论我国社会救助制度的价值转变和价值建设，本文主要内容关键词为：价值论文,社会救助论文,制度论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、社会救助的传统价值
建国以后，我国新型的社会救助制度开始建立并不断完善，但直到20世纪90年代，我国社会救助的传统模式一直没有得到根本改变，这主要体现在社会救助的传统价值上。
（一）贫困观上的个体主义。关于贫困原因的理论，有两个对立的观点。一是个体主义贫困观，即个人对自己的贫穷负责；二是结构贫困观，即贫困是社会制度和社会结构的产物。个体主义贫困观在西方颇为流行，早在19世纪，英国的斯宾塞就主张，为防止穷人产生社会依赖心理，保护穷人的自尊心，社会福利应采取自助和每个人对自己福利负责的个人主义取向。自由主义经济学家弗里德曼也认为“既然自由的市场机制已经给人们提供了各种机会，那么不能获取这种机会的责任只能在于个人而不在于政府管理者”[1]。 个体主义贫困观从一开始就受到社会改良主义者的强烈回应，卫伯夫妇（Beatrice & Sidelney Webb）等费边主义者主张，贫困是社会制度和社会结构的产物，政府应当对贫困问题进行干预。以马歇尔为代表的改良主义者认为，为维护社会公平，国家对公民的福利应当承担某种责任，应当“透过就业、教育和文化机会的平等使阶级之间的冲突削弱，将资源的再分配同公民享有福利的‘社会权利’加以结合，使福利国家成为一种扩大公民权范围的手段”[2]。
在我国，个体主义贫困观一直得到社会的广泛认同。中华民族历来重视勤劳自立、勤俭持家，一个人的贫与富完全是自己的事或家庭的事，所以尊老养老、慈幼扶幼成为中华民族的优良传统，是社会成员的基本文化认同，也是家庭成员的基本社会责任。直到今天，这种个体主义贫困观仍有相当的市场，多劳多得、少劳少得、不劳不得依然深入人心；“一分耕耘，一分收获”仍然是人们教育子女的常用警言。李强教授主持的一次全国范围的抽样调查也证明了这一点。该调查表明，69.1%的被调查者认为贫困是穷人自己造成的，22.4%的人认为贫困是社会原因造成的，另有8.5%的人表示不知道。[3]
建国后的法律规定体现并强化了上述个体主义贫困观。有负担能力的兄、姊，对于父母已经死亡或父母无力抚养的未成年的弟、妹，有抚养的义务（第23条）。法律不但规定夫妻之间、父母与子女之间互有扶养义务，而且规定了祖孙之间、兄弟姊妹之间在一定条件下也有扶养义务。这就意味着家庭成员只有在家庭（而且是大家庭）彻底破产时，才有可能获得国家和社会的帮助，特别是国家的帮助。这些法律规定极大地强化了家庭在社会结构中的功能，使“同舟共济”、“相依为命”成为中国家庭生活的真实写照。
（二）救助理念上的施恩思想。中华民族有扶危济困的传统。我国古代从政府到民间都有一些扶贫济困的措施，影响比较大的是汉宣帝所设的“常平仓”。常平仓相当于现在的国家粮食储备仓库，用来平抑粮价，救济百姓，即常持其平。后来还出现了“义仓”和“社仓”，前者受官府监督，后者由民间自行管理，目的都是遇荒年救济灾民。国民党统治时期，全国各县乡普设积谷仓，每年推陈出新，以备不时之需。
尽管各代都有一些救济措施，但这些措施多是临时性的慈善之举，与现代意义的社会救助制度相去甚远。慈善的性质是什么呢？慈，本指父母的爱，引申为怜爱之意。善，指善良和友好。所以慈善就是关心人做好事。又“慈者，爱出于心，恩被于物也”[4]， 故行善者施舍的物是附有恩情的，即慈善活动在施舍物的同时也在施恩。
实际上，施恩论是个体主义贫困观的逻辑发展，并且两者在我国的法律上也遥相呼应。1954年我国颁布的第一部宪法中第93条规定：中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并且逐步扩大这些设施，以保证劳动者享受这种权利。1975年第二部宪法中第27条规定：劳动者有休息的权利，在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候有获得物质帮助的权利。1978年第三部宪法中第50条规定：劳动者在年老、生病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家逐步发展社会保险、社会救济、公费医疗和合作医疗等事业，以保证劳动者享受这种权利。据此，劳动者只有在必要的时候，才有获得物质帮助的权利，非劳动者则无此权利，那么非劳动者从国家和社会获得的帮助只能理解为“接受施舍”。
