中央与地方的关系（提要），本文主要内容关键词为：提要论文,中央论文,关系论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从50年代探讨如何发挥中央和地方两个积极性（毛泽东，1956），到90年代研究怎样划分二者的事权和财权，几十年来围绕着中央与地方的关系这一主题的争论与政策调整在中国似乎就不曾停止过。这倒不是因为中国人缺乏妥善处理二者关系的大智慧，而只缘它们的矛盾与冲突始终与现实经济生活的变化相伴相随。旦凡一个国家的政府分成数级，各级政府就不可能步调完全一致，为了既赋予地方政府引导地区经济增长的动力，又保证中央政府有能力平衡地区发展维护社会稳定和国家统一，上下级政府之间的制度安排或多或少地总是需要不断调整。也许出于这个原因，有关中央／联邦与地方的责任和利益分配的吵吵嚷嚷对哪一个国家都不陌生。不过，在那些发达的市场经济国家里，各级政府的权力和义务早已用法律的形式确定下来，争论或调整通常只是在既定的法律框架之内针对某一具体的细节而来。在此前提下，无论中央／联邦与地方的关系出现何种变化，都不致于引起社会震荡。
这在经历着计划经济向市场经济转折的国家却不然。因为以往中央／联邦政府几乎承担了全社会所有的资源分配功能，所以此时上下级政府关系的调整不仅蕴含着它们自身职能的改革，而且还涉及经济、行政和法律制度的变迁，对转折时期的社会经济政治稳定有着举足重轻的作用。由于转折过程无章可循，绝大多数计划经济国家的中央／联邦政府在改革初期都与次一级政府有过“一对一”式的财政谈判。这种协商机制的出现，表明各级政府对国家总体和局部各自相对独立的利益的承认，标志着从高度集权的传统计划经济模式迈出的关键一步。这无疑有利于刺激地方政府发挥主动性和创造性，因地制宜选择地区社会经济发展战略。然而此种谈判方式也因其欠透明度和交易费用高昂而带来上下级政府之间更多的矛盾。为此，俄罗斯曾经历过地方政府对联邦从单个讨价还价到集体谈判的冲突（Solnick，1995），中国则演化出“上有政策下有对策”的博弈模式。最终，两个邻国几乎是不约而同地走向以法律划分各级政府权力的道路（李建民，1994），因为以此规范中央／联邦与地方的关系无疑是组织成本最低的一种选择。
在大多数转型期国家，政府间谈判的结果都表现为决策分散化和中央／联邦政府的宏观管理能力减弱的趋势，随之而来的还有地区差距拉大和个人收入不均等程度提高的现象。这一切，在那些混杂着深重民族矛盾的国家里还与内战或分裂的危机相伴。重新集权的呼声由此而日益壮大。其实，上述现象并非是决策分散化的必然结果。在转折过程中依然保持着较高集权程度的越南，地区差距扩大和收入不均等加剧的情况也同样出现（Bird,Litvack and Rao，1995）。而在一些实行联邦制的发达市场经济国家，尽管决策分散化正是其宏观管理的一个特征，长期以来却保持着作为统一国家所应有的高度凝聚力。可见，与其说转型期国家宏观管理能力减弱是出自于决策分散化，毋宁说根源在于现存的制度缺陷。换句话说，这种现象主要是体制转折过程中原有的约束失效或新旧交替时期产生的制度“真空”使然，因为将政府间权力的重构以制度化的形式固定下来的过程一般都落后于经济运行机制的变革与地方政府行为的演进。
进一步讲，无论对那一类型的国家，统辖集权和行政分权的原则都是适用的。一个国家若无统辖集权便难以保持国家统一和社会稳定，如果缺少行政分权则很可能扼制国民的主动性和社会的进步。一个富有活力和凝聚力的国家必定有着这二者的最佳结合。基于这一理解再来考察不同类型国家的所谓集权和分权，就会发现它们在市场经济国家只是围绕着财政收支的权力和责任展开，而此类过程在转型期国家就延伸到企业监管、直接生产投资乃至进出口贸易等诸多领域。原因在于，计划经济本质上是一种政府通过行政命令操作的经济，调整政府间的职责和权力安排，必然就触及它们直接管理和广泛参与的经济活动。由此还可以推断，将经济决策权“上收”或“下放”，或曰调整行政管理经济的方式，也许是在计划经济的框架里最高决策层对以制度性短缺为特征的经济困难所能作出的唯一反应，而这种反应却不可能从根本上消除产生这些困难的原因。
