独立学院的制度化困境——多重逻辑下的政策变迁，本文主要内容关键词为：困境论文,逻辑论文,独立学院论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-058 文献标识码：A 文章编号：1671-9468(2012)02-0079-18
独立学院是中国高等教育特有的一种组织形式，自20世纪末广泛兴起以来，到2010年已发展为学校322所、在校学生260万人，分别约占全国普通本科院校和在校学生的三分之一和五分之一[1]。显然，独立学院已经成为中国高等教育的重要组成部分。然而，2008年中央却又出台一项新的政策(《独立学院设置与管理办法》，简称26号令)，要求现有独立学院五年之内按新的规定进行重新设置，并提出不能或不愿继续这种办学形式的独立学院可以申请“转设”成为纯民办高校或“并入”其他学校。面对新的政策要求，有些独立学院努力落实却困难重重，有些则干脆消极观望，整体呈现出一种对未来发展的不确定感。
为什么中央会在独立学院发展了十年之际又重新规定它的构成条件甚至退出之路？为什么独立学院不易或不愿执行政策要求？实际上自2003年独立学院被中央政策确认之后，双方就一直处在互动调整之中：独立学院出现问题和争议后引致中央政策进行规范，而中央政策的规范要求则引发独立学院的结构性变动，然后引发新的问题和新的规范。[2]从组织分析的角度来看，这表明作为组织的独立学院正面临着如何实现制度化的问题，即独立学院一直未能成为一种稳定的制度模式，并被理所当然地广为接受[3]。本文试图对这一制度化困境进行解释。
本研究的资料来源主要有两个：一是实地调查。笔者和同事曾先后到四川、陕西、浙江、湖北和上海等省市进行调查，共访问了19所独立学院以及除四川之外其他四省市的教育行政主管部门，共访谈122人次。其中，选择湖北一所独立学院进行了为期一个多月的实地调查。二是档案资料。主要包括中央和地方政府有关独立学院的政策文本112份以及大量相关媒体报道和期刊文献。在下面的分析中，我们将主要以浙江和湖北两省为例。
一、理论框架：变迁的多重制度逻辑
在组织分析的新制度主义的理论概念中，“制度逻辑”对解释制度变迁、尤其是制度冲突或制度失败较为适用。弗利南德和阿尔弗德(Friedland&Alford)较早对此进行了论述。他们将制度逻辑界定为一系列构成特定制度秩序的组织原则的物质实践和符号结构，并可供人们“说明”和“操纵”。当代西方社会几个最重要的制度领域——资本主义、政府、民主、家庭和宗教——都有其中心逻辑，例如，资本主义的制度逻辑是资本积累以及人类活动的商品化，政府的制度逻辑则是通过合法的和科层化的等级制对人类活动进行规制和理性化。正是制度逻辑之间的潜在冲突有可能引发制度变迁，不同制度逻辑下的行动者可以借用不同的逻辑要素发动变革。[4]桑顿和奥卡索(Thornton & Ocasio)发展了制度逻辑的经验研究。他们分析了美国高等教育出版行业1958-1990年所发生的制度变迁：首先，行业层次上整个时期经历了两种制度逻辑的变迁，即由早期(1958-1975)的编辑(editorial)逻辑转化为后期(1976-1990)的市场逻辑；其次，这种行业制度逻辑的变迁形塑了组织层次上的权力转移，将出版当做专业的编辑逻辑引导经理注重编辑与作者的关系网络和组织的内部成长，组织的结构特征决定经理的继替，将出版作为生意的市场逻辑则引导经理注重资源竞争与组织的并购成长，组织的市场位置决定经理的继替。他们也指出，行业的这两种制度逻辑分别来源于更高层次社会领域的专业逻辑和市场逻辑，前者注重专家的力量，后者注重资本的力量。通过引入多层分析，他们揭示了制度逻辑是通过界定权力决定因素的合法性来影响组织策略行动的。[5]
桑顿进一步澄清了制度逻辑发挥作用的理论基础，即制度逻辑作为一种文化载体，沟通了行动者内在的心智认知与外界的仪式和刺激物。个体认知图式和组织结构都会聚焦行动者的注意力，但二者都需靠制度逻辑的界定和社会基础关联起来并发挥作用。当代西方社会正是由多重制度秩序或社会领域所构成，它们每一个都有一个中心逻辑，为人们提供动机组合、行动逻辑和自我认同。其中，市场、公司、专业、政府、家庭和宗教是六个中心制度，它们稳定的逻辑以及相互作用构成了较低层次上具体制度变迁的潜在动力。[6]桑顿和奥卡索在一篇总结性文章中指出了“制度逻辑”研究在新制度主义研究脉络中的定位：一方面放弃新制度主义奠基者所开创的“同形”理论[7]；另一方面推进已开始遭到放弃的认知研究[8]，即通过“制度逻辑”界定制度的内容和意义，进而聚焦不同领域中的制度逻辑对个体和组织的影响，突出制度中的文化维度是如何既促动又限制了社会行动。[9]因此，制度逻辑是指“社会建构的物质实践、假定、价值观、信念和规则的历史模式，通过它们，个体生产和再生产他们的物质实在，组织时空，提供有关社会现实的意义”[10]。
