论唐朝宣抚使，本文主要内容关键词为：唐朝论文,宣抚使论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
唐朝宣抚使，是为中央政府临时差遣的赈灾特使。它在唐代减灾行政管理体制中占有重要的位置，在当时方兴未艾的使职差遣体系里亦别具一格。对这项重要使职的认识，虽然已在某些论著里有所涉及，但可惜均过于简略，不甚明了。故此，笔者不揣谫陋，试予以全面的探讨。
一、宣抚使的基本情况
唐朝遣使赈灾，系沿袭前代遗风而来，并成为一项长期的经常推行的制度。唐代宗《宣慰湖南制》有云：
自汉魏以来，水旱之处，必遣使巡问，以安集之。国朝因其制焉，亦命近臣慰抚，俾喻求瘼之意，用纾科敛之急。（注：《唐大诏令集》卷一一六。）
这段话即简要地说明，唐朝遣使赈灾乃是一项由来已久并经常实行的重要制度。从现存资料来看，唐代早在高祖武德七年（公元624年），已有遣使赈灾的记录，所谓“关中、河东诸州旱，遣使赈给之”（注：《册府元龟》卷一○五《惠民》。）。最末一次记载则是在宣宗大中九年（公元855年），所谓“以旱，遣使巡抚淮南，减上供馈运，蠲逋租，发粟赈民”（注：《新唐书·宣宗纪》。）。在此中间，亦陆续遣使未辍，累计不下五十五次。足见这确是唐朝长期不断施行的一项制度。
遣使赈灾在唐代，不但是一项经常化的制度，而且也是一项规范化的制度。
先唐时期，遣使赈灾的频率不敌唐朝；衔命执行赈灾救荒公务的使臣，似乎尚无专门的称谓（注：参阅《宋书·文帝纪》元嘉四年；《魏书·食货志》孝文帝太和十一年条等。）。唐兴，遣使赈灾愈益频繁，但在玄宗之前，也依然未见专用的名称。高宗朝，殿中侍御史刘思立在《谏农时出使表》内，专文论及该使职，也只是使用了“敕使”（注：《唐会要》卷七七《诸使上·巡察按察巡抚等使》；《全唐文》卷一五三。）这样的泛称而已。及至玄宗开元十六年（公元728年）， 文献里才开始出现特指该使职的专有名称——“宣抚使”。考察“宣抚”一词，最初已见于开元元年（公元713年）七月， 所谓“遣益州长史毕构等六人宣抚十道”（注：《资治通鉴》卷二一○。）。然揆诸史实。此处“宣抚”是否已作为使职名称使用，尚属疑问；况且当时又是指政治使命而言，非谓赈灾出使。所以根据现有资料，严格地讲，“宣抚使”首次作为一个完整的名词出现，并且特指赈灾使职，当是在稍后的开元十六年（公元728年）。《全唐文》卷二九《遣使宣抚河北诏》记：
河北州县，水灾尤甚。……仍令魏州刺史宇文融充宣抚使，便宣抚水损；应须优恤及合折免并存闾舍，一事已上，与州县相知，逐稳便处置。
按：《资治通鉴》系此诏于开元十六年正月，文字略异；胡三省在此注中即毫不含糊地断言：“宣抚使始此。”我认为，单从专有名称出现的时间这层意义上说（而不是从该差遣职务产生的时间上说），胡注是完全正确的。据此则知，唐朝赈灾使职的正式命名，最迟不晚于开元十六年。此后，唐朝有时又以“宣抚处置使”（注：《册府元龟》卷一○五《惠民》）或“宣慰使”（注：《全唐文》卷五九《遣使宣慰申光蔡等州诏》。）名号来指称该使职，但三者相比，仍以宣抚使名称使用的次数最多，存在的时间也最久（自始至终）。其官衔的全称，应为“某职事官充某地宣抚使”。譬如，“以魏州刺史宇文融为户部侍郎兼魏州刺史充河北道宣抚使”（注：《资治通鉴》卷二一三。）；“令户部郎中李践方充西川宣抚使”（注：《唐大诏令集》卷一一七；《全唐文》卷七四。），等等。
那么问题是，何以由来已久的赈灾使职，直到唐玄宗时期才冠以专门的名称呢？我以为关键原因，恐怕还是在于玄宗时代使职大行于世、且系统化专门化规范化程度显著加深的背景。众所周知，临时因事设使，并非始于唐朝。但却是一直到了唐代，这种使职差遣方才随着经济、政治、军事等各方面的巨大的发展变化，开始突破秦汉以来的传统官制的基本框架，似雨后春笋般地蓬勃涌现出来。根据何汝泉先生的统计，唐初迄于玄宗朝，陆续产生的使职已经多至79个，达到唐代全部使职数的55%；其中尤以玄宗时期最盛，新生使职即约占唐使职总数的34.5%（注：参阅何汝泉《唐代使职的产生》，《西南师范大学学报》1987年第1期。）。如此众多的拥有各种实权的使职差遣， 业已形成一个庞大崭新的职官系统，并趋于专门化和规范化，大有取代原有职官体系之势头。于是，值此使职体系方兴未艾、臻于成熟之际，赈灾敕使这项问世弥久、已臻完善的差遣官职，如同其他各色分工明确的使职一样，正式确定一个专门的名称，自然也就是一件顺理成章的事情了。通过这个例子，我们似乎也看到了这样一个真相，即唐朝具体使职的出现与其特有名称的确定，并不一定都是同步进行的；有的使职本身的产生，实际上要早于其专用名称确立的时间。