中国经济改革初期，中央与地方之间关系的调整就是在巨大的财政赤字压力下循着以往的分权轨迹进行的。只不过此番分权以具有市场因素的农村经济改革为背景，与乡村工业化、扩大国有企业自主权、价格双轨制等多种制度创新一起，汇成波澜壮阔的市场取向的全面改革。在改革进程中，最高决策层虽然也采取过沿计划经济轨道集权的举措，但地方政府却也未曾回返到以往那种计划网络里上传下达的中转机构地位，而是逐渐成长为本地经济利益的代表、独立的投资主体和地域范围内从事社会经济管理的公共权力机构。以此为前提来探讨中央与地方的财政关系，即市场经济下政府运作过程中的核心领域，便不能理解迄今为止二者利益发生冲突的起因，也就能够较为明确地把握改善政府间制度安排的方向。
改革以来，中央与地方的矛盾集中表现在财政收入划分方面，其实，矛盾的根源在于二者之间支出责任分工的变化。在计划经济向市场经济的转折过程中，由财政支付的改革成本（例如价格补贴和企业亏损补贴）逐年增加，这其中，地方预算承担了较大的份额。市场化进程或多或少地给各级政府都带来了与市场经济管理有关的职能及相应的支出责任，例如建立社会保障网和扶助贫困人口，设置或扩充管理机构以规范和维护市场秩序等等。与此同时，因经济改革而加速进展的农村工业化和城市化赋予地方财政新兴城镇建设的责任。伴随着发展而来的新增或扩展的公共支出还有环境保护和资源管理、流动人口管理和社会治安改善措施、以及不断增加的基础设施投资等等。此外，近年来在决策分散化条件下每一个决策机构都拥有可自主支配的资源但缺少有效的监督，使得政府本身加速创造了新增支出需求。撇开这一点不谈，在那些由改革、发展和市场经济运作产生的新增或扩展的支出领域里，由于中央与地方均缺少这方面的分工经验，当没有先例可援引时，扯不清的矛盾就纷至沓来。
更值得注意的是，由于缺乏及时的财政立法、执法和司法来规范各级政府的行为，非正式财政制度便应运而生。在实行财政承包制和扩大地方自主权的背景下，各级政府的财政收入已经划定，对于新增的支出需求，多半也只能自谋出路来应对。这便是所谓“第二财政”（预算外收支）和“第三财政”（制度外收支）的由来。从这样的逻辑来看，中央和地方政府在财政收入方面的冲突为表，二者之间的支出责任矛盾为里；试图缩小地方自主权的办法实为治标，界定各级政府新生或扩展的支出责任及其财源，将非正式财政纳入预算管理方可谓治本。
从政府间财政收入分配的角度来观察这一非正式制度，其产生过程可以作如下描述：在收入缺口的压力下中央与地方对预算内资金实行承包制；地方政府在二者的收入分割博弈中，采取将预算内资金引向预算外并促使预算外资金扩大的对策，从而增强了对本地财源的控制；预算外收入毕竟有增长的边界以及使用方向的限制，自筹资金便是政府机构突破这些边界和限制、逸出预算外资金管理的结果。然而非正式筹资行为造成的沉重税负扼制企业的成长和投资的增加，从而削弱经济活动参与者的纳税能力，减少财税来源，最终导致国家财政收入缺口不断增大。近两年实行的分税制以及设立国税局的措施，虽然有利于中央政府征集收入，却无助于解决非正式财政扩张的问题，因而也就难以使整个国家彻底走出财政困境。进一步讲，尽管有相当一部分非正式财政收入用于执行政府的职能，但也有用于不合理支出的款项。尤其令公众不满的是，它提供了满足政府工作人员、特别是高级工作人员群体不正当需求的可能性，从而酿成大量腐败现象。所以，建立有效监督政府财政行为的机制，设置保护纳税人权利的制度，实现公共财政的规范化和民主化，将不但是进一步调整中央与地方财政关系的根本举措，而且还是推进政府职能改革的关键。
关于财政支出的讨论，主要涉及财政承担的与公共产品供给相关的资源配置功能。财政的收入再分配功能则主要是通过税收和转移支付实现的。其执行原则在于，既将收入不均等程度调至社会可接受范围之内，又不至损及个人储蓄和投资的积极性。转移支付在中国这样的发展中大国应该、而且也只能够发挥的基本作用有两个：其一，保障各地以及各级政府至少提供最低标准的公共服务；其二，保障最低收入人群最基本的生存需求得以满足。在前一种情况下，转移支付的对象是地方政府，在后一种场合，对象则是当地特定的人群。达到了这两个目标，即可谓通过转移支付实现了社会“公平”；以较低的成本提高受援人群获得的公共服务水平，便意味着取得了转移支付的“效率”。
实现以上有关转移支付的目标，仅仅有可能缩小地区间在公共服务供给和个人收入水平方面的差距，而难以直接惠及“地区差距”这一概念所包含的其它内容。换句话说，尽管财政转移支付具有缩小地区差别的作用，但这种作用只是局部的、间接的，因而也是有限的。计划经济下地区政策的失败实际上已经对此作出了证明。发达国家的地区政策一般是以市场充分发挥资源配置引导作用为前提，由政府出面通过转移支付和公共投资来改善后进地区的社会经济发展环境，也就是改变当地的市场条件，以便使企业和个人投资或投劳有利可图，从而增加对此类地域的物质和人力资本投入，加快当地的经济增长和社会发展速度。可见，缩小地区差距不仅有赖于中央／联邦一级政府的转移支付，而且需要受援地区政府配合诱导企业和个人进行直接生产投资。企业和个人的参与，是增强后进地区经济实力的最终环节，也是全面缩小地区差距的关键步骤。如果在市场机制尚不完善的条件下，说到“效率”，就认为是市场的任务；提起“公平”，便将其视为地区间经济实力均等化的同义词，设想财政转移支付和公共投资手段是灵丹妙药，就难免耽于空想。