以上是美国学者根据西方社会经验进行的相关分析，主要给我们带来以下几点启示：(1)借用“制度逻辑”这一概念可以直接分析制度的内容与意义对行动的影响，这种影响是通过形塑行动者的注意力以及界定合法性来实现的，同时具有促动性与限制性；(2)制度逻辑有层次之分，较高层次的制度逻辑(如社会层次)会对较低层次(如产业层次和组织层次)产生影响，当前西方社会几个基本制度逻辑已被识别并作为进行具体制度变迁分析的基础背景；(3)制度逻辑之间的相互作用可以引发制度变迁：一是不同制度逻辑之间可能相互抵触和冲突，二是这种冲突能被行动者识别并加以利用。本文的分析思路即是以此为基础展开的。但具体到中国情境的应用，还需要做适当改动。
当代中国处在深刻的社会转型之中，经济体制、政治体制以及社会结构等基础性的制度领域都处在变革之中[11]，以致“在这样一个改革成为社会惯性或习惯、改革本身作为正当性和合理性的时代里，‘变’(change)成了一种社会意义上的常态(regularity)”[12]，甚至变迁总体上呈现出“制度失范”的特征[13]。因此，这样的社会中一项具体的制度变迁往往会牵涉多重逻辑的相互作用，而那些基础性的制度逻辑本身即可能处在变迁之中。正是在此意义上，周雪光和艾云呼吁采用“多重制度逻辑”分析框架，去揭示中国制度变迁过程中的多重过程和机制。他们以一个镇为案例，分析了作为一项新兴制度的村庄选举是如何在国家逻辑、科层逻辑以及村庄逻辑的多重互动下最终变得广为接受，从而例证了他们的主张。[14]本研究将基本遵循这一主张，但在以下两个方面有所不同：一是周雪光和艾云研究的是一项已经实现制度化(institutionalized)的制度变迁，多重制度逻辑分析框架的运用揭示了制度化得以实现的机制要素，并证明了这一分析框架的适用性；而本研究要分析的是一个未竟的甚至有可能走向失败的制度化(institutionalization)现象，理论的运用是为了识别出影响制度化进程的实质力量，因此将会更加关注制度逻辑中的价值因素和道德意涵以及它们之间的冲突对制度化困境的实质影响。二是本研究将会更加关注制度逻辑自身尤其是社会层次上制度逻辑的变迁，它们的变化将会对更低层次上的制度变迁产生更具决定性的影响。因此本研究将更多地强调“变迁的多重制度逻辑”。这也不同于美国学者对其中心制度逻辑的界定，即假定转型社会中一些基础性的制度逻辑自身也处在变迁之中。因此本研究中的制度逻辑不具有理想型的意义，更多是从具体经验观察中得出的一些尝试性概括。
独立学院的诞生和发展会涉及以下几个行动主体：公立高校、私营企业(投资方)、中央教育行政部门、地方政府、学生家庭、普通民办高校以及教育研究者。这些行动者的行为策略会受到政府、市场、家庭和教育四层制度逻辑的影响，前三者属于社会层次，教育属于部门或行业层次。本文接下来将首先从政策执行角度论述独立学院在这几个相关行动者互动之下所遭遇的制度化困境，然后分析这一困境背后的多重制度逻辑及其相互作用。
二、独立学院的制度化过程
独立学院“是指实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校”(26号令)。这是政策规定中的独立学院，但它的历史形态与现实形态却与此不同。它在发展的过程中形成了两种基本类型：第一种是公立高校独自或结合其他公有力量按成本收费原则办学(以下简称第一种独立学院)，第二种是公立高校与社会力量合作按成本收费原则办学(以下简称第二种独立学院)。它们都是主要通过市场机制获取办学经费；但也存在关键区别，即第一种独立学院的组织内部没有私营市场主体的参与。因此，它们具有不同的主导逻辑，前者主要受举办公立高校的管控，更多遵循教育组织逻辑；后者则由私有力量占据主导地位，更多遵循企业组织逻辑。我们可以分别称之为“公办型独立学院”和“民办型独立学院”。但中央政策则一直试图将其作为民办教育一种类型来进行规范管理，一些根本性的冲突即由此而来。
(一)“民办二级学院”的兴起①
独立学院的前身是民办二级学院②，最早可以追溯到1992年创立的天津师范大学国际女子学院[15]，稍后则有1995年的四川师范大学电影电视学院[16]。前者是天津师范大学利用自身的师资和管理等资源成立的一所通过学费自主办学的附属学院；后者同样是一所主要通过学费自主办学的二级学院，不过它是由两个主体合作举办，一个是正寻求学历颁发资格和社会认可的民办学校四川影视艺术进修学院，另一个是正在为筹措办学经费而发愁的公立高校四川师范大学。两所学院的办学都借用了母体高校的名义，也都利用了市场机制筹措经费；但前者是公立高校独立的市场行为，而后者则有社会力量参与。它们构成后来独立学院两种基本类型的较早雏形。但这类学院当时并不多见，它们只是公立高校利用市场机制的多种方式之一。其他方式还包括举办成人学校[17]、举办校办企业[18]、实行招生双轨制[19]、向民营学校整体“转制”[20]等。中国高等教育长期供需失衡和投入不足是这些方式得以实施的基本背景，而市场机制在经济领域中不断取得的合法地位则给这些应用直接提供了认知上的启迪。但教育领域的公益性观念则一定程度上限制了教育的市场化趋势。