（三）行为取向上的特殊主义。政府作为社会救助的行动者对行动的途径必然要做出选择。新中国成立后，各项事业百废待兴，社会救助的任务很重，新的社会救助制度在社会救助的实施中也开始建立。经过40多年的曲折发展，到90年代初我国形成了以临时救助为主、定期定量救助为辅的社会救助体制，其主要内容是孤寡病残救助和城乡贫困户救助。1991年我国城乡贫困人口共9400万人，其中得到定期定量救助的只有396万人，占贫困人口总数的4.2%，社会救助经费总计19.5亿元，对9400万贫困人口而言，平均每人仅21元。[5]可见， 我国社会救助的覆盖面较窄，特别是定期定量救助的面更窄，救助的标准很低，运作也不规范，“除了孤寡病残救助尚能维持救助对象的温饱之外，其余各项都仅仅是象征性的道义上的支持”[6]， 对大多数贫困人口不能起到实质性作用。
各级政府面对大量需要救助的贫困人口没有统一的标准，多采取临时性救助措施，救助程序又无明确的法律规制，操作起来只能采用特殊主义规范。另一方面，根据施恩论和关怀论，“恩”可以施给你，也可以施给他；可以关怀甲，也可以关怀乙。正如多吉才让指出：“在实际工作中那些消极观念仍然时隐时现，如救助者常常以‘观世音’自居而沾沾自喜，社会救助工作中挪用专款、优亲厚友的现象仍然存在。”[7]因此， 社会救助工作中的特殊主义行为取向是施恩论和关怀论的必然结果。由于这些价值观的作用，使得社会救助的资源分散，救助的瞄准机制失灵，相当一部分贫困人口应该得到救助而没有得到。
二、社会救助的现代价值
1982年，我国颁布的第四部宪法（现行宪法）中第45条第1 款规定：中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。这是对此前三部宪法中相应规定的突破，把从国家和社会获得帮助的权利推及到全体公民，这无疑是一个巨大的进步，但是公民可以获得什么帮助、多少帮助、如何获得帮助却没有相应的法律法规予以规定，所以这一规定在一段时期内实际上只反映了广大人民群众的美好愿望。
1999年9月， 国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》（下称《条例》）并于同年10月1日起施行。《条例》的颁布实施， 突破了社会福利的剩余模式，改变了以往只有“三无”人员或特殊对象才能获得定期定量救助的状况，使扶贫济困成为各级政府的法定责任，从而实现了从个体主义贫困观向结构贫困观、从施恩论向权利论的转变。《条例》第2 条规定：持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。第4 条规定：城市居民最低生活保障制度实行地方各级人民政府负责制。这些规定把公民获得定期定量的社会救助作为公民的基本权利和政府应负的责任，无疑是我国社会救助观念的重大突破，标志着我国现代意义的社会救助制度正式确立。
《条例》根据宪法的精神不但规定了持有非农业户口的城市居民，在必要的时候有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利，而且对最低生活保障的资金来源、保障标准、申请程序、管理审批、监督处罚等方面也做了具体的规定。所以，如果说宪法第45条突破了施恩论的立法观念，赋予了每个公民在必要的时候都有从国家和社会获得物质帮助的权利，那么《条例》的颁布实施，确认了在社会救助中政府的责任性、制度的规范性和执行的强制性，使得上述宪法权利的落实有了切实的保障，使得普遍主义行为取向作为社会救助实际工作的价值标准成为可能。最低生活保障制度实施后，各城市根据当地的经济发展水平和生活水平制定最低生活保障标准，凡符合条件的贫困人口均有权申请最低生活保障，从而克服了社会救助工作中的临时性和随意性等特殊主义倾向，扩大了社会救助的覆盖面，大大改善了保障对象的生活。截止1999年9月，全国所有668个城市和1693个县中的1638 个县人民政府所在镇实施了这项制度，保障对象281万人，其中传统“三无”对象占25%，在职、 下岗、失业、 退休人员和其他社会困难对象占75%， 保障对象结构发生了明显的变化。[8]
需要指出的是，其一，有权利必有义务，权利和义务相互依存，因此履行适当的义务是权利论中的应有之义。《条例》规定：城市居民最低生活保障制度遵循保障城市居民基本生活的原则，坚持国家保障与社会帮扶相结合、鼓励劳动自救的方针（第3条）。 在就业年龄内有劳动能力但尚未就业的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期间，应当参加其所在的居民委员会组织的公益性社区服务劳动（第10条）。这些规定不但有利于培养贫困人口的权利义务意识，而且也有利于培养他们自尊、自强和自立的精神。
