关于多党合作和政治协商的几个认识问题，本文主要内容关键词为：几个论文,多党合作论文,政治协商论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，对有关多党合作和政治协商的一些重大问题，在一些人的认识上存在着某种误区。这些重大问题包括：对“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”这一概念的理解和界定问题；中国共产党领导的多党合作和政治协商制度同中国人民政治协商会议制度的关系问题；政治协商的形式问题；各民主党派同人民政协、统战部门的关系问题；多党合作、政治协商和民主监督的法律化问题。本文对上述问题作些初步的探讨和分析。
一、对“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”这一概念的理解和界定问题
中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，作为一种客观现实已存在数十年，但作为一个固定的政治概念、政治术语提出来却没有多少年。对于这个概念，存在着几种不同的理解：
有人认为，“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”讲的是两个制度，一个是中国共产党领导的多党合作制度，一个是中国共产党领导的政治协商制度，而政治协商制度实际上即指中国人民政治协商会议。“多党合作和政治协商制度”可以理解为“多党合作制度和政治协商制度”的简称。
也有人认为，“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”讲的是政治协商制度，即中国人民政治协商会议这个制度。“中国共产党领导”和“多党合作”都是用来说明“政治协商制度”的，也就是说，“政治协商制度”是主词，多党合作制度是附属于政治协商制度的。
多数人则认为，“中国共产党领导的多党合作和政治协调制度”讲的是多党合作制度，即有中国特色的社会主义政党制度。那么，在“多党合作”的后面为什么要加上“政治协商”这几个字呢？一则我国多党合作的主要内容是政治协商，而不是所谓联合组阁、联合执政；二则我国多党合作的重要组织形式是中国人民政治协商会议。
为了正确理解和界定“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”，有必要考察一下这个概念逐步形成的过程。
新中国成立以后， 我国除了共产党之外， 还有民主党派存在。 1956年，中国共产党明确提出“长期共存、互相监督”的方针。但是，对我国所实行的政党制度，长期以来没有形成一个明确的提法。1956年8、9月间，毛泽东在《对中共八大政治报告稿的批语和修改》中，曾经提到“工人阶级革命政党领导下的多党制”这样一个概念，但此后没有再使用过。1979年10月，邓小平首次合作多党合作的概念，他指出：“在中国共产党的领导下，实行多党派的合作，这是我国具体历史条件和现实条件所决定的，也是我国政治制度的一个特点和优点。”〔1〕邓小平这一论断的重要意义，不仅在于提出了多党合作的概念，而且把这个概念同我国的政治制度联系起来。从此以后，我国理论界出现了“多党派合作制度”或“多党合作制度”等提法。1986年7月， 中共中央批转中央统战部《关于新时期党对民主党派工作的方针任务的报告》，这个报告指出，“长期共存、互相监督”方针的提出，进一步确立了“党领导下多党派合作的政治制度”；发展和完善多党派合作的政治制度，充分发挥民主党派的监督作用，是我国政治体制改革的重要内容之一。1987年10月，中国共产党的十三大报告进一步完善了这个概念，形成了完整的表述，即“共产党领导下的多党合作和政治协商制度”。1989年12月，根据邓小平的指示精神，中共中央制定和下发了《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，对这一概念的内涵作了更为准确的界定。
中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度，它根本不同于西方资本主义国家的多党制或两党制，也有别于一些社会主义国家实行的一党制。它是马克思列宁主义同中国革命与建设相结合的一个创举，是符合中国国情的社会主义政党制度。
二、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度同中国人民政治协商会议制度的关系问题
对于这个问题，存在着几种不同的认识：