到了90年代后期，一些具体因素促成了这种办学形式的扩散。改革开放以来中国高等教育管理体制的“分权”改革进入高潮，通过大规模的高校合并、管理归属调整等方式，最终形成了以省级政府为主、中央与地方两级管理的新体制。[21]改革一方面使地方政府和高校有了更多的办学自主权，另一方面也加剧了它们的经费压力，这都促使它们更有动力去进行制度创新。其中，高校合并意想不到地为创新提供了一些直接资源：合并使一些学校产生了富余的师资人员或闲置的校舍，这却为创办一所新的学校所必需。而1997年爆发的亚洲金融危机则为民办二级学院带来了另一个行动主体——一些经济不景气的私营企业为了寻找新的利润增长点，将投资转向高等教育领域。1998年12月，江苏省政府批准成立了苏州大学文正学院，它是由合并后的苏州大学③与私营企业凯达房地产公司合作举办的。前者由于合并产生了富余的师资，且有办学经费压力；后者受金融危机的影响有一处房产销售不出去，想转作教育投资。双方一拍即合。学院在组织形式的设计上具有“独立法人、独立校区、独立(财务)核算”的相对独立特征。[22]1999年4月，浙江省批准成立宁波大学科学技术学院，它是由合并后的宁波大学④在原宁波师范学院230多亩土地及教学设施的基础上创办，被设定为“一所具有独立法人资格、独立校园、独立财务核算、相对独立的民办二级学院”[23]。两所学院同样都是通过市场获取办学经费，也都依附于母体高校，但更为独立，构成独立学院两种基本类型的成熟形态。
两所学院的成立迅速引起了相关各方的广泛注意，这主要源于金融危机所造成的另一个更为重要的影响。为了刺激危机后的经济疲软，中央采纳一位经济学家的上书意见，决定通过实施“扩招”策略拉动内需，1999年高考招生计划急剧扩大了近1倍[24]。紧急的扩招任务给地方政府和公立高校带来了巨大压力，促使它们积极寻找能快速实现这一任务的新渠道。两所学院所代表的办学形式获得了广泛认可：在同样不依赖国家财政经费的情况下，相比招生双轨制和整体转制，它更能减少针对公立高校自身有损公益性的批评；而与招收成人学生相比，它提供的是针对适龄人口的正规教育，更能获得市场青睐。当地方政府欲对这种形式大力支持而公立高校欲对其争相模仿时，中央教育行政部门也对它保持了高度关注：在两所学校成立后曾多次前去考察，最后采取了“允许试、不争论”的基本态度[25]。这一带有鼓励性的放任态度实际上默许了地方政府和高校的积极性，于是这种办学形式迅速在全国范围扩散开来。到2003年，在短短四五年间，这类学院已在全国发展到了360多所。[26]
(二)8号文的出台及实施
对于公立高校来说，创办民办二级学院的实质是借用一种形式、利用市场机制筹措办学经费，至于它具不具备独立校区、是不是独立法人或是否与私营企业合作都不是必要条件。当这一点被认知，“校中校”办学模式的扩散显得自然而然。所谓“校中校”是指公立高校以独立的“二级学院”名义办学却无独立校园和独立组织结构的办学模式，通过降分和高收费录取的学生在教学安排、校园生活和文凭发放等方面与本校统招学生相同。[27]因此这一模式被批为变相实行的收费“双轨制”。它被批评为：(1)支持“拿钱买分”，造成了高等教育入学机会的不平等；(2)损害母体高校统招生的权益——不同分而同待遇；(3)通过不公平竞争方式挤占了纯民办高校的生存空间，从而引发了诸如西安地区大量民办高校上京告御状的民办高校抗议情形[28]；(4)“公产私用”，公立高校招收高价生所得收入很大部分被用于改善本校教师待遇。教育部对有关“校中校”的说法特别重视[29]，出台政策进行规范已成为必要，于是2003年4月教育部出台了第一份正式规范独立学院的政策文件《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》(以下简称8号文)。
8号文有两大政策目标：一是确认这种办学形式是一种制度创新，鼓励其扩大发展；二是明确办学行为中存在的问题，尤其是“校中校”问题，规范其有序发展。[30]具体可以从“定名”、“定性”、“定位”和“定形”四个维度进行分析。
(1)定名。给民办二级学院界定了一个正式名称，即“相对独立的二级学院”⑤，简称“独立学院”。正是由于“校中校”现象的存在才恰恰要强调其独立。(2)定性。将独立学院办学体制界定为一种“新机制”——“民办机制”，包括两层含义：一是办学主体方面，独立学院的举办需有社会力量的参与——“可以是企业、事业单位，社会团体或个人，也可以是其他有合作能力的机构”，合作者“参与学院的管理、监督和领导”；二是办学经费方面，“试办独立学院建设、发展所需经费及其他相关支出，均由合作方承担或以民办机制筹措解决”。(3)定位。界定独立学院“是更好更快扩大高等教育资源的一种有效途径”，要结合公立高校的品牌、师资、管理经验和社会力量的资金、灵活机制等优质资源举办优质本科教育。(4)定形。作为一种独立的办学组织，独立学院“应具有独立的校园和基本办学设施，实施相对独立的教学组织和管理，独立进行招生，独立颁发学历证书，独立进行财务核算，应具有独立法人资格，能独立承担民事责任”。这是将“独立性”具体化。与此相对应，则有一些特定的办学条件要求，如“校园占地面积不少于150亩”等。独立学院的定性、定位和定形，也反映了教育部领导人对独立学院有关“民”、“优”、“独”的说明和界定[31]。
