新农村建设的物质基础：农村公共产品供给制度———个非均衡发展的经济学分析，本文主要内容关键词为：新农村论文,经济学论文,物质基础论文,农村论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F303 ［文献标识码］A ［文章编号］1000—4769（2006）05—0058—06
社会主义新农村建设是我国全面实现小康社会和推进现代化建设的重大战略举措。就目前而言，我国农村经济仍然是整个国民经济发展的薄弱环节，农村教育、卫生、文化等公共事业发展滞后，是我国全面建设小康社会面临的一个突出矛盾。因此，在党的十六届五中全会《建议》中特别强调加快行政体制改革，大力发展农村公共事业是“十一五”期间的一项重要任务。同时，也是社会主义新农村建设的内在要求。
一、农村公共产品供给制度非均衡发展的矛盾分析
长期以来，在城乡二元经济社会结构和“一国两策”的管理体制下，我国农村公共产品严重短缺，影响了农业、农村经济社会的健康发展和可持续发展，使城乡二元社会结构更加固化，导致了一系列经济社会矛盾，成为农村经济社会发展的障碍。
从目前我国社会存在的问题来看主要有两个明显的特点：一是城乡发展不平衡，差距拉大。我国的人口大头在农村，小头在城市；而经济总量大头在城市，小头在农村，众多的农村人口分配少量的国民收入，必然导致农村居民的人均收入大大低于城市居民。2000年我国乡村居民人均年纯收入与城镇居民可支配收入相比为1∶2.8，2004年扩大到1∶3.23，[1] 如果将城镇居民享受的住房、医疗、教育、交通以及公共服务计算在内，二者的真实差距大约在5倍以上。二是农民的国民待遇严重缺失，农民利益得不到保障。我们制定了很多要农民为国家和社会做贡献的政策，却没有形成让农民共享福利的机制，这在很大程度上伤害了农民的感情，影响了农民积极性和创造性的发挥，阻止了农业现代化、农村工业化、城市化发展的进程。因此，在社会经济发展过程中产生了五大主要矛盾：
矛盾之一，农村基础设施仍然落后，与城市相比差距较大。目前全国有一半的行政村没有通自来水；60％以上的农户还没有用上卫生的厕所；有近7000万户农民的住房需要改善；1.5亿农户需要解决燃料问题；6％的行政村没有通公路；2 ％的村没有通电；6％的村没有电话；60％以上的县没有标准的污水处理场等。[2]
矛盾之二，农村教育资源分配严重短缺，农民享受不到城市同等的教育资源。城乡基础教育差距十分明显，以生均预算内公用教育经费为例，2001年我国小学生均预算内公用经费城镇为95元，农村为28元，城镇是农村的3.39倍；初中生均预算内公用经费，城镇为146元，农村为45元，城镇是农村的3.24倍[3]。城乡成人教育差距也较大，我国农村15岁及以上人口平均受教育年限不足7年，与城市平均水平相差3年；在15—64岁农村劳动力人口中受过大专以上教育的不足1％，比城市低13个百分点。[4] 目前，我国占60％以上的农村人口只获得全部教育经费投入的23％左右。
矛盾之三，城乡医疗资源分配极不合理，农民缺乏基本的健康保证，看病难、看病贵的矛盾十分突出。我国人口占世界的22％，但医疗卫生资源仅占世界的2％，而这仅有的2％的医疗资源80％集中在城市，又有80％的资源集中在大医院， 全国仍有1％的乡镇没有卫生院。据卫生部估计，全国农村人口中有40％—60 ％看不起病或因病致贫。一些贫困地区，尤其是西部贫困地区农村，有60％—80％的患病农民死在家中。
