浅析中国城市化制度的变迁模式，本文主要内容关键词为：中国论文,模式论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］C912.81 ［文献标识码］A
城市化是指人类从传统农业社会进入工业社会时代后出现的，农村人口向城市人口转移和聚集的现象，包括城市人口和城市数量的增加及城市经济社会化、现代化和集约化程度的提高。
城市化水平，是目前国际上衡量一个国家城市化程度或水平的指标，通常以居住在城镇的人口占总人口的比例来表示。城市化水平的高低一定程度上反映了国家或地区的经济社会发展水平。
中国的城市化是中国现代化过程中所面临的一场深刻的制度变迁。当前，中国城市化进程明显地滞后于工业化，已经严重地限制了中国经济发展和社会进步。因此，加快城市化进程是中国跨世纪的历史选择。
一、中国城市化进程概况
我国城市化发展的历程，同我国的政治、经济发展有着极为密切的关系。改革开放以前，我国所实行的高度集权的计划经济体制决定了城市化发展与政府行为是密切相关的。由于这一时期我国在政治上不断出现动荡，经济上出现的大起大落，使城市化进程也蜿蜒曲折、非常缓慢。
1949年——1978年的30年间，城市化水平仅由10.64%提高到17.92%，年均增长不足0.25个百分点。到1978年以后，我国实行了改革开放政策，城市化进程才逐步走上持续、快速和健康发展的轨道。随着我国社会经济发展步伐的加快，城市化水平也迅速提高，1978年—1998年城市数量由193个增加到668个，建制镇由2173个增加到1.88万个，市镇总人口由1.7亿人提高到3.8亿人，人口城市化率由17.92%上升到30.4%，年均增长0.63个百分点。2000年中国的城市化水平为36.2%，比1978年提高18.3个百分点，明显快于改革前的城市化步伐。
根据国际比较，中国工业化虽然处于发展的中期阶段，工业增加值占GDP比重在全球最高，但是城市化水平并没有快速跟进，明显地低于世界上同等收入和同等工业化水平的其他国家。按照钱纳里等早期预测结果推算，2001年中国人均国内生产总值为911美元，那么，对应常态经济发展的城市化水平应在60%-63%之间，而2001年中国城市化水平为38%，与常态经济发展的城市化水平相差22个百分点以上。如果按照购买力平价计算，2001年中国人均国民生产总值为4329美元，则对应常态经济发展的城市化预测水平应在70%-80%之间，中国应该完成了工业化和城市化过程。显而易见，中国城市化发展进程属于滞后型。
二、我国城市化制度变迁模式的分析
城市化本质上是农村剩余劳动力向城市聚集的制度变迁过程。我国城市化进程滞后和城市化进程中制度变迁模式不无关系。按照新制度经济学的观点，制度变迁就是制度的替代、转换和交易过程，即从人们发现制度不均衡的出现及外部利润的存在，到发明设计出新制度并以此代替旧制度的整个过程。制度变迁可以分为两种类型：诱致型制度变迁和强制型制度变迁。诱致型制度变迁是由一个人或一群人在响应获利机会时自发倡导、组织和实行的自下而上的变迁。强制型变迁则是政府命令和法律引入实行的自上而下的变迁。
20世纪50年代以来，中国城市化进程中出现了两种截然不同的制度变迁模式；自上而下的城市化和自下而上的城市化。自上而下的城市化是计划体制下政府按照城市发展战略和社会经济发展规划，运用计划手段发展若干城镇并安排落实城镇建设投资的一种政府包办型的强制型制度变迁模式；自下而上的城市化是农村社区、乡镇企业、农村家庭或个人等民间力量发动的一种由市场诱导的自发的诱致型制度变迁模式。1978年以前中国主要是以政府主导的强制型变迁为主，而农村改革后则主要以在市场力量诱导下由农民群体和个人自发倡导、组织和实行的诱致型变迁为主。
1、自上而下的强制型制度变迁的特征
(1)政府是制度变迁的主体。政府主体和非政府主体参与制度安排的社会竞争中，由于政府主体在政治力量对比和资源配置权力上均处于优势地位，所以政府是供给的垄断者，政府主体决定制度供给的方向、速度、形式和战略安排，使人口在城乡和地区之间的迁移具有明显的政策、政治因素特征。如“大跃进”时期的农民大量进程，三年“自然灾害”时期的大规模的返乡，“文革”时期的“知青”插队和干部下放等，都是政府政策和政治运动的产物。