8号文颁布之后，教育部要求各地按照规定对已有独立学院进行重新确认，并以此为依据审批新试办的独立学院，至此，独立学院的发展纳入国家政策的调整范围之内。⑥自2004年到2010年，获得国家认可的独立学院从249所上升到322所。
但实际上8号文的政策目标并没有真正实现，主要体现在定性和定形两个维度⑦。(1)定性问题。在办学经费方面，各个独立学院无疑都采用了“民办机制”，即办学经费主要来源于学费，辅以银行贷款；但在办学主体方面，第一种独立学院却更多地只是在“形式上”符合了要求。根据调查，在8号文颁布时，浙江省所举办的22所民办二级学院，除温州大学城市学院外，其他都没有真正意义上的社会力量参与办学。对此，浙江采用公办高校与校办企业(系各高校的全资企业)合作的方式，暂时在形式上符合了政策要求。[32]在此方面，湖北省也采取了类似的措施。湖北省在8号文颁布时共试办二级学院32所，重新确认后，有15所以公立高校为主举办，合作方是校办企业或以学校相关人士注册的名义公司，民间称之为“影子公司”[33]。第二种独立学院则在这方面获得了“名副其实”的政策合法性，但政策对“合作者”作用的强调，却为投资方“干预”独立学院运行提供了合法性基础，从而引发了举办双方的管控争执[34]。
(2)定形问题。关于“六个独立”的要求，从浙江和湖北的情况来看，实施情况也并不如政策所期望(详见表1)。独立性要求的实质是让独立学院成为一所独立的“高校组织”，其中独立校园和独立财务最为直观和关键。对于第一种独立学院而言，无论从节约成本还是从便于教学与管理的角度，不单设校园都较为适宜。因此，如果没有闲置资源和相应的资金实力，它们没有动力也没有能力新建校园。至于财务，在经费使用方面，由于第一种独立学院实质上是母体高校的下级行政单位，让其经费独立既不可能也有违初衷；而对于第二种独立学院，投资方对财务的控制似乎也理所当然。在资产过户方面，对于第一种独立学院，相当于“从左口袋到右口袋”，似乎没有必要；对于第二种独立学院，由于相关法律缺位，投资方担心资产损失，也不愿采取行动；对于两种独立学院而言，都面临着承担巨额资产过户税费问题。因此，财务独立相对更为困难。教育部曾于2005年对此问题进行了核查，发现当时有189所独立学院并未实现资产过户，并予以通报批评。[35]但从浙江和湖北两省的情况来看，这一措施的效果并不显著。总之，在8号文颁布之后，独立性的政策目标并未得到真正实现，也因此，社会对“假独立”的批评仍构成一个持续的压力。
资料来源：主要根据访谈资料整理而成；文本资料包括：浙教计[2006]179号文件、浙江省教育厅提供资料1、湖北省教育厅提供资料1和2。
注：由于缺乏资料，浙江省第二种类型独立学院的有些具体情况不得而知，但由于这种类型为数极少，因此对整体分析并无实质影响。
(三)8号文到26号令之间
在8号文到26号令之间，独立学院的另一个问题也引起了强烈的社会反响。“违规招生”似乎一直是民办高等教育兴起以来的伴随现象，对此进行规范也一直是国家制定民办教育政策的重要出发点。[36]独立学院大规模违规招生发生在8号文颁布后的两三年间。根据湖北的调研情况，独立学院违规招生的严重性表现在三个方面。一是量大。没有确切的统计数据来说明独立学院总体上违规招生的数量，但根据相关人员的访谈及省教育厅的确认，我们得知个别学院曾在2003年于招生计划之外超收6000多名学生，随之在2004年则有大批独立学院效仿。按照民间的说法，独立学院正是借此完成了“原始积累”。二是违规方式花样翻新，包括“专本连读”、“五年一贯制本科”、“学分制本科实验班”、“中外合作办学”、“通过中介省外招生”等，通过这些方式来吸引、录取分数线之下的学生。[37]三是收费高。在政府规定的高收费(本科13000元，专科7000元)之外，对降分录取的学生以“赞助费”、“升本费”等名目收费3万元至5万元不等。由此一些学校为了多收费，甚至出现了“上了线的不愿招，留着计划招没有上线的”现象。[38]这些违规行为严重地造成了高等教育就学机会的不平等性，而且因为对解决违规招生的学籍问题处理不当，也引发了学生围堵校门、游行等影响社会稳定的群体性事件。因此，湖北省教育厅和教育部先后在2004年和2005年连续出台了多种措施制止违规招生。其中，教育部对湖北省中南民族大学工商学院等7所违规学院所进行的通报批评影响最大[39]，湖北省教育厅在此基础上又追加1所，对这8所学校采取了减少2005年招生计划、暂停跨省招生资格等惩罚措施。与此同时，湖北省教育厅又采取了“加强党对独立学院的领导”、“理顺独立学院领导体制”等旨在增强公立高校领导权的针对性措施。[40]经过治理，独立学院违规招生的现象于2005年得到遏制。