有人认为，中国人民政治协商会议制度是比较“实”的制度，而中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是比较“虚”的制度，中国人民政治协商会议制度包含了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。
也有人认为，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是更基本的政治制度，它作为我国政党制度的规范用语，包含了中国人民政治协商会议这种重要组织形式。
多数人则认为，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是一种政党制度，中国人民政治协商会议是中国人民最广泛的统一战线组织，二者之间既有区别，又有联系。不能用中国共产党领导的多党合作和政治协商制度取代中国人民政治协商会议制度，也不能用中国人民政治协商会议制度取代中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。
为了全面、正确地理解中国共产党领导的多党合作和政治协商制度同中国人民政治协商会议制度的关系，有必要考察一下它们在我国政治制度体系中的地位问题。
按照列宁的说法，如果把社会主义国家的政治制度比作一个完整的“机构”，那么，其中的各种“传动装置”、“杠杆”和“指导力量”综合起来就构成“无产阶级专政体系”。斯大林在《论列宁主义的几个问题》一文中分析了“无产阶级专政体系”的各个构成部分：第一，是工会、合作社、青年团等群众组织，它们把广大的工人、农民、青年和工人阶级先锋队联结起来；第二，是苏维埃政权，苏维埃是无产阶级专政的直接表现，一切巩固专政和建设社会主义的措施都通过苏维埃来实现；第三，是无产阶级政党，它是无产阶级专政体系中的主要领导力量。
以列宁、期大林的观点来看，我国政治制度体系大体可以区分为以下几个系统：首先是中国共产党的组织系统。它是领导我国社会主义事业的核心力量。其次是国家政权系统。它包括各级人民代表大会和各级人民政府，即各级国家权力机关和执行机关。第三是中国共产党领导的统一战线系统。第四是中国共产党领导的各种群众组织的系统，包括各级工会组织、共青团组织、妇联组织等。
在我国政治制度体系中，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、中国人民政治协商会议制度都处于中国共产党领导的统一战线系统之中。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是具有中国特色的社会主义政党制度，既然是一种政党制度，为什么不把它并入党的系统中去？这是因为，这里所说的党的系统，是指中国共产党的系统，它是在我国政治生活、经济生活和社会生活中起领导作用的有组织的政治力量，多党合作本身就是由中国共产党领导的。那么，能否把中国共产党领导的多党合作和政治协商制度纳入到国家政权系统中去？也不可能。尽管中国共产党领导的多党合作和政治协商制度在国家政权中有所体现，在人民代表大会和人民政府中有所体现，但这种政党制度并不构成国家政权的基础。我国宪法规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”这就表明，人民代表大会不是以政党为基础组成的，它不对哪一个政党负责，而是对全体人民负责，在人民代表大会中不能搞议会党团；人民政府也不对哪一个政党负责，而是对产生它的人民代表大会负责。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是伴随中国共产党领导的统一战线的发展而逐步形成的，毫无疑问，它是我国统一战线系统的重要组成部分。中国人民政治协商会议既不是权力机关也不是半权力机关，当然不可能纳入到国家政权系统中去，它是中国人民最广泛的统一战线组织，有比较健全的组织系统，构成了我国统一战线系统的实体部分。
中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为一种符合中国国情、具有中国特色的社会主义政党制度，在我国政治制度体系中应列入中国共产党领导的统一战线系统。但这种政党制度又体现在多方面：首先，体现在中国共产党和各民主党派之间的合作与协商上；其次，体现在发挥民主党派成员、无党派人士在人民代表大会中的作用上；再次，体现在举荐民主党派成员、无党派人士担任各级政府及司法机关的领导职务上；最后，体现在发挥民主党派在人民政协中的作用上。也就是说，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度其作用不限于人民政协，也涉及到其他一些方面。中国人民政治协商会议是我国的统一战线组织，最初是以中国共产党、各民主党派、无党派民主人士为基础组成的，因而成为中国共产党领导的多党合作和政治协商的一种重要组织形式。作为这样一种组织形式，人民政协应当成为各民主党派、无党派人士团结合作、参政议政的重要场所。另一方面，人民政协团结的范围比多党合作更宽，不仅有各民主党派，还有各人民团体，各族各界代表人士，台湾同胞、港澳同胞和国外侨胞等等。正如邓小平所说，“人民政协是在共产党领导下实现各党派和无党派人士团结合作的重要组织，也是我们政治体制中发扬社会主义民主、实行互相监督的重要形式。”〔2〕