矛盾之四，农村的社会保障制度尚未健全，农民获得社会保障的面极其狭窄。2003年全国农村社会保障覆盖率只有3.3％，养老保险覆盖率为12.2％， 失业保险覆盖面和医疗保险覆盖面为零，城镇社会保障覆盖面是乡村的近27倍；城镇职工养老保险覆盖面是农村的3.7倍。[5] 截止2005年9月，社保在农村的普及率只有13％，且多数集中在经济发达地区和大城市郊区农村，还有72.5％的农村人口没有参加任何形式的社会保障。
矛盾之五，农村生态环境日益恶化，自然灾害频繁发生。从20世纪50年代开始我国土地沙化问题逐渐严重，每年沙化土地面积已由560平方公里扩大到2004 年的263.62万平方公里，占国土总面积的27.46％。[6] 我国18个省、2471个县、近4亿人口的耕地和家园正受到不同程度的荒漠化威胁。人均耕地由1952年的2.82亩减少到2003年的1.43亩，不到世界平均水平的40％。有666 个县突破了联合国粮农组织确定的人均耕地面积0.8亩的警戒线，其中463个县人均耕地不足0.5亩，淡水、森林、草地资源人均占有量分别相当于世界平均水平的1／4、1／6和1／2。[7] 由此而导致的自然灾害频繁发生，造成了巨大的经济损失。据统计，仅1998年长江和东北地区遭受特大洪涝灾害造成的经济损失便超过2600亿元以上。2004年全国各种自然灾害造成的直接经济损失也达1602.3亿元。建设社会主义新农村和推进现代化建设进程中，公共产品的供给无疑具有基础和先导的作用。
二、农村公共产品供给失衡的原因分析
1.历史性因素：城市偏向的工业化发展战略
我国从建国初期就实行了优先发展重工业的非均衡发展模式，在城乡二元经济社会结构和“重城轻乡”、“重工轻农”的“一国两策”管理体制下，政府通过大量索取农业剩余支持工业化发展和城市经济建设，政府对农业、农村的“多取”和“少予”，以及向城市倾斜的国民收入和社会利益分配格局和制度，形成了城市公共产品一直由国家负担，而农村公共产品却由农民自己解决的城乡有别的差异性公共产品供给体制和基本制度。据统计，从新中国诞生到20世纪90年代末，我国农民为国家工业化和城市化发展提供资金积累达2万多亿元，大约相当于同期社会资本存量的2／3。[8] 当农民的“明税和暗税”被国家用来进行工业化建设时，国家再无力为农民提供本应与“税”相对应的公共产品。在此情况下，通过农村集体经济组织在制度外提供农村公共产品的体制逐渐产生，虽然在一定程度上缓解了国家供给农村公共产品的压力，但却直接造成农民负担过重。
改革开放后虽然进行了一些调整，但重城抑乡的指导思想并没有从根本上扭转，各级政府对农村和农民的利益保障仍缺乏足够的重视，仅低价征用、高价出售土地一项就使农民最少蒙受了20000亿元的经济损失[9]。政府通过制度安排和政策支持，把大量的公共产品提供给城市，使大部分城市发生了翻天覆地的变化，广大农村在以农民为主的“自给自足”型公共产品供给制度下发展缓慢，大部分地区面貌依旧。第一，财政对农村和农业投入明显不足。20世纪90年代以来，政府对农业投入总量虽然不断增加，但1992—1996年间，财政支农支出年均增长16.8％，同期财政经常性收入年均增长23％，前者比后者低6.2个百分点；财政支农支出占财政总支出的份额也呈下降趋势，由1978年的13.42％下降到1999年的8.23％；财政支农支出占农业总产值的比重也由1978年的10.78％下降到2000年的4.36％[10]。第二，财政支出结构的变化。2000年以后，国家财政支农的总规模以及占财政总支出的比重有所增长，但支出结构有所变化，主要用于补充农林水利气象等部门不断提高的事业费，这主要是由于工资上涨而导致的。第三，不平等的城乡公共产品供给二元结构。