以上违规行为主要发生在第二种独立学院。在处理违规问题的过程中，政府逐渐意识到，有两个因素一定程度上促发了这一类型独立学院的违规行为。一是办学主体条件问题。从湖北省的情况看，绝大部分参与举办独立学院的私营企业并不具备以自有资金建成一所学校的实力，学校建设的前期投入很大一部分靠贷款，因此，通过扩大招生规模收取学费还贷和进行后续建设几乎成了这些学院进行发展的必然选择。根据湖北省教育厅的测算，学校规模达到6000人之后独立学院才能进入资金的良性运行[41]。二是组织设置问题。独立学院发生的违规行为主要由投资方主导，公立高校以及政府一开始对制止这些行为几乎没有办法。当政府采取以上旨在增强公立高校领导权的措施时，曾遭到独立学院老板们的普遍抗议，质疑这些措施违背了8号文的精神，于法无据。因此，需要制定新的政策，以明确、细化或增改处理相关问题的原有条文。
(四)26号令的出台及实施
26号令与8号文相比，主要有以下几点变化。
一是定性方面。26号令明确界定“独立学院是民办高等教育的重要组成部分”⑧。体现在办学主体上，是指“实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人”。与8号文相比，首先是剔除了含糊的“其他有合作能力的机构”字眼，并对“社会组织”加上了“国家机构以外”的限定性说明；其次是明确了举办者的实力条件，如“净资产不少于1.2亿元”。在办学经费方面，则将“民办机制”明确表述为“利用非国家财政性经费”。
二是定形方面。对比之前的“独立校园”要求，26号令明确有所提高，规定占地面积不少于500亩。至于财务要求，不仅明确提出资产过户的要求，而且规定了具体时限，即自26号令施行之日起一年内。变化幅度最大的是组织设置方面，相比于8号文极其模糊的寥寥数语，26号令专设“组织与活动”一章(第三章)：首先明确详细地规定了独立学院董事会的职能和构成，以确立董事会成为独立学院的决策机构，确保举办高校在董事会中的话语权，从而在制度上保证重大决策不至于由社会组织或个人单方决定；其次规定了院长的任职条件、产生办法与职责，明确独立学院院长应由“普通高等学校优先推荐”，“院长负责独立学院的教育教学和行政管理工作”。在规定了种种条件之后，26号令还提出了一个明确的五年验收期限，并在随后出台的规定中指出了验收时的五种出路，其中就包括“转设”、“终止”等取消这种办学形式的选择。⑨
8号文曾针对独立学院作为一种新生事物，对其设置标准制定了一些相对简单的特殊规定；而26号令则规定“独立学院的设置标准参照普通本科高等学校的设置标准执行”。这表明独立学院的创新光环已被摘取，政府正将其视作普通高校来进行管理。但以上有关办学主体条件以及合作双方关系的规定，则表明政策又针对独立学院的“混合办学”特征，试图通过提高办学门槛、明确治理结构以及加强量化规定，来抑制其可能出现的投机性。
关于26号令的落实，简言之，在以上几个方面都存在较大难度。我们先看浙江省的情况。一是办学主体问题，浙江大学所举办的两家独立学院的合作方都是地方政府，明显不符合政策要求；其他20所中有16所的合作方主要是校办企业，而且在条件上未能达到资质要求。二是占地面积问题，只有4所独立学院的校园占地面积超过了500亩。三是资产过户问题，虽然浙江的独立学院都已取得了事业单位法人资格，但诸如土地、房产等资产基本上都未过户。四是组织结构问题，就管理实质而言，22所中有18所相当于公办高校的普通二级学院。面对这种情况，浙江将采取“剥离规范”、“迁建规范”和“投资主体规范”三种措施进行规范设置。[42]但从实际情况看，落实起来却困难重重。“剥离规范”是指将原属母体高校的土地和房地产过户到独立学院名下，但涉及土地、税务等管理部门，协调难度极大。“迁建规范”是指将独立学院从母体高校迁出，按照不少于500亩的要求选址新建，按规划迁建费用每校平均超过5亿元，这会迫使学校进行高额借贷；迁址也会造成生源减少，两者结合会对学校的未来生存带来极大威胁。“投资主体规范”是指变更合作方或提高合作方条件，这方面最为不确定，从当事人的意愿来看，他们不愿与私营企业合作，有可能采用老路子——和地方政府合作，不过在形式上改由地方政府控制的国有企业。[43]