关于唐朝宣抚使的选任程序，通常都是临灾派遣，由皇帝令宰相择优推荐，再经皇帝审定之后任命。史载宪宗元和四年（公元809 年）正月壬午，制曰：“近者江淮之间水旱作沴，……临遣使臣，分命巡行，将加存恤，往救灾患，……仍令中书门下即于朝班中择人，分道存抚。”（注：《册府元龟》卷一○六《惠民》。）八天之后，“庚寅，命左司郎中郑敬等为江淮、二浙、荆湖襄鄂等道宣慰使，赈恤之。将行，上戒之曰：‘朕宫中用帛一匹，皆籍其数，惟赒救百姓，则不计费。卿辈宜识此意，……’”云云（注：《资治通鉴》卷二三七；《唐会要》卷七七《诸使上·巡察按察巡抚等使》。）。宪宗临灾之际，决定遣使巡行存恤，下令中书门下从朝官中物色人选，再上报宪宗批准，这样经过八天，方才正式任命，并受到宪宗的召见。通过这个例子，我们大致可以看出唐廷选任宣抚使的一般过程。
宣抚使人选的范围，仅限于“近臣”或“朝臣”。纵览历次提任宣抚使的官员，其正式官衔，上到侍中、太子少保、各部尚书、侍郎、诸卫大将军、御史中丞、中书舍人、给事中，下及诸司郎中、员外郎以至殿中侍御史、监察御史等等，其中绝大多数为台省官员，皆为临时兼任（参阅本文所引史例，不备述）。即使偶尔以州府长官充任，也临时挂上了中央官衔，表示已兼具朝臣身份。如前引宇文融条即为一例（注：另见《册府元龟》卷一○五《惠民》景龙二年二月条。）。
唐廷每次所遣宣抚使人数，依当时灾区面积而定。凡受灾范围限于一道之内，一般只遣使一人前往；倘若灾区跨州兼道，面积很大或两道相距遥远时，便往往要派几名使臣分赴各地。前一种情况如高宗总章二年（公元669年）七月，“剑南益、泸……等一十九州大旱， ……遣司珍大夫路励行存问赈贷。”（注：《册府元龟》卷一○五《惠民》。）后一种情况如太宗贞观九年（公元635年），“关东、 剑南之地二十四州旱，分遣使赈恤之。”（注：《册府元龟》卷一○五《惠民》。）宣抚使的随行部属，按使职差遣惯例，盖临时组建，一般在十六人左右，所谓“一使之下，凡一十六人”（注：《全唐文》卷一五三刘思立《谏农时出使表》。）。天使出京，照例皆“赍诏书”，“持节”，并“驰驿”或“乘传”（注：分见《唐大诏令集》卷一一六《宣慰湖南制》；《全唐文》卷二六《赈河南河北诏》，又卷四《赈关东等州诏》；《册府元龟》卷一○五《惠民》开元十五年七月诏等。）而行。
宣抚使出使地域范围，大都是关中及黄河中、下游一带灾区，或者是成都以东的长江中、下游流域的灾区；四周的边远灾区则罕见他们的踪迹。究其缘故，盖中原内地对于唐王朝来说，始终具有特别重要的经济价值和政治意义，并且距离京师相对而言也比较近，交通方便一些，由是成为唐廷遣使赈灾的基本区域。
唐代宣抚使属于一种临时性差遣。尽管宣抚使体制伴随唐代灾害的频繁发生以及使职的盛行，成为一项经常化、规范化的减灾行政制度，但同时，它又因为灾害在时间上的间歇性和空间上的非稳定性，实无必要变成一种固定的常设性的使职机构。是以宣抚使之职，每次都是临灾之际由朝廷择人授任，一旦完成任务，旋即回朝复命卸任；所谓“回日具状奏闻”（注：《册府元龟》卷一○五《惠民》开元十六年十月诏。），反映的正是这种临时差遣性质。
综上所述，可知唐朝宣抚使系上承前朝故事，因灾而设，灾后即罢，已发展成为一项经常化、规范化的中央临时差遣之职。
二、宣抚使的职责职权
宣抚使作为唐朝赈灾特使，在减灾行政管理领域，肩负着广泛的职责，并拥有显赫的职权。归纳起来看，大致上体现在以下三个方面：
其一，宣抚使系代表皇帝，专程赶赴灾区，慰抚灾民，并视察灾情。