我国城镇居民基本上免费享受财政投资或补贴的各种公共设施和社会保障，如发达的交通、便利的通讯、完善的医疗卫生、体育文化教育体系等，而农民则主要靠自己解决农村公共产品的供应，自己承担养老、教育、医疗等费用。政府转移支付中的很大部分用于维持城镇下岗人员的生活水平及补贴相关企业的亏损，农民应享受的部分被挤占。这直接造成了城乡公共产品的二元供给结构，这种公共产品的二元供给体制反过来又强化了城乡二元经济社会结构，从而导致农村公共产品供给的严重短缺，使农村公共生产费用上升，农民生产经营成本加大，农村经济缺乏发展后劲，农民增收缓慢，“三农”问题更加凸显。
2.直接性因素：农作制度改革的负效果
改革开放前，我国对“农田基本建设”等农村公共产品的投入规模是惊人的，当时主要采取“以劳动力替代资本”的人海战术，由政府动员并组织劳动力承担灌溉、防洪、水土改良等密集型投资项目，致使农村劳动力某些时期甚至出现不足的现象[11]。这种筹集公共产品供给资源的方式是与人民公社的分配制度密切相关的。当时的分配制度是工分制，集体组织在扣除了各项费用之后将剩余部分以工分为权数分配给组织成员。在工分制下，大量使用劳动力，用人力成本替代物质成本，工分总量的增加几乎不受约束，通过增加工分总量，将公共产品投入的成本隐性地转移给农民。这种农村公共产品的供给方式从客观来讲对农民很不公平，但它保证了在资本短缺和各方面比较落后的条件下农村发展所需的公共产品。这种公共产品供给方式的存在，由当时人民公社制度和意识形态的刚性作保障。
1978年改革开放以后，我国农村以家庭承包责任制取代了原来的集体农作制度，改变了农民生产“私人产品”的激励结构，农民成了剩余产品的共享者，劳动积极性大大提高，农业一度获得高速增长。但是，在这一制度结构中，制度安排的实施是相互联系和依存的，由于农作制度向非集体化的变迁和集体化农业组织的瓦解，中国农村原有的公共产品供给机制失去了存在的基础。由于城市偏向的工业化发展战略，各级政府在财力有限的情况下，重点把财力、社会资源用于城市公共产品的供给，农村公共产品的供给则通过制度外财政解决。这种非制度化的、随机性的筹资手段实际上否定了农民的“国民性”，剥夺了其应该享有的国民待遇，加重了农民负担。同时，这种供给采用的是体制外收费获取资金的方式，具有较大的随意性，资金的收取和使用缺乏严格控制和监督，容易出现腐败和无效，从而进一步加重了农民负担，减少了农村公共产品的供给[12]。旧的制度已经瓦解，而新的制度又未有效形成，直接导致农村公共产品供给条件的不断恶化。近几年来，我国农业的高速增长是以牺牲农村公共产品供给为代价的。但是，由于农作制度变革带来的农民实际收入的增长又提高了农民对公共产品的需求水平。这就要求农村公共产品的供给与农业、农村发展的要求相适应。由于农作制度的单项突破，而其他配套制度改革滞后，使供给与需求严重失衡，在供给与需求的双重压力下，这一制度改革的直接效果就是农村公共产品供给不足。
3.现实性因素：供给主体和需求主体双重缺失
根据公共产品的收益和消费范围可以确定公共产品供给的责任主体。但我国各级政府在农村公共产品供给的责任划分上缺乏科学性和合理性。一是从中央到地方各级政府都有许多相同的供给责任，如教育、科学、文化、国防、卫生等，但各级政府在供给责任的具体划分上没有一个明确规定；二是各级政府和村民自治组织的供给责任非常相似，缺乏明确划分。按照分级财政管理原则，全国性公共产品的供给属于中央政府的职责范围，支出应由中央政府来承担并纳入中央的财政预算。但在我国农村公共产品的供给过程中，一些本来应该由中央政府提供的公共产品却通过政府的行政权威转移事权交由下级政府，造成基层政府事权大于财权，负担最终落到乡镇政府和农民头上。与此类似，一些应由地方各级政府供给的公共产品最后也转嫁到农民头上，由农民自我供给，形成农民的隐性负担。我们认为，农村公共产品的供给不足和农民自我负担也是农民负担，而且相对于税费等显性负担而言，消除农民隐性负担的改革更加举步维艰。