其二，我国的生产力水平尚不发达，且经济发展极不平衡，城乡差别仍然很大，故《条例》规定，享受最低生活保障待遇的对象是持有非农业户口的城市居民。就全国范围而言，这似乎有些特殊主义味道，但这一规定并不意味着只有非农业户口才有享受最低生活保障的权利；相反，国家要求县级人民政府所在镇实行最低生活保障制度，鼓励有条件的农村实行最低生活保障制度。目前在一些条件具备的地区，已经建立了农村居民最低生活保障制度，到1999年7月，农村保障对象达306万人。[9]因此， 权利论和普遍主义价值反映了我国社会救助制度的价值追求，预示着我国社会救助制度的发展方向，也是全国人民的奋斗目标。
三、社会救助的价值建设
社会救助的现代价值在宪法和《条例》中得到了体现，但社会救助的传统价值在国人的心目中还根深蒂固，在实际工作中还时常阻碍着现代价值目标的实现，因此，在依法实施社会救助制度的同时，有必要开展社会救助的价值建设工作。所谓社会救助的价值建设是指把法律规定中所体现的现代价值（应然的）转化为实际工作者和广大民众所信奉的价值观念和行为准则（实然的）的过程。社会救助的价值建设涉及三个方面的问题。
（一）价值建设的内容。社会救助工作是社会工作的一部分，其价值观念与社会工作价值体系在很大程度上具有一致性，故这里用比较成熟的社会工作的现代价值来代替社会救助的现代价值。尽管研究社会工作价值体系的流派众多，但它们都具有基本相同的价值取向。如重视人的价值和尊严；承认人的潜能和权利；人与人之间相互依存并具有相互的社会责任；每个人都有权利参与社会活动并通过合适的手段实现自己的基本权利；社会有义务促进个人的自我实现；社会通过个体成员的贡献有权利变富；等等。我国社会工作研究者通过对发达国家的社会工作价值体系的借鉴和对我国古代慈善助人工作的价值观念的批判继承，归纳和总结了当代中国占主导地位的价值观念，把我国社会工作的价值体系构建为四个层次，即社会价值、专业价值、专业伦理和操作守则。[10]因此，社会救助价值建设的内容是一个结构性体系。
（二）价值建设的主体。价值建设是一个长期的复杂的文化互动过程，需要政府的积极推动以及民间组织和广大公民的广泛参与。政府在价值建设的过程中起着主导作用。首先，政府是社会救助的主要责任者，其价值观念直接影响社会救助行为；其次，政府是大众传媒的垄断者，其价值观念左右传媒的宣传导向从而影响广大群众的价值观念的转变。但这些并不意味着只有政府才是价值建设的主体，而广大群众只是价值建设的对象。实际上，当前政府部门特别是基层政府的社会救助观念滞后，政府应该成为价值建设的首要对象。 《条例》第5条规定：城市居民最低生活保障所需资金，由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用。但实际工作中，有的地方政府没有严格执行上述规定，或克扣挪用保障资金，或设置种种限制条件（如规定对45岁以下有劳动能力的人员不予保障），使不少应该得到保障的贫困人口未得到保障。造成这种状况的原因从表面上看是地方政府财政困难，实质上是有的地方政府社会救助观念滞后，把社会救助看作是对贫困人口的道义支持，而不是一种法律上的责任。
社会救助工作做得比较好的地方也同样需要转变价值观念。他们往往仅从为人民服务、加强党群干群关系、体现党的宗旨和社会主义优越性的角度认识社会救助，实际上，如果用社会救助的现代价值来指导社会救助工作也同样能达到体现党的宗旨和社会主义优越性的目的，而且更容易把“党和政府的温暖送到老百姓的心坎上”。综上所述，社会救助价值建设的过程是政府进行价值教育的过程，也是政府、广大群众进行自我教育的过程。
（三）价值建设的渠道。价值建设的渠道至少有三条，即专业杂志、大众传媒和专业工作者。在我国，与社会救助有关的专业杂志有《社会学研究》、《中国社会工作》、《中国民政》以及其他人文社会科学期刊。这些杂志中的有关研究论文较好地体现了社会救助的现代价值，但由于它们主要面向社会科学研究者和民政系统的工作人员，发行量十分有限，普通民众很难接触到，即使偶尔接触，对其中学术性较强的论文也不会有多大兴趣。因此，专业论文中所体现的社会救助的现代价值就成了限于知识阶层的“精英意识”。大众传媒是指报纸、电视、广播和通俗读物。大众传媒本应是把社会救助现代价值从“精英意识”转化为“大众意识”的最佳渠道，但政府价值观念的滞后决定了大众传媒难以发挥传播现代价值观念的应有作用。这种状况只能随着政府的价值观念的转变而转变。专业工作者是指具体承担社会救助工作的专业社会工作者和从事社会工作研究的理论工作者。专业工作者是价值建设的重要渠道，具体表现为：其一，专业工作者是社会救助工作的具体承担者和研究者，也是社会救助价值的实践者，他们的日常工作本身就是价值建设的过程。其二，专业杂志的内容具有学术性和抽象性，大众传媒具有通俗性和广泛性。各自的特点在两者之间构筑了沟通壁垒，专业工作者可以突破这种沟通壁垒，穿梭其间，把社会救助的现代价值通过大众传媒传递到广大群众的心中。从这个意义上说，加强社会工作的专业化建设，提高社会工作专业化水平，不仅是社会救助本身的需要，也是价值建设的需要。