现代远程教育的法制化问题探究，本文主要内容关键词为：法制化论文,现代远程教育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1009-5195(2008)06-0005-04
一、远程教育法规缺失的困境与出路
我国已有67所高等院校开办了远程高等网络教育，加上中央电大及其44所省级电大，共有在校生270万人，占各类高等教育在校生总数的28％，(中国教育和科研计算机网，2006)仅从这一比重来看，远程教育无疑是我国教育体系中举足轻重的组成部分，从实际的效果来看，远程教育更是在实现终身教育、高等教育大众化和建设学习型社会中发挥了并继续发挥着不可替代的作用。但是就当下发展状况来看，我国的远程教育仍存隐忧，至少在以下几个方面是值得关注的。
首先，远程教育的发展缺少法律支持。长期以来，我国远程教育领域的立法工作停滞不前，在现有的《义务教育法》(1986年)、《教育法》(1995年)、《职业教育法》(1996年)、《高等教育法》(1998年)等四部教育领域法律中，只有《高等教育法》提到“国家支持广播、电视、函授及其他远程方式实施高等教育”，仅此一句。可以说，远程教育立法几近空白。相对于庞大的远程教育规模和迅猛的发展形势，远程教育法制建设的现状明显相形见绌。由此也使诸多问题凸显出来。比如，由于立法滞后，缺少权威的法律规定，对远程教育的性质和任务、地位和作用，即远程教育的定位问题仍不明确。同时，国家对远程教育的投入一直不足，使远程教育办学单位在购置新的设备、聘请高水平师资等问题上乏力。这些都制约着远程教育作用的发挥，影响着教学质量的提高，掣肘远程教育的健康发展。
其次，远程教育的开展缺少法律规制。同样，由于法律规定的不足，使得远程教育在开展过程中缺少必要的规范，在标准制定、市场准入、信息服务和质量监管等方面都可能出现一些问题，甚至会出现局部的失范状态。例如，2003年“某大学远程教育广州财校考点考试集体作弊案”就震惊了整个网络教育界，使远程教育招生和管理方面的一些问题浮现出来(王娟，2005)。诚然，此类问题的出现虽有执法层面的原因，但归根结底却在于对远程教育运行还缺少必要的法律约束。
综上所述，我国远程教育的发展面临着既缺少法律支持又缺少法律规制的困境。毋庸讳言，如果任由类似问题发展下去，伤害的将不仅仅是办学者、教师和学生的利益，更会伤及远程教育事业。走出这一困境，有赖于多种关系的厘清以及经济手段、行政手段等多种方式的综合运行，而最为有效的当推法律手段，即尽快建立健全远程教育的法律制度，使其走出“非秩序”①状态，为远程教育的健康发展提供必要的制度支持和约束。
二、远程教育立法的法理基础
远程教育的立法，不仅从功用角度看是走出远程教育发展困境的当务之急，在深层次上更有着深厚的法理根基，是实现法的价值与教育目的的契合、完善教育法律体系，依法治教和保障远程教育关系中主体权利的法理关怀。
1.实现法的价值与教育目的的契合
教育的目的在于培养“合格的现代公民”(许江桥，2004)。实现人的全面发展。要实现这一目的则必须有教育的公平与效率作为保障，而公平与效率又恰恰是法的价值追求，可以说法律本身就是效率与公平的集成。因而两者有着共同的价值指向。远程教育是有效率的教育，它突破了学习时空的局限，突破了传统教学信息传播形式上的单一性，为社会培养了急需的各类人才。教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》②提出要实施“现代远程教育工程”，有效地发挥现有教育资源的优势，建立和完善继续教育制度，适应终身学习和知识更新的需要。正是基于“远程教育是有效率的教育”这一判断，发展远程教育，也是不断完善现代国民教育体系和终身教育体系，努力在我国这样的发展中人口大国建设全民学习、终身学习的学习型社会的需要。确认、保护最有效率的经济社会模式无疑是法律的重要使命，与此同时，法律还在积极确认和维护着公平。党的十七大报告指出，“教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础”。法律在维护和促进教育公平中具有无可替代的作用。具体到远程教育领域，公民受教育机会的公平、远程教育与普通教育之间的公平、教育市场竞争的公平，都需要由系统的法律来维持，以保持健康的教育生态，防止因“劣币驱逐良币”③而为害整个教育事业。
2.完善教育法律体系，全面实现依法治教
随着科教兴国战略的实施和依法治国方略的确立，依法治教已成为党和政府管理教育的基本方针。依法治教是指国家机关以及有关机构依照有关教育的法律规定，在其职权范围内从事有关教育的治理活动，各级各类学校及其他教育机构、社会组织和公民依照教育的法律规定，从事办学活动、教育教学活动及其他有关教育的活动。但是，要做到依法治教，首先要有法可依，即拥有一套完备的教育法制体系。以日本教育法体系为例，它分为教育基本法、学校教育法、社会教育法、教育行政组织法、教职员法等具体分支。而如前所述，作为我国教育法制体系的一个重要部类和主要方面的《远程教育法》却暂付阙如。由此看来，尽快制订《远程教育法》也是完善教育法律体系、全面实现依法治教的深层要求。
3.保障远程教育各方主体的合法权利