湖北省面临的问题更为复杂，对于落实总体上持观望态度。在办学主体问题上，湖北省第一种独立学院面临的情况与浙江类似；在占地面积问题上，拥有产权、占地面积在500亩以上的独立学院只有11所；在资产过户问题上，除4所申请“转设”的独立学院完成了资产过户，其他学校在土地、校舍等固定资产方面都只拥有部分产权；在组织结构问题上，第一种独立学院与浙江的情况基本相同，第二种虽则形式上都成立了董事会和行政领导班子等组织机构，但从总体上来看，投资方更具主导权。教育部曾要求各省于2009年3月底前将过渡工作方案上报教育部[44]，但湖北省在截止日期上报的方案中只包括了21所独立学院，其他10所(都属第二种类型)未提交的原因是合作双方关于过渡方案选择并未取得一致意见。这表明第二种独立学院对于继续这种办学模式存在疑虑。在已提交方案的独立学院中，其中1所各项指标基本达标，18所少数指标未达标，其他2所有待理顺合作关系。[45]这些提交方案的学院以第一种类型为主，根据访谈，他们在以上四个问题方面仍将维持现状：他们强烈质疑引入投资方的合理性；他们期待教育部在500亩要求上的“松口”；对于资产过户，涉及国有资产转换所有制属性，他们无法推行；在管理实质上，他们与母体高校仍系于行政隶属纽带。
三、多重逻辑下的制度化困境
从以上对独立学院政策变迁的简要回顾来看，独立学院的发展具有“先发展后规范”的特征，即独立学院作为一种制度创新的办学形式，地方实践在前，中央政策规范在后。[46]这在一定程度上决定了会出现地方多样性与中央统一性的政策执行问题。实际上我们也看到，独立学院从源头起就形成了两种基本类型，但中央政策则一直试图将其界定为一种类型——民办教育——来进行治理。以致使得第一种独立学院虽每遇政策调整即发生结构变动，却始终未能真正符合政策目标；而第二种独立学院的举办双方则随政策调整而变换组织地位，有时双方对管控权的争夺甚至危及独立学院本身的存续⑩，而当前总体上投资方逐渐占据优势的趋势也并非政策设计。我们相信，政策部门对此并非不知情，这从8号文和26号令的重点调整对象可以看出。但为何仍会出现这种情况，需要把这一政策变迁纳入更广阔的制度领域去解读。
(一)政府的逻辑
先来看政府的治理观念。改革开放三十年来，政府的治理观念逐渐由“增长至上”转向“稳定压倒一切”。市场机制一方面创造了巨大的经济财富，但另一方面也引发了不平等和环境恶化等问题。为了可持续发展和社会稳定，国家正逐渐改变过分强调经济发展的倾向，开始通过政府治理规避单纯依靠市场机制所带来的种种弊端。尤其是2004年“科学发展观”以及随后“和谐社会”理念的提出，彰显了治理逻辑的根本性转变。这一转变的实质是效率与公平、数量和质量之间侧重点的转换。中央教育行政部门也发生了相应的转变：2005年，时任教育部部长在教育部年度工作会议上的讲话中指出，高等教育的发展策略要根据不同时期有所转变，“要在前一个时期规模快速发展的基础上，将工作重心转移到更加注重提高质量上来”，高等教育管理重心已由数量扩张转向质量保证。[47]与独立学院相关的是，从2006年开始，全国已基本上停止了对新设独立学院的审批。随着“扩招”任务的实现，独立学院已经淡去了作为一种“扩大高等教育资源”的“新机制”(8号文)的光环，转而逐渐被视为一种“普通本科高等学校”(26号令)，独立学院的教育质量、教育公平以及社会稳定问题越来越得到强调，独立学院的设置标准要求也因此得以提高。这是独立学院相关政策门槛提高——从8号文到26号令——的观念基础。
再来看政府的组织体系。中国实行的是“向上负责”的科层制行政管理体制，在政府间的等级关系中，“下级政府接受上级部门的指令，并贯彻实行之”[48]。指令的分派和任务的完成遵循的是目标责任层层分解的“压力型体制”运作逻辑[49]，这构成了政策一统性和执行灵活性之间悖论的组织制度基础[50]。近年来，政府制度改革呈现出行政科层化的趋势，强调行政激励的形式化和技术化，等级考核越来越指标化和量化，且开始注重对过程或手段的考核。[51]这一趋势某种程度上缩减了政策执行的灵活性空间，从而加剧了具体实践形式符合统一制度要求的难度。26号令与8号文相比，最大变化是增设专章规范独立学院的组织结构，试图从过程控制实现规范办学的政策目标；同时，诸如“资产过户1年期限”等独立学院各种办学条件的量化要求也在增强，这些都会反过来加剧政策规范难以实现的困境。
(二)市场的逻辑
这里的市场主要是指由计划经济或再分配经济向市场经济转型实践中发生的市场机制，它意味着基于自利的个人或实体之间的自愿交易得以可能。在这一转型中，基于市场交易的权力和收益导向都会得到加强。[52]随着市场机制逐步在中国社会取得合法性地位，两种观念也逐渐深入人心——“私有”逻辑和“效率”逻辑。虽然市场化并不意味着私有化，但改革开放以来的实践中出资人基于“私有”而获得收益权和控制权逐渐成为不争的社会事实。在具体的经营性情景中，“谁出钱谁说了算”，已经逐渐成为一种行为规则意识。对于第二种独立学院而言，投资方因其出资而自然获得了参与学校运行的管理权。这一点不只是体现在投资方意识之中，也体现在公立高校方的相关参与者身上——不管关系相处如何，他们都认识到这类学校中存在一个“老板”。尽管他们抱怨这个老板不懂教育或不能“捐资”办学，但都承认“老板”具有获益的权利。因此，尽管26号令有种种意在确保公立高校地位的规定，但在现实的管控争执中，要么是投资方占据上风，要么是双方闹得不可开交，停止合作。