由此可见，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度同中国人民政治协商会议制度是有区别的，一个是政党制度，一个是会议制度和组织形式。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度同中国人民政治协商会议制度又是有联系的，有互相包容的一面：从中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的体现来看，包括了人民政协，又不限于人民政协；从中国人民政治协商会议的团结范围来看，包括了共产党和各民主党派的合作，又不限于共产党和各民主党派的合作。因此二者是不能相互代替的。
三、政治协商的形式问题
建国以来，中国共产党同各民主党派及各界党外人士的政治协商主要通过两种形式来进行，一种是中共中央领导人出面同各民主党派领导人和无党派代表人士直接协商，另一种是通过人民政协进行的政治协商。
对于这两种政治协商形式的必要性及二者的关系，人们有不同的认识：
一些人认为，有了中共中央领导人同各民主党派领导人和无党派代表人士的直接协商，很多问题就可以不再通过人民政协进行协商，以免重复太多。
一些人认为，人民政协是进行政治协商的专门机构，可以把各种需要协商的问题尽可能纳入人民政协的轨道，不必在政协之外再保留其他协商形式。
多数人则认为，这两种政治协商的层次不同，参加范围有所不同，协商的问题也各有侧重，是不能相互代替的。有些问题适宜由中共中央领导人同各民主党派领导人和无党派代表人士直接进行协商，有些问题适宜拿到人民政协进行协商，也有些问题需要通过两种不同的形式进行协商。
中共中央领导人同各民主党派领导人和无党派代表人士的政治协商，早在人民政协成立之前即1948年秋各民主党派和无党派人士陆续进入解放区后就开始了，建国后一直坚持进行。根据目前能查到的资料，从建国初到“文革”前，这种协商座谈会共召开过32次，内容主要是围绕土地改革、抗美援朝、镇压反革命、知识分子思想改造、“三反”“五反”运动对资本主义工商业的社会主义改造、整风反“右”、中苏关系问题；“文革”期间召开过3次， 内容分别是传达有关发动“文化大革命”问题，林彪、陈伯达反党问题和协商四届人大部分代表候选人问题；十一届三中全会以后召开过70至80次，几乎每一重要决策都要进行协商。这种政治协商的特点在于：主要是中国共产党同各民主党派进行协商，并征求意见，体现政党之间的合作和协商。按照惯例，这种政治协商的准备工作、组织联络以及某些计划安排，一直是由中央统战部具体负责。
中共中央《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》总结了上述历史经验，把这类协商进一步具体化，概括为三种方式：（1）民主协商会。 由中共中央主要领导人邀请各民主党派主要领导人和无党派代表人士，就中共中央将要提出的大政方针问题进行协商。（2）高层次、小范围的谈心会。 由中共中央主要领导人根据形势需要，不定期地邀请民主党派主要领导人和无党派代表人士，就共同关心的问题自由交谈，沟通思想，征求意见。（3）专题座谈会。 由中共邀请民主党派、无党派人士，通报重要情况，传达重要文件，讨论某些专题，听取意见和建议。
在人民政协进行的政治协商，是我们党同各民主党派、无党派人士以及各界代表人物进行的一种更为广泛的协商。这种政治协商是人民政协工作的一项重要内容。
