排污权也可以买卖——从二氧化硫污染到排污权交易，本文主要内容关键词为：排污权论文,买卖论文,二氧化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
——鲧治水，堵而不疏，终致洪水滔天。禹治水，既堵更疏，十三年乃成。以疏代堵，以市场机制代替行政管制，这或许才是现阶段控制二氧化硫污染的最好手段。
——排污权交易对社会排污总理作出规定并分解，设立合法的污染物排放权利，并允许这种权利像商品那样被买卖，以此进行污染物的排放控制。
不可能完成的任务？
这是一个让很多人倍感沉重的数字——2000年中国二氧化硫排放总量达到1995万吨，首次超过美国，成为世界二氧化硫第一大排放国。
大气中的二氧化硫主要由燃煤产生，由此形成的酸雨是当今世界面临的重大环境问题之一，被称为“无声无息的危机”和“空中死神”。在我国，二氧化硫的超量排放正在制造着生态灾难，有关资料显示，酸雨的覆盖面积已占国土面积的30％以上，我国已成为继欧洲、北美之后世界第三大重酸雨区。1995年，国家环保总局曾委托专家根据当年二氧化硫的排放量做过一个大致的测算，结果是：二氧化硫当年所造成的经济损失大约是1100多亿元。
1998年1月，国务院批复了酸雨控制区和二氧化硫控制区（简称“两控区”）的划分方案，并提出了酸雨和二氧化硫污染的控制目标。2001年通过的国家“十五”计划纲要中，明确提出2005年全国二氧化硫排放量在2000年的基础上减少10％、“两控区”二氧化硫排放量减少20％的总量控制目标。
现实情况不容乐观。中国电力行业是燃煤大户，电源结构以火电为主，电力用煤占总用煤量的40％多，其高架排放的二氧化硫是酸雨污染的主要制造者。据统计显示，“十五”头两年每年新增加的电力装机容量在2000万千瓦以上，其中大部分仍是火电。预计2002年～2005年，电力装机容量的增长速度还将更快。
另一方面，作为市场主体同时也是在环境保护中起基础作用的工业企业往往也总是想方设法规避环保部门的监督检查，购置净化设备当作摆设敷衍检查的“新闻”屡见不鲜……问题的根源便在于我国在污染控制方面仍沿用计划经济体制下的单纯行政干预手段（或者仍以此为主要干预手段），缺乏企业参与环保的激励机制。从另一个角度看，让企业以牺牲一时的经济效益为代价换得少污染也非根治污染的长久之计，这与市场经济效益优先的原则有着内在的冲突。
国家对“两控区”的要求非常明确：一方面，经济要加快发展速度；但另一方面，污染不仅不能增加，而且要大幅度削减。在很多人看来，“两控区”的减排目标几乎就是一个“不可能完成的任务”。
种种迹象表明，脱离市场的监控模式已经难以胜任新形势下的环保工作。因此，寻找一条更切实有效的解决措施便成为当务之急。
一个成功案例
数据表明，电力行业燃煤产生的二氧化硫排放量还在继续上升。解决问题必须抓住主要矛盾，要从整体上减少二氧化硫污染就必须从电力行业抓起。这个道理环保部门是很清楚的，但发人深思的是为什么解决的效果总是不尽人意呢？其中固然有多种因素的制约，但究其根源，还是单纯的行政管制的思路已经难以适应形势的发展，不仅投入的人力物力成本高，而且难以奏效，往往是检查过后又卷土重来。因而，建立一套以市场机制来引导企业自主进行环境保护的企业内部管理体系，已是刻不容缓。
那么，怎样进行环保的市场化运作呢？先来看一个江苏的成功案例。
太仓港环保发电有限公司因苏州市电力需求缺口较大，在建设2×135MW发电机组的基础上，决定再扩建2×300MW发电机组。在扩建工程启动之始，该公司就采用新工艺进行脱硫治理。尽管脱硫效率可以达到90％，但仍然突破二氧化硫控制总量。
南京下关发电厂装机容量为250MW。前不久，该厂引进先进的治理技术，使脱硫效率达到75％左右。这样，每年二氧化硫实际排放量就比环保部门核定的排污总量减少了3000吨。
一个因扩建而将造成排污总量突破上限，一个因脱硫成功而实现了排污总量剩余，经过江苏省环保部门的努力和两家企业的几轮协商，这笔二氧化硫排污权交易终于签字成交。按照协议规定，从2003年7月起至2005年，太仓公司每年支付170万元的交易费用，从下关厂购买1700吨的二氧化硫排污权。2006年以后，双方根据当时的二氧化硫排污权交易市场行情，再定买卖价格。