在我国，地区差距更多地反映的是社会经济发展过程中城乡之间的鸿沟。近十多年来，在决定我国居民个人收入不均等程度的诸因素中，城乡差别产生的影响也最大。转移支付的重点对象因而应为管辖乡村行政的县乡政府和生活在乡村的低收入人群。然而国家财政收入的分布格局表明：第一，税源集中在作为工商业中心的城市，占全国人口不到30%的城市居民因而有可能享受高于全国平均水平的公共服务；第二，占全国人口70%以上的农村居民生活在县乡，可是这两级财政收入的总额还不及城市一级所得；第三，最接近城市和县一级政府的省／区财政收入份额相对较小，实行转移支付的能力因而也就较弱。所以，有必要在严格推行监督惩罚制度的条件下，通过分税制使上级地方政府掌握一部分向下级政府进行转移支付的财源。问题是与非正式财政制度相联系的资金截留和挪用行为，使现有的转移支付因“渗漏”而效率大为降低；县乡政府因财源匮乏对农民集资摊派，使得农村人口比城市人口的个人纳税还多，或者说对公共服务支付更高的价格。可见，目前的政府间财政转移支付既少效率又达不到公平。且不论转移支付对于维护国家的统一和保持社会稳定是如何重要，仅仅是为了维持正常的经济秩序，进一步完善分税制和规范转移支付制度，就已经成为刻不容缓的事情了。
一般来说，由于税收和支出政策直接影响着总需求和经济活动的水平，财政可以作为一个重要的“杠杆”，发挥促进经济适度增长、保持高就业率和稳定物价的作用。通常的情况是财政政策与货币政策搭配执行经济稳定功能。转折时期的中国财政由于一直存在巨大的收入缺口，税收更多地是发挥敛财的作用而不是作为调节经济活动的工具。财政支出则几乎没有收缩的余地，加之预算外支出和制度外支出实际上均逸出正规财政管理之外，财政尚不具备承担稳定经济这一角色的能力，也无从与货币政策进行搭配。就货币政策调节的对象而言，目前虽然个人消费者能够对市场信号作出预期的反应，以公款支出为特征的集团消费者则对此麻木不仁，其消费需求呈可增而不可减的趋势。更为严重的是，由于政府直接管理经济的模式并未扭转，以中央政府、地方政府和国有企业、乡镇企业为主的投资者缺少风险约束而富有贷款投资的热情，这就不仅使货币政策难以奏效，而且还总是带给它可松不可紧的扩张危险。此外，经济改革以来的财政困难和一些本应由财政承担的职能转移给了银行，中央与地方之间的财政利益冲突因而也就传递到货币信贷领域。各级政府或多或少地都能够干预银行或信贷机构的业务，从而既阻碍金融机构发挥奖优罚劣改善资源配置、促进经济结构调整的作用，又强加给它们增加不良资产（贷款）的风险。
现有的分析表明，迄今为止中央与地方的财政分工制度中出现的最大漏洞，就是非正规财政行为的泛滥。此类行为既削弱中央政府的宏观经济管理能力，因为它脱离了公共财政管理的框架；同时又动摇地方政府提供公共产品和行使公共权力的基础，因为它极易造成政府操作集团的腐败。因此，若论调整中央与地方之间的关系，当务之急就是以法律确定二者的支出责任和收入权力，将非正式财政纳入预算管理，这可以说是当前对财政规范化的基本要求。为此，还需要加固与财政立法相辅相成的分税制、税收征管和财政司法这些构成国家财政体系的支柱，以保证法律的贯彻。其次，在推进行政改革的过程中设计新的制度，使地方代表参与宏观决策过程，而不是仅仅在全国人民代表大会召开之际行使表决权。这样才能保证这种得到各方或多数参与者认可的决策得以顺利实施。此外，还需要在权力制衡方面进行制度创新，既设立上下级政府之间的纵向监督机制，又辅之以同级权力之间的横向制约，同时也有必要使社会中介组织（例如行业协会）和不同利益群体（例如工会和妇女组织）有可能监督公共权力的行使。这种制度结构不仅可作为实现财政民主化的基础，而且还有利于分散和化解社会矛盾，促进社会经济稳定。最后，实现摆脱财政困境、发挥财政和货币政策宏观调节作用的目标，不但需要继续推进这两个领域里的改革，而且还有赖于政府职能的根本转变和国有企业乃至乡镇企业的经营制度创新。
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