，可以用相当于现在2.6倍的工资雇用一线工作人员。实行专业化、职业化的经济条件基本具备。
4.实现管理手段的现代化
过于分散的一线管理机构必然带来管理投入总量大和单位投入量小的尴尬局面。如果简单地在目前以社区为依托的广泛分布的低保一线管理机构设置的基础上根据工作内容的扩充线性地增加工作经费和工作人员数量，可能会带来总体投入大而单位投入少的状况，一线管理机构工作经费短缺的问题仍然不能很好地解决，管理手段也难于实现现代化。这将直接影响低保管理的效率和质量。
如果按照上述社会服务企业模式设置管理机构，由于机构整合，机构数量减少，管理投入的单位效益必然增大，可以改变现在手工管理的状况，实现管理手段现代化。管理手段现代化，一可以提高低保管理的工作效率；二可以建立低保对象、低保申请者个人信息数据库，并逐步实现民政、劳动、医疗、教育、税务等相关部门信息共享，为实现分类救助提供准确的信息，也可避免骗保等事件的发生；三对于居住分散、地处偏远的申报者可以实现网上申报。
注释：
①21指的是每月工作天数。