从建国以来的情况看，人民政协的政治协商有这样几种情况：一种是有关国家重大方针政策，经济文化建设、爱国统一战线和人民生活中的重大问题，包括政府工作报告、国家财政预算、经济与社会发展规划等，需要经过广泛协商的，提到全国政协的全体会议或常委会议去协商。一种是就某些国家事务和统一战线问题，召开常委会，请党政有关部门负责人来作报告和进行座谈讨论。还有一种是就政协自身组织方面的问题通过常委会进行的协商，如协商确定下一届政协的组成单位，主席、副主席、常委、委员的名单以及增补名单等。政协全国委员会《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》指出，政治协商的主要形式有：政协全国委员会的全体会议，常务委员会议，主席会议，常务委员专题座谈会，各专门委员会议，根据需要召开的各党派、无党派爱国人士、人民团体、少数民族人士和各界爱国人士的代表参加的协商座谈会等。人民政协的政治协商有自己的特点：协商面比较宽，不限于政党之间，社会各方面参加政协者都可以参加。一般来说，人民政协的政治协商不是由共产党出面组织，共产党只是参加协商的一个方面，中国共产党的主要领导人也不一定参加。
中共中央领导人同各民主党派和无党派人士的直接协商与人民政协的政治协商各具特色、相辅相成。从第一届到第五届政协期间，毛泽东、周恩来、邓小平先后担任全国政协主席，他们对有关国家大政方针问题，不仅提到政协的会议上进行协商，还经常通过召开党外人士座谈会的方式，直接同各民主党派领导人和无党派人士进行协商。有些问题是先经过中国共产党同民主党派少数领导人协商一致，然后再提到政协的有关会议上进行协商、作出决定的。如抗美援朝问题、过渡时期总路线等，都是这样协商决定的。这些年来，对政府工作报告等的协商讨论，实际上也是两种渠道并用：一方面，在起草过程中由中共中央领导同志直接出面向民主党派、无党派人士征求意见；另一方面，在“两会”期间提交人大、政协讨论。
多年来的实践表明，两种形式的政治协商效果都很好，二者都是我国统一战线的优良传统，在国家政治生活中都发挥着重要作用，需要继续坚持和完善。
四、民主党派同人民政协、统战部门的关系问题
在这个问题上，也存在着不同的认识：
有人认为，民主党派应该接受人民政协的领导，因为政协是“党派性的机关”，是“统一战线总部”。
有人认为，民主党派应该接受党委统战部门的领导，因为统战部门是直接受党委委托同各民主党派进行联系的。
多数人则认为，政协也好，统战部也好，同民主党派之间并不存在领导和被领导的关系。政协和统战部在党委的统一领导下，在做民主党派的工作方面既共同协作，又有明确分工。
早在1951年人民政协成立初期，经中央同意的政协全国委员会《关于各省、市各界人民代表会议协商委员会工作的意见》，就对政协同各民主党派的关系作了明确的规定：“在同各民主党派和人民团体的关系上，协商委员会不是它们的领导机关，而是它们的协商和团结合作的机关，协商各民主党派和人民团体的一切带共同性的或互相有关的事情，取得协议，共同推行，而不干涉它们的内部事务。”应该说，这个规定至今仍然是适用的。
说政协是“党派性的机关”，这是毛泽东提出来的。1954年12月，在二届政协召开前夕，针对有些人提出是否把政协搞成国家机关的疑问，毛泽东指出：“不能把政协搞成国家机关，因为人大和国务院是国家权力机关和管理机关，如果把政协也搞成国家机关，岂不成了二元论了吗？这样就重复了，分散了，民主集中制就讲不通了。政协是各党派的协商机关，是党派性的机关。”〔3〕在这里， 所谓“党派性的机关”是相对于“国家机关”而言，并不意味着政协是对各党派起领导作用的机关。
说政协是“统一战线总部”，这是李维汉提出来的。1962年7月， 李维汉在《使政协工作活跃起来》的讲话中几次提到政协是“统一战线总部”。这句话的本意是说，政协是统一战线的总组织、联合体。李维汉说，“统一战线要有个总组织，名义叫政治协商会议，实质上是统一战线总部。”〔4〕后来他又说，“政协既是联合体， 就不可能没有内部关系问题，要注意改进和搞好这种关系。”〔5〕
有些同志援引修正后的《中国人民政治协商会议章程》第1章第2条，即“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能是政治协商和民主监督，组织参加本会的各党派、团体和各族各界人士参政议政”，以此证明政协对各民主党派起组织和领导作用。如何理解“组织参加本会的各党派、团体和各族各界人士参政议政”？是由政协来组织各民主党派中央或地方组织的参政议政活动，还是由政协来组织各民主党派中担任了政协委员的人士参政议政？这涉及到政协工作的对象范围。政协工作的对象，就是政协的统一战线工作的对象，主要是做好各方面党外政协委员的工作，通过这些委员，在其代表的参加单位中发挥作用。如果离开这些政协委员，直接去做各方面统战对象的工作，就可能力不从心，难以做好。
中国共产党同各民主党派在政治上是领导与被领导的关系，中共中央与各民主党派中央之间是这样，中共各级党委与各民主党派同级组织之间也是这样。但是这种关系不能套用到统战部门同各民主党派的关系上。统战部是党委的一个职能部门，受党委的委托对民主党派的工作进行指导，对党委负有重大的政治责任。中共中央《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》指出：“中共各级党委统战部负责协助党委同各民主党派保持密切联系，了解情况，协调关系，贯彻中共中央的方针政策，帮助民主党派解决工作中的实际问题。”这种规定是顺理成章的，今后还应继续这样做。