远程教育涉及教育内容提供者、教育实施者、软件供应者、硬件供应者和用户(学生)等多方主体，在具体的运行过程中不同的主体间又建立内容各不相同的关系。各方主体的权利都应当在系统的立法中得到确认和有效的保护，如办学者的投资回报权和办学自主权、教师的教材著作权以及学生的获得优质教育权，但在实际办学过程中这些权利的法律保护还不够，此类问题该如何解决还没有十分明确的法律依据。就国外的立法来看，美国④、英国⑤以及欧盟一些成员国如意大利、丹麦、比利时、西班牙、德国、法国及荷兰都制定了远程教育方面的法律，建立了比较完备的教育法制体系(丁新、陈斌，2003)，而我国在这方面尚无成熟的立法，教育合同、学生申诉等制度也没有专门的法律规定，因此完善立法自为题中之议。
三、远程教育立法的内容构建
远程教育立法的必要性如上文论述已无需赘言。而如何立法却是必须深入研讨的问题。结合当下实际，至少以下几个问题必须予以关注，据此，对未来远程教育立法的框架性的构想如下：⑥
1.总则
确立远程教育在我国国民教育体系中的地位，确认远程教育在教育过程中所发挥的作用；明确立法目的、基本原则和制度；厘清远程教育体系、管理体制以及远程教育与其他教育形式的关系等。
2.现代远程教育的实施
规定现代远程教育资金的筹措，国家对公立现代远程教育学校和机构的资助办法；鼓励多种渠道依法筹措发展现代远程教育的资金；现代远程教育的师资及其培养、培训；专、兼职教师的聘用条件、聘用办法和待遇；现代远程教育的考试方式和基本要求；学业证书的种类及颁发条件等。
3.远程教育的准入与管理
确认办学活动的自主权、学校之间的公平竞争机制和消费者自由择校的制度；确立学历教育与非学历教育并举的政策；规定国家依法对远程教育宏观管理和远程教育学校依法进行内部管理的制度；明确规定各类远程教育服务组织准入和质量标准，严格准入；规定对远程教育服务组织的办学条件、办学过程、办学结果和财务状况定期进行评估。
4.远程教育服务者与学生的权利和义务
明确远程教育各类教学主体在实施远程教育每一个环节中的管理和监督机制，包括远程教育的教与学、各种学历证书的颁发、学籍、考试考查、实践环节等具体管理规定；规定从事远程教育的教师和其他教育工作者的从业资格、职业操守及其权利与义务；确认远程教育学生的权利和义务，规定学生的申诉制度等。
5.远程教育的投入和条件保障
规定现代远程教育经费的管理和使用；现代远程教育教材的编辑和出版，国家、社会对现代远程教育的责任和义务；对边远地区、少数民族地区现代远程教育的扶持，对残障人士等接受现代远程教育的照顾和帮助。
6.远程教育的对外交流与合作
鼓励和保障远程教育的对外交流与合作的展开，规定以远程教育形式开展各种对外交流与合作的基本原则和制度；规定远程教育跨国开展的条件、外国远程教育的准入条件；跨国远程教育教学资源的共享，学分的相互承认等。
7.法律责任
规定现代远程教育争议的处理办法和程序；国家机关、社会组织、现代远程教育学校和机构以及公民在远程教育活动中违反远程教育法规定的，应明确相应的法律责任，制定相应的处罚条款。如对违反远程教育法关于办学、收费、学籍管理、学历证书颁发、考试考查、教学资源著作权等规定的，应承担相应的法律责任。
综上所述，远程教育在推动社会进步、构建学习型社会、实现人的全面发展等方面的作用已毋庸置疑，而完善的立法对于保障远程教育的顺利运行与健康发展更是有着无可替代的作用。因此，加快远程教育立法，促进远程教育的健康发展是一个具有深远意义的时代课题。本文只是对该问题所做的初步探讨，希冀能够得到有关部门的关注以及学界同仁的讨论，为我国远程教育事业的发展尽力。
注释：
①在这里没有使用“无序”，是因为我国远程教育的产生与发展一直有赖于相对零散的政策引导，因而并非是“无序”的。但发展到现在的规模时，诸多问题已经不再是依靠政策可以解决的，而是必须有稳定且具有权威性的法律来规制，达到真正的“有序”发展。因此，在这里作者使用“非秩序”这一提法，描述远程教育当下介于“有序”与“无序”之间的发展状态。
②教育部1998年12月24日制定，国务院1999年1月13日批转。
③劣币驱逐良币(Bad money drives out good)，也称格雷欣法则(Gresham's Law)，为16世纪英国伊丽莎白铸币局长托马斯·格雷欣(Thomas Gresham)提出，该定律是这样一种历史现象的归纳：在铸币时代，当那些低于法定重量或者成色的铸币——“劣币”进入流通领域之后，人们就倾向于将那些足值货币——“良币”收藏起来。最后，良币将被驱逐，市场上流通的就只剩下劣币了。该理论后被广泛应用于非经济学的层面，形容不良品的充斥严重影响了优秀品的存在。
④详见徐世浩等：美国远程高等教育立法研究及启示，载《高等工程教育研究》2006年第2期。
⑤详见黄日强：英国成人教育的立法，载《成人教育》2007年第5期。
⑥本部分内容有选择地借鉴了已有的部分相关研究成果，分别是刘张洛：远程教育立法初探，载《现代远距离教育》2005年第3期；李葆华：关于现代远程教育的立法思考，载《湖南广播电视大学学报》2004年第1期；黄文伟：关于远程教育的法规政策及其问题的探讨，载《安徽广播电视大学学报》2008年第2期；邓立强：关于现代远程教育立法的思考，载《教育探索》2008年第3期，以及其他对该问题进行的有价值的讨论，限于篇幅恕不一一列明，谨致谢忱。