江苏省这笔异地二氧化硫排污权交易，是国家环保总局与美国环保协会合作的“四省三市”排污权交易试点项目取得的首例成功案例。此次交易表明，我国在利用市场机制解决环境问题方面迈出了坚实的一步，为今后排污权交易的规范化操作做出了有益的尝试。
我们不妨做一个简单的分析：如果沿用旧有的管理模式，其结果就是，下关厂不再有提高脱硫效率的积极性，甚至原有的75％都难以保证（对于企业来说，只要排污量在政府限定的范围之内，为什么还要增加投入承担额外的治理责任呢），企业的减污积极性缺少扶持；与此同时，太仓公司只能选择停产或者逃避监管甚至走歪门邪道，但无论哪一种选择，都是有损社会福利的无奈之举，是落后管理制度的牺牲品。
幸运的是，排污权交易这一新型模式消除了以上顾虑：通过交易，两地排污总量不增加，下关厂获得了治理污染的经济补偿，太仓公司为多排的污染付出了代价，但赢得了发展机遇，而环保部门也省却了一大堆让人头疼的监管难题。这样的解决方式，可以说是“三赢”。从长远看，在经济利益的刺激下，下关厂必然会进一步提高脱硫效率，扩大排污权的卖出量，提高收入，而太仓公司也必然会进一步推进技术进步，压缩排污权的买进量，削减开支，双方一旦达到平衡，通过政府部门对剩余排污权的购回，便可以达到一个预期的污染控制水平。那么，排污权到底是怎么一回事呢？
花更少的钱办更多的事
排污权交易起源于美国。其理论在20世纪70年代由美国经济学家戴维斯提出，很快被美国政府用于控制大气污染和酸雨。由于国家实施污染物排放的总量控制，有的企业通过治理降低了污染，排污指标有了富余；有的则需扩大生产规模，一时又没有足够的排放指标，于是双方交易，保障治理好的企业获得相应的经济补偿。当然，前提是不能突破国家排污总量的限制。
排污权交易在美国的实践证明，它能鼓励企业通过技术进步治理污染，最大限度地节约使用政府制定的排放指标。而企业富余下来的污染排放指标便成为“无形财产”，既可进行商业交易，也可“储存”起来以备自身扩大发展之需。那些缺乏排放指标的企业，将不得不按照市场价格购买指标。这一买一卖，就在无形当中调动了企业减少污染的积极性，使一向被认为是政府主导、“公共物品”化的环境资源成为有明确界定的产权，纳入了企业的生产成本中，使企业生产外部性的负面效应内部化，从整体上减少了生产成本向社会转嫁所带来的社会福利的下降。
数据显示，二氧化硫排污权交易制度有效地保证了环境控制目标的实现，在美国，参加二氧化硫排污权交易的电厂1990年排放二氧化硫970万吨，1995年减少到530万吨，下降了45％，而没有参加交易体系的电厂1995年比1990年排放二氧化硫增长了12％。实际上，排污权交易更诱人的魅力在于能降低总的治理费用。美国联邦环保局在排污权交易实施之前预测，要达到控制排放的目标，不实施交易制度每年的投资费用大约是50亿美元，实施交易制度每年只需40亿美元。而排污权交易实施后的事实表明，每年只需要20亿美元。“花更少的钱办更多的事”，这项制度的推行，极大降低了社会成本，提高了环保资金的收益率。
一只看不见的手
一项制度的作用源于其运作的内部机制，在排污权的交易中，我们看到的便是“经济利益”这只看不见的手。
事实上，政府和企业对于二氧化硫污染危害性的认识可能是一致的，但不一致的是各自的利益取向。政府的利益在于把污染控制在合理的水平内，谋求社会的整体利益，而企业的利益在于降低生产成本，提高利润，两者之间存在着一定的紧张关系。很显然，任何企业的经营者都知道使用低硫煤、安装脱硫装置能有效控制二氧化硫的排放，但由于治理措施会增加企业的成本，大多数管理者都不会主动采用这些手段，换言之，他们缺乏这样做的动力。
那么，动力从哪里来？从前文中美国的成功经验可以看出，动力来源于对企业的经济刺激，通过排污权交易这一巧妙的制度安排，企业感到削减污染排放量变得有利可图了，原先被认为是只有投入没有产出的环保事业一下子成了“摇钱树”，这也就难怪企业争先恐后的降低污染总量了。由于企业竞相采用先进的环保治理技术，先进治理技术的需求极大增加，这又为技术开发提供了动力，有助于环保的良性循环。
其实，不管是原来的以排污收费为特征的直接行政管制，还是现在的排污权交易这一间接控制方式，其本质都是对污染的控制，但形式却截然不同，成效也大相径庭。