由于公共产品供给责任不清，“错位”现象比较严重，加之财权与事权不对称，在强制性的农村税费制度改革过程中，基层政府财政收入严重不足，中央财政和上级财政转移支付制度不健全，转移支付资金规模小，到位率低，基层政府即使有供给公共产品的动机和愿望，也会因为财力匮乏，缺乏供给能力，导致农村公共产品供给主体“缺位”，使农民丧失发展的外部平等性。在存在“错位”“缺位”问题的同时，政府的“越位”现象也十分严重，提供多少农村公共产品？提供什么样的农村公共产品？通过什么渠道获得公共产品，都由上级政府及其部门“为民做主”，农民被排斥在决策体制外，由“局外人”来决定自己的事。同时，一些基层政府在政绩最大化为目标的激励下，为了达到并超额完成上级政府下达的经济增长目标，往往介入竞争性生产领域。上项目、办企业，提供“越位”公共产品，大搞“面子工程”“形象工程”“政绩工程”，强调高速度、超水平，争夺好名次。这样，不仅进一步加大了基层政府的财政支出压力，另一方面所提供的公共产品也可能并非农民所需的。“当不能很精确地测量（非市场）活动的产出和供给时，非市场活动的总供给或特定的非市场活动的供给就会趋向于较高”，[13] 这是不合理供给所带来的成本增大的必然结果。“政府掏钱办企业，老百姓掏钱办教育”是政府角色“越位”“错位”“缺位”的鲜明写照[14]。
公共产品有效供给的条件之一是通过民主机制汇总公民对公共产品的偏好和需求。我国农村公共产品的供给模式一直沿袭“自上而下”垂直供给决策机制，不是根据农村社区内部的需求来决定，而是采取自上而下的决策程序，根据地方政府部门决策者的“政绩”和“利益”需要而作出。基于公共产品自身的特点，它不是通过市场价格即横向信息流来反映消费者的需求信息，从而对供给者形成激励和约束。虽然农民是其自身利益和偏好的最佳判断者，但在目前村民自治程度相对较低的情况下，农民尚缺乏能够正确表达自身意愿的机制和渠道。需求和供给的表达是一个谈判的过程，根据奥尔森（Olson,1965）的利益集团理论， 农村基层政府虽然在了解农民对公共产品的需求偏好上具有优势，但“交易费用”的大量存在和“经济人”假设决定了他们不可能耗费大量成本用于收集相关信息。作为“经济人”的基层政府追求的是经济利益和政治利益的双重目标，在财政资金的约束下他们倾向于提供能够为自己带来仕途升迁资本的公共项目或能够提供更大权力支配的公共项目。与农民相比，基层政府在职能、组织、信息和制度方面具有明显的优势，而农民在权利资源的配置中始终处于不利地位，无法争得应有的权益，对农村公共产品的强制性供给无法进行“硬”性约束。
此外，由于种种条件制约，作为需求者的农民自身偏好也存在一些问题。在传统观念制约下，一些农民对国家的计划生育政策存在抵触情绪，即便在国家的高处罚措施下，仍出现了众多的“超生游击队”；由于经济水平和收入的制约，一些农民对教育等机会成本较高的公共产品可能还会存有排斥心理，从而阻止孩子特别是女孩继续升学；由于认识上的短视性，农民通常只对关系到眼前利益的公共产品具有较强的需求，而较少考虑有长远收益的公共产品。
4.根本性因素：城乡利益集团力量对比悬殊