“效率”逻辑的影响同样也是基础性的。从现实的角度来看，寻利不一定必然带来投机行为；但当经济规则并未确立时，投机行为就极易发生。改革开放之初中国经济领域曾经历了“投机”盛行的阶段，但经过几次危机洗礼之后经济行为本身开始了规则化的过程，此时中性意义上的效率逻辑开始发挥主导作用。[53]独立学院办学过程中曾出现的违规招生等问题属于投机行为，但这并不意味着参与办学的投资者本质上充满投机性或者唯利是图，随着制度规制的增强以及高等教育市场的竞争加剧，基于成本—收益计算的效率逻辑逐渐在这类学校中占据主导地位。这一逻辑体现在生师比(压缩教师数量)、师资结构(多聘兼职教师)、教学设备采购(更为讲究性价比)、设备利用率(延长使用期限)、日常运行经费控制(例如，严格控制差旅费用标准和报销审查)、班级设置(更倾向大班制)等办学的各个方面，总之，将学校当做一个企业来运营和管理。但这一逻辑与公立高校传统的办学逻辑互相抵触，两者冲突不断。中央的政策是期望两者达成一种平衡，但现实却是处在失衡的境地——私有的效率逻辑总体上占据优势。合作办学的态势似乎不可持续。
(三)教育的逻辑
中国教育领域的主导性价值观是“公益性”。改革开放以来的中国高等教育体制改革，通过引入市场机制，无论在办学主体还是办学经费上都打破了“国家包办一切”的局面；但在人们的一般观念之中，公益性仍是高等教育的主导逻辑。这一公益性观念主要体现在两个方面：一是与营利性的对立，二是公平性的教育机会应由国家负责提供。尽管有的学者在学理上论证了公益性与营利性并非必然对立[54]，但在现实中，人们仍将公益性与非营利性和公有性关联在一起。例如，高等教育法中明确规定高等教育“不得以营利为目的”。这一点即使对办学主体和办学经费都来自社会力量的民办高等教育也不例外，民办高等教育三十年的发展历程始终都面临着营利性甚至投机性的质疑，以致民办高校获得合法性的最重要策略即是将自己装扮成一个“非营利组织”[55]。
不过随着市场机制的扩散，人们对于民办教育按成本收费办学的行为日益接受。但对于国家举办的公立高校，人们不仅对其营利行为，即使对其按成本收费的办学行为也不能接受。因此当公立高校出现收费“双轨制”时，就一直备受批评。上文提到的对“校中校”的批评即反映了这一点。公立高校利用高收费办学的市场行为并不符合教育的制度逻辑，以致领域内一种流行的说法是将独立学院称为“怪胎”。甚至有的学者认为其产权体制不合法，办学类型不符国情，是一种制度上的倒退，有损教育质量和教育公平。[56]这是8号文中“独立性”和采用“民办机制”等相关政策要求出台的根本背景。8号文颁发之后，独立学院面临了更为严厉的批评，民办教育举办者丁祖诒以《民办教育促进法》等法律为依据，批评独立学院在办学的宗旨、主体、实体、程序和行政等方面都属违法，并指出公私优势资源结合的想法不切现实及其对教育公平性的损害。[57]随后有关这方面的批评持续不断，以致2008年出台的26号令进一步强调了对“独立性”的要求，并明确规定独立学院的性质为“民办教育”。
(四)家庭的逻辑
“上大学”、“上好大学”、“公立(重点)大学好”，是中国学生家庭的支配性观念。这是独立学院即使在争议之中仍能获得快速发展的社会基础。从中立的角度，且不谈独立学院“高收费”、“降分录取”所引致的入学机会的公平性问题，仅就“违规招生”现象而言，大规模的“违规学生”并非仅是办学者的欺骗或投机行为单方面所能造成的，某种程度上这是一种“共谋”行为的结果——学生家庭意识到了这种招生的“违法性”，但为了子女上学，在无从选择的情况下仍参与了这一行为。
费孝通先生曾用“差序格局”这一概念来概括传统中国社会结构的基本特征。相对于西方社会“团体格局”特征，传统中国社会关系格局就像石子投入湖中所引起的一波波涟漪，是以自我为中心与不同个体一圈圈搭建而成的，并不存在平等笼罩所有个体的“团体”。[58]在此意义上，“差序格局”具有三个以“私”为核心的基本特征：(1)以己为中心的自我主义；(2)没有明确边界、可伸缩的社会圈子；(3)差别有序。与这一结构特征相对应的道德观念是“维系着私人的道德”，即传统中国社会并没有像现代西方那样具有超越一切个体而又包容一切个体的“一神”、“国家”和“团体”等绝对性的“公共”概念，我们的道德观念是基于自我利益圈子调节私人关系的“私德”。[59]因此，这种道德观念相对淡漠于具有公共秩序性质的“法律”要求(尤其是程序方面)，传统中国成为一个“礼治”和“无讼”的社会。作为中国社会的一种深层结构，“差序格局”及其相应的道德观念仍在当代发挥着作用。[60]独立学院中“违规学生”的出现，乃至他们最终通过群体性上访等行为获得学籍注册即是这一格局的一种体现。这也是包括独立学院在内的中国高等教育中各方投机行为得以发生以及相应政策日益趋严的深层原因。
四、结论与讨论
独立学院分为两种基本类型，分别具有不同的办学逻辑。当中央政策试图对它们进行统一的制度规范时，遭遇的是不同制度逻辑的相互作用。而当这些逻辑之间相互抵触、且本身也处在动态变迁之中时，受其形塑的制度化过程就不易完成，甚至有可能失败。