排污收费制度是先确定一个价格，然后让市场确定总排放水平，其后果常常是控制住了污染浓度却控制不了污染总量；而排污权交易正好相反，其指导思想是：设立合法的污染排放权利，并允许这种权利在市场上流通，通过价格杠杆来进行污染物的排放控制。其一般的操作流程是，首先由政府部门根据当地环境资源的承载能力推算出污染物的最大允许排放量，并将最大允许排放量分割成若干排放量，即若干排污权。然后通过竞价拍卖、定价出售或无偿分配的方式分配这些权利，建立排污权市场，使这种权利能在企业之间进行买卖。在排污权市场上，排污者从其自身利益出发，自由买入或卖出排污权，从而达到“互通有无，调剂余缺”的目的。一方面，治污成本低于交易价格的企业把多余的排污权出卖，实质是投身环保产业以获取经济收益；另一方面，治污成本高于交易价格的企业通过购买排污权实现多排放的目的，避免了高额的治污费用，同样节约了成本。通过价格引导企业，通过利益激励企业，其结果是社会以最低成本实现污染总量的下降，环境资源得到了高效率的配置。
“排污权”概念进入中国
专家指出，排污权交易的实施将很好地解决经济发展和有限的污染物排放总量指标之间的矛盾。排污权交易的实施可以使新的、技术先进的企业或扩展企业，从其他企业购买发展所需的污染物排放总量指标。这一方面不突破区域污染物排放总量，同时实现污染物排放大幅度削减的企业还可从市场得到经济回报，大大提高其主动削减污染物排放的积极性，从而保证区域污染物排放总量的进一步降低。正是看到排污权交易带来的益处，中国开始了一系列的尝试。
1990年至1994年，国家环保局在全国16个重点城市进行了“大气污染物排放许可证制度”的试点，同时在六个城市进行了大气排污交易试点。2002年3月，国家环保总局决定进一步加大排污权交易的试点力度，在四省三市——山东、山西、江苏、河南和上海、天津、柳州开展“二氧化硫排放总量控制及排污权交易政策实施的示范工作”。此后，华能电力公司被纳入试点范围。2003年3月14日，国家环保总局局长解振华在“两会”期间举行的专场新闻发布会上明确表示：“我国准备在今后的几年当中实行总量控制和排污许可证制度。在这个基础之上，开始在一些重点地区，首先在二氧化硫方面实行交易。”他认为，排污权交易能“以尽可能小的成本来解决更多的环境问题”。
据介绍，排污权交易政策在中国已广泛地为政府、企业、相关管理及技术人员所认知和接受。据对二氧化硫控制区60余家企业的调查，84％的企业都通过各种渠道对排污交易有了不同程度的了解。目前，示范省市部已在积极征求企业及有关部门意见的前提下，编制了地区性的《二氧化硫排放总量控制指标分配方案》，完成了二氧化硫排放总量指标分配工作，编制了示范省、市二氧化硫排放许可证管理办法和总量控制实施方案。
据美国环保协会中国项目负责人张建宇博士的介绍，我国目前探索的二氧化硫排污权交易一般分为四个步骤。
首先是分配，即将排污权分配给企业，因为要交易就要先界定产权。这也是把国家或者某一地区整体的环境总量控制目标分解到每一个排放者身上的过程。这一环节涉及一系列操作问题，最核心的一点就是要按照“三公”——公开、公正、公平原则合理分配。
其次是界定。分配给企业的排污权需要通过法律形式界定下来，具体来讲就是通过国家向企业发放排污许可证来承认企业拥有排污权以及其数量。这一环节主要涉及许可证如何发放、确定企业拥有许可证后的权利和义务等。
第三是交易，即企业间转换排污权利的过程。其中包括交易的平台搭建、交易的各方（包括政府）的定位和分工等。
最后，一个很重要的环节是交易后的监督。没有对排污量一个准确的计量就没有一个对产权清晰的界定。没有有效的监督，交易本身将失去意义。
有钱就可以排污吗？
当然，即便是在排污权交易最成熟的美国，人们对它的评价也褒贬不一。在我国，排污权交易同样引起了很多争论。
本文提到的那个成功案例一开始也引起了很多非议。交易一公布立即引起当地百姓的质疑：这是不是企业之间在“买卖污染”？会不会“刺激污染”？