农村公共产品供给中呈现出的错综复杂的矛盾，其根本原因和落脚点在于利益问题，核心是经济利益。围绕着经济利益这个中心，具有不同的劳动特点、谋生手段、经济地位、利益取向和消费层次的人群便自然而然地联合在一起，形成不同的利益群体。集体行动要想有效，需要有一个良好的组织能代表该集团成员的利益进行活动。当前农村公共产品面临供给困境的根本原因就在于城乡利益集团力量对比悬殊，在于城乡居民作为社会系统两类不同的利益群体，在资源控制、结构位置、行动能力和可能性上存在着明显的不平等和能力反差，这些差异又通过社会相互作用的过程对权力资源的积聚和政策安排的损益产生巨大影响。在社会博弈中，农民尽管人数众多，但他们始终是弱势集团，缺乏一个能代表其利益、表达其意愿的组织。农民在进行集体行动时，由于组织程度低，相互沟通与协调比较困难，很难达成一致；其成员又具有强烈的搭便车倾向，致使农民的谈判能力低下，无法有效地维护自身的正当权利，缺乏利益表达的渠道和强度，在“利益表达—利益综合—政策制定—政策实施”的整个过程中，都不能形成积极的参与和有效的影响，不能通过组织化的博弈来争取自己的利益。其结果是使得有关政策安排不能保证他们作为“最少受惠者的最大利益”[15]，反而是不断地损害和剥夺他们的利益，使得城乡二元结构日趋强化，呈现出路径依赖上的积重难返和持续强化之势。由此可见，利益导向下的城乡集团在政治、经济等各个方面的不平等是导致农村公共产品供给困境的根本性原因。
三、构建农村公共产品供给的长效机制
在解决农村公共产品供给问题上，我们必须以科学发展观为指导，按照统筹城乡经济社会发展的要求，构建新型的农村公共产品供给支持体系，以促进农村经济社会可持续发展和和谐发展，推动社会主义新农村建设。
1.农村公共产品供给改革的总体思路设计
我国农村公共产品供给陷入困境的原因错综复杂，所以在进行公共产品供给体制改革时，不能就农村谈农村，就农民谈农民，要结合城乡一体化和农村经济社会发展的大背景进行综合配套改革。我国农村公共产品供给改革的整体目标是建立实现城乡统筹、工农业协调发展的农村公共产品供给制度，促进城乡“二元”经济社会结构向“一元”结构的转换。
（1）我们必须承认城乡差别的客观实际，实事求是，量力而行，切忌避免好大喜功的短期行为，按照社会主义新农村建设的要求，分步骤、分阶段逐步解决农村公共产品供给问题。
（2）各级政府应根据自身财力及地区间经济发展水平的差异，统筹兼顾生产、生活和发展等各个方面的需要，处理好当前利益和长远利益的矛盾，区分轻重缓急，集中力量，重点解决农村群众最急需解决的主要矛盾和重大问题。
（3）注意政策设计的系统性、连续性和多变性，我们既要考虑到公共产品的内在规定性和发展规律所提出的要求，又要将其置于农村改革、新农村建设和整个国民经济体系的整体框架中考察；由于制度之间的联系和依存，我们不仅要考虑制度变革的可行性，也要考虑制度变革的系统性和连续性；为确保农村公共产品供给的合理结构和效率，我们不仅要考虑供给，还要考虑需求结构的多变性。
2.科学划分各级政府的责任界限，建立多元农村公共产品投入体系
公共产品的内在规定性和发展规律，决定了政府的制度安排在其供给上起着主导性作用。制度的改革、完善与创新是有效供给和结构优化的关键。
（1）转变发展观念，进一步调整现有国民收入和利益分配格局。在城乡利益关系上必须坚持统筹城乡供给原则，从根本上破除城乡分割的“二元”公共产品供给制度和模式，逐步建立适应社会主义市场经济要求，符合国际惯例，公平公正的新型现代公共产品供给体制。
（2）科学划分各级政府的财权事权关系，明确责任范围。按照公共产品的类别和层次，科学合理地划分各级政府提供公共产品的职能边界，明确界定各级政府应提供哪些农村公共产品，并将所需资金纳入规范的财政预算体系，理顺各级政府的财政分配关系，科学合理地划分确定其事权和财权，使两者对称统一。涉及整体性、全局性、长期性的农村公共产品主要由中央政府提供；区域性的农村公共产品主要由省级政府提供，地方性的农村公共产品主要由地方政府提供，社区性的农村公共产品由农村自治组织和农民共同提供。