五、多党合作、政治协商和民主监督的法律化问题
在这个问题上，存在着两种不同的观点：
一些人认为，多党合作、政治协商和民主监督不仅要做到制度化、规范化，还要进一步做到法律化，即制定单行的法律法规。有的主张制定《政党法》或《多党合作法》，用以规范政党之间的关系，政党与国家政权的关系，政党与其他社会组织的关系。有的主张制定《中国人民政治协商会议法》，使政协工作有法可依，或通过法律赋予政协在重大问题上的程序性的权力。有的主张制定《民主监督法》，明确民主监督的法律地位，以建立切实有效的权力制约型的监督机制。
多数人则认为，在多党合作、政治协商和民主监督问题上，可以提制度化、规范化，但不宜过多地强调法律化。理由主要有以下几个方面：
（一）多党合作和政治协商等问题在我国宪法中已有原则性的规定，不能说缺乏法律依据。1982年12月通过的《中华人民共和国宪法》序言中指出，“在长期的革命和建设过程中，已经结成由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线，这个统一战线将继续巩固和发展。中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。”这个序言还强调，“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”1993年3 月八届全国人大一次会议通过的宪法修正案，进一步明确“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”这些明确的规定已经为多党合作、政治协商和民主监督提供了法律依据。中共中央《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》以及中央领导同志的一系列讲话，肯定中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，肯定民主党派在国家政治生活中的参政党的地位和作用，实际上就是对宪法序言那些话作出的具体解释。
（二）制定有关多党合作、政治协商和民主监督的单行法律，会遇到不少难于解决的复杂问题。如：制定《政党法》不能回避组织新党的问题。从政治学和法学原理来说，结社和成立政党是公民的民主权利，但从中国的国情来说，又不允许任意组建新党。制定《政党法》也不能回避政党与国家政权的关系。中国的政治体制不同于西方国家，不能搞议会民主，因此难以用法律来规定各政党在国家权力机关和政府机关中的比例。何况在西方众多实行议会民主制的国家，制定《政党法》的也只有个别国家，其主要目的是为了限制在野党特别是共产党的活动。既然如此，中国就更无必要制定《政党法》。
（三）从本质上说，多党合作、政治协商和民主监督问题都属于统一战线问题。统一战线问题只能用统一战线的办法来解决，而不能用法律手段来解决。拿多党合作来说，中国共产党是社会主义事业的领导核心，各民主党派是接受中国共产党领导的共同致力于社会主义事业的亲密友党，彼此之间没有根本的利益冲突，多党合作中的矛盾可以通过平等协商妥善解决，无须诉诸法律。政治协商本身就是一种统一战线的办法，即充分交换意见，平等讨论问题，以此来求得最大的共识。这里并不需要法律，也不依赖表决。民主监督，顾名思义，就是用民主的方法，说理的方法，提意见、作批评的方法来进行监督。这种监督没有法律的约束力，有法律约束力的监督就不叫民主监督。讲得彻底一点，多党合作、政治协商和民主监督是很难法律化的，能够法律化就不成其为多党合作、政治协商和民主监督。
注释：
〔1〕邓小平：“各民主党派和工商联是为社会主义服务的政治力量”（1979年10月19日），《邓小平论统一战线》第165页。
〔2〕邓小平：“统一战线和人民政协要为发挥社会主义优越性作出贡献”（1980年8月28日），《邓小平论统一战线》第239页。
〔3〕毛泽东：“与党内外几十人座谈时的讲话”（1954年12月），转引自李维汉《回忆与研究》下册，第800页。
〔4〕李维汉：“使政协工作活跃起来”（1962年7月5日）， 《李维汉选集》第452页。
〔5〕李维汉：“新时期统一战线的根本性质与人民政协的重要作用”（1982年11月10日），《李维汉选集》第637页。
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