这当然并非杞人忧天，排污权交易的确存在着一定的风险，如果使用不当，可能会给某些污染大户提供肆意污染的借口。加上排污权交易的制度基础——市场经济在我国还未发育成熟，政企不分的现象大量存在，个别地方政府对重点企业特别是国有企业加以扶持和干预，直接影响到排污权交易的公平、公正、公开，从而在根本上制约排污权交易效力的发挥。这也是这项制度在我国仍处于试点阶段的原因。然而，“最好是更好的敌人”，我们不可能指望一个一劳永逸、尽善尽美的制度，否则环保问题也不会成为一个世界性的老大难问题了。
应该看到，排污权交易制度并不意味着企业有钱就可任意增加排污量。正如江苏省环保厅厅长史振华所强调的，对于买卖双方而言，交易都只能在环保部门精心核准的排污总量的前提下进行。这次太仓公司从下关厂“买走”1700吨二氧化硫排放权之前，专家对交易的可行性进行了评估，认为太仓公司增加1700吨二氧化硫的排放，不会使当地空气质量恶化。他解释说，所谓排污权交易，是国家在满足环境要求的前提下建立合法的污染物排放权，允许这种权利进行买卖；这样做的目的是以市场运作来鼓励企业治理污染，而不是只靠行政手段控制排污。
总之，排污权交易要充分发挥社会效益，尚需一大批配套措施的出台，有的已经超出了环保的范畴。目前试点工作中在排污指标的核发上已经出现了走形现象，一些地方将排污权的交易费用全部打入环保部门的专项基金，排污权卖出单位要使用该经费时，必须向环保部门申请，经批准后才能使用。这一规定使排污权交易脱离了市场机制，损害了企业减污的积极性，与排污收费并无本质差别，难以起到控制污染的作用。又比如说，如何核定污染源总量排放基数？又如何保证企业在拿到排污许可证之后不再超量排污？在某一地区先行推广排污权交易制度之后，会不会使该地区企业生产成本增加，削弱与临近地区（未实施排污权交易制度）同类产品的竞争力？这些问题都是在推广排污权交易制度的过程中不能忽视的。当然，问题的存在不应影响推广排污权交易这一大方向。
“堵”与“疏”，谁更好
从原先偷偷排污躲避环保部门检查到现在自觉采用先进设备降低排污总量，这一转变的背后并不是企业的主动变化，而是政府监管模式的进步。企业始终是以追逐利润为目标的，先前排污是为了利润，后来减污也同样是为了利润。而政府原有的直接监管模式一味强调“堵”，违背了企业追逐利润的天性，而排污权交易制度这种间接监管模式因势利导，着眼于“疏”，顺应了企业的需要，从而提高了管理效率。
传统理论认为环境问题是一个无法用市场来解决的问题，即“市场失灵”，需要政府的介入。但日益严峻的环境问题似乎在昭示我们，政府同样存在失灵的情况。排污权交易便是对市场机制的某种回归，但是又非传统意义上的自由市场，而是政府对环境资源产权配置的一种巧妙安排，是政府主导下的交易市场。
这里我们可以进一步对传统的行政管制模式和排污权交易的市场模式做一个对比，为什么后者的处理模式更高效呢？市场经济的基础之一便是“经济人理性”的预设前提。在行政管制下，只要有规避检查的可能，企业总会去追求其通过违法带来的高额利润（尤其在违法成本大大低于违法收益的情况下），这种情况在我国这样一种国土辽阔的国情下更普遍，环保部门一般很难有严密的监察，即使有，成本将是不可想象的（可能比治理污染的成本还要高昂）。总之，在单纯的行政管制下，工作效率必然是低下的。排污权交易的优势也主要体现在这一点上：企业不再是一个简单的被管制的对象，而在客观上成为了推进环保的主体；环保不仅是一个追求消极利益的事业，更是一个可以追求积极利益的产业。
由此也可以看到，我国在建立和完善社会主义市场经济的过程中，不仅要重视行政管理的作用，更要重视市场主体积极性的发挥和激励机制的推进作用，这才是真正契合市场精神的。就控制二氧化硫排放而言，最理想的状态无疑是最大程度的限制各个污染企业的排污量，对违反规定者予以重罚。但环境污染显然是无法根除的，只能加以一定的限制、使之不过度危害人类的生存。过于理想化的制度落实到现实生活中马上就会遇到企业逃避检查、有关部门无力监控或者监控成本过高以及监管部门寻租、企业效益下滑等现实问题，其结果恰恰是事与愿违。可以把制度设计的基础放在承认企业在一定范围内的自主排污权（这看上去似乎让人难以接受。但却是最接近现实的），把原来落在企业身上的沉重负担以立法的方式变成一种可以自由支配和创造利润的资源，让这种资源的稀缺性在市场经济条件下得到有效配置。用市场机制来解决政府管制的低效，最终实现环境和经济的和谐发展。