(2)实行了严格的“进入许可证”制。20世纪60年代以来实行的反城市化人口政策对农村人口进行了严格的控制，如政府通过实行户籍管制、粮油定向供应、城镇就业统包、定向福利发放等制度安排，把全体居民分为截然不同两大利益团体分别而治，对城镇居民实行高福利保护，对农民进城实行严格的“进入限制”使大量剩余劳动力滞留在农村，阻碍了城市化的进程。
(3)工业发展游离于农村经济之外，形成了城乡壁垒。如“三线建设”的工业布局。
(4)由于农村非农产业的发展受到限制，从而在农村地域上城镇的内生发展也受到限制。
总之，我国的改革开放前，主要采取的是自上而下的强制型的变迁方式，通过国家大规模的经济建设、工业布局的调整来推动城市化进程，但是由于我国经济基础薄弱，国家财力不足，大型建设项目有限，原有的城市经济几十年的挖掘利用，容量已经趋于饱和，难以高速发展，加上新建大量城市又无可能，所以造成了城市化的发展与区域经济的发展缺乏内在联系，城市极少在区域经济中起到它本应起到的增长中心的作用，区域经济的发展和城市的发展均缺乏内在活力。因此，发端于20世纪70年代末期的农村改革，使中国城市化进程从自上而下的强制型制度变迁模式演变成为自下而上的诱致型制度变迁模式。
2、自下而上的诱致型制度变迁的特征
(1)制度创新的主体是农村社区、政府、乡镇企业、农民家庭或个人等民间力量，其出现之初是诱致型制度安排。即在市场机制下，主要是由农村或城镇经济利益主体考虑到制度变迁的预期收益大于预期成本时，在响应产业非农业化获利机会时自发倡导、组织和促进的。因此，农民家庭和个人以及其他民间力量逐渐打破了中央政府作为城市化制度变迁主体的垄断地位，成为推动农村城市化的第一行动集团，而地方政府在中央分权政策日益深化下，目标函数和约束条件发生了重大变化，地方政府具有追求本地经济快速增长以及获利机会进行制度创新的动机，希望借助推动农村人口跨地区转移和在农村地区兴建小城镇来吸纳更多的外部资金。因此，农村地方政府会成为“第二行动集团”，助“第一行动集团”一臂之力，大力推行自下而上的城市化。
(2)制度创新具有“渐进性”特征。这与改革前政府主导的自上而下的城市化的“大起大落”特点是不同的。首先，改革开放后，城市化推进没有像洪水一样涌入大城市，而是大量涌入了小城镇。因为我国长期执行“积极发展小城镇”的方针，随着国家开放搞活政策的实行，不仅允许农村多业并举，而且允许农民自理口粮进入县城以下的小城镇落户，因而在我国当时的生产力水平的基础上，地处广大农村的小城镇就必然成为吸引农业剩余劳动力的巨大磁铁。农村工业和农村剩余劳动力就涌向规模较小、社会化程度较低的本乡本土的乡镇、建制镇等，作为地方政府和广大农民推进城市化进程的载体。在发展的基础上争取小城镇的逐渐升级并扩大自身的聚集规模。其次，政府修改制度规则也是先易后难，边立边破。政府在城市化进程中政策选择总体上是顺应中国城市化进程并不断对城乡分离的制度规则作出修改和调整。如粮油定向供应制度和城镇就业统包制度的逐步取消，住房和医疗福利化制度的逐渐改革，户籍管理制度的不断松动，可以看出政府正在为中国农民真正的以独立自由的经济人身份参与城镇就业和收入竞争的城市化过程创造制度环境。
(3)自下而上城市化过程中劳动力转移的方式，虽然有城镇据点规模扩张或据点数量增加带来的永久性迁移，但更为普遍的表现是大量体制外形成的农民自发性转移。有存在于城镇中已获得较为稳定立足之地的、从事非农产业生产的经营者，又有处于不太稳定状态的“两栖型”或“候鸟型”的流动者，在城乡二元户籍制度和传统人口迁移制度仍发挥作用的情况下，广大农民在比较利益的驱动下，数量较多的、新兴发展的农村城镇为农村人口向城镇流动的三级跳（即农业商品化——农村工业化；农村工业化——农村城镇化；农村城镇化——全面城市化）中的第一跳，在这种模式下，农民可以利用相对来说比较容易可得的地缘和血缘关系网络进入农村地区小城镇，接受非农产业生产经营和城镇文明的初步洗礼，然后逐步向中等城市乃至大城市流动。