当规模扩张成为重点时，独立学院被中央教育行政部门定为一种有利于快速实现需求的“新机制”；面对公益性批评，这种“新机制”被界定为“民办机制”，强调独立学院对公立高校的“独立性”，并呼吁引入社会力量合作方。当质量和稳定变得日益重要时，一方面独立学院褪去了创新的光环，被视为“普通本科高等学校”的一种，并需提高办学门槛；另一方面继续被要求强化“独立性”，并被进一步明确了民办属性。当民办型独立学院一度在市场逻辑支配下发生违规招生等投机行为时，中央政策试图通过组织结构设置的规定平衡双方的力量；但身处市场领域的这类学院，只会随着“私有”和“效率”逻辑影响的加深而越来越趋向企业组织。但这并不意味着它必然是投机性的，它需要生产出符合教育市场需求的合格产品。公办型独立学院实质上首先是母体高校的行政下级单位，因此它首先遵循的是公立教育组织的逻辑——其负责人的注意力不是通过办学营利而是办出“政绩”或获取声誉，因此它更易遵循教育公益逻辑而不易发生类似违规招生的投机行为，但也因为如此，它不具备“脱离”上级单位之力，也就从根本上不能满足“独立性”的要求——除非有能改变它这种结构位置的政策支持。但这也不妨碍它受市场逻辑的影响，它正是通过高等教育市场收取高额学费，虽然可能不是追求利益最大化，但有可能追求收入最大化，因此它一直符合政策利用民办机制或非国家财政性经费办学的要求。而学生家庭在高等教育机会结构性短缺情境下的自利性上学需求及相应行为，是这一切得以发生的基础。
总之，因受多重制度逻辑的动态制约，独立学院发展到现在也未能形成稳定的制度模式，它的未来同样取决于这些逻辑的相互作用，以及受这些逻辑限制和促动的相关行动各方。马丁·特罗在他的高等教育大众化研究中指出，伴随大众化必然出现的是多样化，进而要求与之相适应的结构分化。[61]中国高等教育自2002年已经进入大众化阶段，同样也出现了多样化现象。独立学院也是这种多样化现象的组成部分：在办学体制上它提供了“公私混合”的第三种形式，在办学层次上它试图在普通本科教育与高职高专教育之间定位出“应用型本科教育”。但多样性是否已经成为中国高等教育领域内的制度逻辑？公益性是否必然会与公有性和非营利性关联在一起？多样性能否成长起来并与之共容？只有教育的制度逻辑发生了变迁，教育领域内的一些现象才能变得合法和合情合理。例如，如果从尊重独立学院已经形成两种类型的事实出发，对其进行分类管理是不是更为合理？正如制度逻辑研究者所指出的，制度逻辑可供行动者利用并有可能引发新的制度变迁，教育领域的制度变迁同样需要包括政府和学者在内的相关行动者采取相应的行动。
论文形成得益于课题研讨会上阎凤桥、陈学飞、文东茅、郭建如、林小英、鲍威、张冉等课题组各位老师的批评和指导，和学友沈文钦、郝亚明、王旭辉的讨论也受益良多。特别要感谢阎凤桥教授，正是对他指导的问题的不断思考，才使本文得以最终成形。
注释：
①对于独立学院的起源，笔者另有专文详论。限于篇幅，这里只是勾勒出它的兴起简史。
②这类办学形式最初有多种称呼，如“独立设置的本科二级学院”、“大学本科二级学院”、“普通高校二级学院”、“公办高校办的二级民办学院”、“国有民办二级学院”等，其中以“国有民办二级学院”最为广泛，简称“民办二级学院”。
③苏州大学先后于1995年和1997年合并了苏州蚕桑专科学校和苏州丝绸工学院。
④宁波大学于1996年由原宁波大学、宁波师范学院和浙江水产学院宁波分院三校合并而成。
⑤本段落凡是加引号的部分都引自8号文。
⑥为了保证8号文的落实，教育部随后又颁发了一系列的规范性文件，包括：《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》(教发函[2003]247号)、《关于对独立学院办学条件和教学工作开展专项检查的通知》(教高[2004]21号)、《关于加强独立学院招生工作管理的通知》(教学[2005]3号)、《关于对普通高校、独立学院办学条件等有关问题核查情况的通报》(教发厅[2006]2号)。
⑦对“独立学院”而言，“名称”已无争议，“定位”模糊难测，且在调查中不被当事人重视，因此对它们不再予以分析。
⑧本小节凡是加引号的部分都引自26号令。
⑨为了保证26号令的实施，教育部又先后发文进行具体说明，包括：《关于〈独立学院设置与管理办法〉的工作说明》、《关于编报〈独立学院五年过渡期工作方案〉的通知》(教发厅[2009]15号)。我们对26号令政策目标的解读也来自这两个文件。过渡方案包括五条出路：1.各项要求达标，申请验收；2.待理顺体制机制、充实办学条件后申请验收；3.转设为民办普通高校；4.终止、合并或并入公办普通高校、民办高校；5.新设。
⑩笔者曾于2010年4月对西安的5所独立学院进行调查研究，其中1所属于第一种类型，4所属于第二种类型。而因举办双方的管控争夺，这4所第二种独立学院中已有2所停招，1所投资方退出。