（3）强化政府投资主体地位，确保财政投入逐年增长。各级政府财政对农业的支出规模必须按照《中华人民共和国农业法》的要求，保障国家财政每年农业总投入的增长幅度高于财政经常性收入的增长幅度，并制定具体的、更具操作性的实施办法，规范政府投资行为，保障投入方向以及投入重点，政府财政投入资金一定要专款专用，必须用于农村公共产品的投入上。
（4）引入市场机制，开拓筹资渠道。政府应动员社会资源为农村提供公共产品，并创造有利条件，在政策、税收上给予优惠，积极鼓励民间资金投向农村公共事业，引导民间资金向民间资本转变，以拓宽农村公共产品筹资渠道，形成公共产品供给主体多元化格局。
3.改革相关的配套制度，保证农村公共产品供给改革顺利进行
增加农村公共产品的有效供给还必须进行相关配套制度的改革，从根本上改变农村经济社会发展的大环境，理顺农村公共产品供给的渠道。
（1）改革政府的管理体制。依法规范中央和地方政府的职能和权限，各级政府要加强社会管理和公共服务职能，尤其是乡镇政府要增强社会服务功能，弱化行政职能，有条件的要逐步推进乡镇自治，从体制上保证基层政府不会挤占挪用公共产品的供给资金。
（2）健全农村公共产品供给的管理、监督机制。 在农村公共产品的供给体制上要实行决策权与执行权、监督权相分离，进一步提高农村公共产品供给的制度效率和农村公共资源的利用率。
（3）加快农村土地制度改革。土地制度决定了农村、 农民的一切生产方式，决定了农民的政治权利和经济地位，缺少保障农民合法权益的土地制度，农民对公共产品的投资建设就会缺乏积极性。此外，作为配套措施，粮食流通体制改革、农村社会保障体制改革、户籍制度改革、政府机构改革等也必须得到相应的推进，这样才能从根本上改变农村社会和经济发展的大环境，理顺农村公共产品供给渠道，防止单方突进的制度改革因“路径依赖”和“体制锁定”再度陷入历史的怪圈。
4.建立农村基础民主决策机制，提升农民的组织化程度
推进农村民主化进程，提升农民的组织化程度，这是从深层次上解决农村公共产品供给问题的前提和基础。
（1）进一步推进农村基层民主制度建设，强化村民自治。 通过村民委员会制度和乡人民代表大会制度，由全体农民或农民代表对本社区的公益事业建设项目进行投票表决，使农民通过直接或间接的渠道充分表达自己对公共产品的意见，实现农村公共产品供给决策程序由“自上而下”向“自下而上”的转变。这种制度性参与对于农民不仅意味着公共产品真实偏好的表达，也是他们实现对于公共支出进行有效监督的需要。
（2）改革基层政府干部的产生办法，真正体现民意。村、 乡级干部应真正由本社区居民民主选举产生，而不是由上级组织部门安排，这样才能由农民自己选举出能真正代表农民利益、对农民负责的干部。此外，还要解决乡镇政府和乡村干部的激励问题。在各种惠农政策给农民带来实惠的同时，相应增加乡村干部的利益，使乡村干部和本地区农民形成“利益实体”，真正成为农民利益的“代言人”。
（3）要逐步解决农民的组织化问题，充分发挥农民协会的作用。 这不仅仅是需求偏好显示的需要，而且是保障农民利益的核心问题之一。农村公共产品供给的改革在实质上涉及城乡利益的重新分配问题，要把农民从局外拉入政治、经济和社会大体系中，把分散和缺乏有机联系的农民组织起来，改变现存社会力量的对比关系，以此改变政府决策的目标函数和约束条件。
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