自下而上的城市化把中国城市化带入了快速推进的轨道，从一定程度上加速了中国整体的城市化的进程，但是中国城市化滞后的局面仍未改变。
3、城市化进程中制度变迁模式的互斥互动关系。
自上而下城市化制度安排是社会主义市场经济宪法秩序逐渐确立的背景下的产物。但是，由于我国正处于计划经济向市场经济转轨时期，计划经济和市场经济两种体制共同发生作用，自下而上的城市化这一制度安排的出现不可能立即取代自上而下的制度安排。尤其中国的经济体制改革是从传统体制外围入手，是以渐进性制度创新为主的改革。因此，自下而上城市化的制度安排最初只能诞生于传统计划经济体制覆盖网之外或覆盖功能薄弱的农村地区和城镇非国有领域，并在相当长的时间里与自上而下的制度安排并存。这也意味着民间的非政府行为和政府行为在城市化制度变迁中的互斥互动。在当今中国，自发性的制度安排要想获得必要的生存空间和较好的制度绩效，务必征得上级政府的认可和支持。因为民间制度需求若以政府供给的方式出现，不仅可以顺利实现微观制度创新的宏观化，而且可以大大降低制度创新成本与风险。所以，需求诱致型制度变迁自然演变成政府供给主导的强制型和民间需求诱致型二者相互渗透相互影响的混合形态。随着经济体制转轨进程的加快，从外围突破的改革发展成为以外围促内核的局面产生，市场机制在社会经济中的作用和地位逐步上升，自下而上的制度安排在城市化进程中所起的作用与日俱增，最终发展趋势是后者取代前者。
三、制度创新，是加快城市化进程的关键
城市化进程滞后是我国现阶段社会经济最大的结构失衡问题，也是制约中国经济发展最大的制度性障碍。现阶段应致力于消除一切限制我国自下而上的城市化进程的制度壁垒，通过各项制度的创新来促进中国自下而上的城市化的健康发展。
1、深化改革户籍管理制度。包括修订或废除原有将户籍严格区分为城市户口和农村户口，想方设法尽量控制农村人口进城落户的办法，取消农业户口和非农业户口在国民待遇上的差别，力争作到宪法中规定的居民有迁徙的自由，对于已经在城市打工两三年以上，有固定住所和合法收入的农民，经过申请允许变为城市居民，并享受与市民一样的同等待遇，除极少数大城市以外，可以考虑其他城市的户籍基本放开，统一实行身份证制度管理，对城市居民落户，改过去的审批制为登记制。从而基本上打通城市和农村在户籍制度方面的障碍。
2、适当调整农村土地政策。现在，城市化的进程不快，除了城市采取种种办法限制农民进城以外，也有农民本身的后顾之忧。最主要是不愿放弃在农村所分得的土地，担心长期离开农村后，土地会被集体无偿回收。为此，必须调整农村现行的土地政策。比如在承包期内不要求进城农民退还承包和自留地，以使用权的转包或入股方式从原承包地获取收益，以解除进程农民的后顾之优，从而促进城市化的较快发展。
3、创立城镇建设投入新机制。政府应放开对城镇建设的投资垄断，城镇建设投资主体和经营主体由单一化转化为多元化。积极引导农民参与城镇建设，并提供相关的配套制度，维护和保证投资主体的投资收益。城镇基础设施建设也尽可能实行商品化，从而形成投资、受用的良性循环机制，在城镇化建设中逐步引导中国农民走向广阔的城市市场。
4、将城镇居民社会保障制度延伸到小城镇，而且一定要涵盖新进入城镇的居民。建立适应小城镇发展要求的新的住房制度、医疗制度、劳动就业制度、教育制度和社会保障制度，同时，要对新落户的城镇居民进行工作技能培训，提高他们对城镇生活的适应能力。
4、进行农村土地流转制度创新。逐步割断转移劳动力与土地的“脐带”。沿着明晰土地产权，激活流转机制、规范操作秩序的总体思路，吸引产业资本介入农业，鼓励农户将他们承包的少量耕地转让或折算成股份加入农业农场，部分农户以农业工人的身份成为新组建的农场职工，更多的农民则进城务工经商。政府农业部门成立非赢利性的农地管理公司，通过市场行为并购、整治过度细碎的小块耕地，对转让土地使用权的农户予以适当的经济补偿，或者为他们提供新的就业机会；发永久性的土地使用权证，实行“一地一证”制，农民只要凭土地使用权证和承包合同，就可以对土地实行出让、出租、转包、入股、抵押等流转活动。
5、建立统一的大市场。打破城乡之间和地区之间割据局面，促使城乡和地区之间的商品流通和要素流动，为城市化发展创造条件。
［收稿日期］2004-01-02