在唐朝遣使赈灾制敕里，几乎都少不了这样一类话语，诸如“宣抚”、“宣慰”、“慰抚”、“慰劳”、“存抚”、“存问”、“巡抚”、“巡问”、“安抚”，等等（参阅本文所引史例，不赘述）。名目虽殊，涵义却相同，就是强调宣抚使的重要使命之一，乃是向广大灾民传达皇帝的慰问关怀之意。上引《宣慰湖南制》中，所谓“仍赍诏书，体问周恤，宣示郡邑，令悉朕怀”云云，表达的正是这层涵义。
另一方面，由于敕使“宣问，须见众人”（注：《全唐文》卷一五三刘思立《谏农时出）使表》。）；也就是要深入灾区，接见广大灾民群众。因而，这里实则也包含了视察灾区、了解灾情的用意，亦即上引《宣慰湖南制》所谓“俾喻求瘼之意”。实际上，这一点在一些赈灾诏书里也有过明确的规定。如太宗在《赈关东等州诏》内便曾明确指示：“可令中书侍郎温彦博、尚书左丞魏征……等，分往诸州，驰驿检行。其苗稼不熟之处，使知损耗多少；户口乏绝之家存问，若为支计，必当细勘。速以奏闻。”（注：《全唐文》卷四。）该诏令规定，使臣必须仔细调查灾情，认真了解民意，讲得颇为具体清楚。因此显而易见，宣抚使的职责职权之一，便是代表君主，专程视察灾区，慰问灾民。
其二，宣抚使奉旨出京，须在灾区政府和中央有关职能部门的协助配合下，贯彻执行中央政府关于对灾区赈济、蠲税的决定，并可依据皇帝的授权，便宜行事。
唐朝宣抚使的使命，不仅仅在于视察慰问，更主要的还是在于遵照朝廷指示，主持灾区的赈济、蠲税事务。前引元和四年正月遣使赈灾制曰：“临遣使臣，分命巡行，将加存恤，往救灾患，冀安流庸，任免其田租，赈以公廪。”这段话即简练地概括指出了唐朝宣抚使的重要使命，就是在于存恤救灾，主持灾区的赈济与免税事务。另，《唐大诏令集》卷一○四载玄宗开元十六年十二月二十七日《处分朝集使敕》亦曰：“顷者水灾，荐及河朔，思无不至，忧彼元元。发仓廪，漕江淮，以赈之；蠲租税，停征役，以安之。……虽已遣使安抚，或恐事未周到”，云云。这段话则从另一个角度揭示出同样的事实，即主持赈灾蠲税，正是宣抚使的重要职务范围。
但是，按照唐朝制度的规定，各级地方政府本是减灾行政执行方面的主要常设机构；同时，中央政府的一部分职能机关，如尚书省户部之仓部司、工部之水部司以及唐后期的户部司、度支司等等，也于各自的职能范围内，分担着一定的减灾职责，如赈灾粮的收支，蠲税的核算，水利工程的修缮管理等等（注：参阅拙文《唐代减灾行政管理体制初探》，《安庆师院社会科学学报》1996年第3期。）。因之， 宣抚使临时出使灾区，执行朝廷的赈灾指令，便势必需要依靠灾区各级政府的支持，并且要同中央有关部门建立事务上的协作关系。这种以宣抚使为主，会同灾区政府、中央有关机构合作赈灾的临时行政体制，在唐朝历次遣使赈灾诏令中，也都得到明确的规定。今略举几例：
例一，玄宗开元十六年（公元728年）十月诏：
河南道宋、毫……州奏旱损。宜令右监门卫大将军黎敬仁往彼巡问，如有不支济户，朕须赈给，与州县长官相知，量事处置讫，回日具状奏闻。（注：《册府元龟》卷一○五《惠民》。）这条资料表明，宣抚使开仓赈灾，需要和灾区的地方长官合作共事，酌情处理。
例二，文宗《令李践方充西川宣抚使敕》：
宜令户部郎中李践方充西川宣抚使，应遭水人户，委与本道观察使计会，各量税额所（入）、漂损多少，等第分数，蠲放今年夏、秋税钱及租子等。（注：《唐大诏令集》卷一一七；《全唐文》卷七四。）
这段资料也表明，宣抚使减免灾民租税，亦须和当地行政长官共同商议办理。
例三，德宗“贞元八年（公元792年），关东、淮南、 浙西州县大水，……帝乃遣奚陟等四人循行慰抚”（注：《新唐书·权德舆传》。）。其诏曰：
应诸州百姓因水漂荡家产，湮损田苗，交至乏绝，不能自存者，委宣抚使赈给；沉溺死者，各加赐物。仍并以所在官中两税钱、物、地税充给。（注：《全唐文》卷五二《遣使宣抚水灾诏》。）这段史料则说明，宣抚使赈灾，需要动用政府的两税钱、物及粮食，也就势必要和当时掌管这些税收钱物的户部司、度支司机构打交道，建立起临时协作的关系。
例四，文宗大和四年（公元830年）七月诏：
仍令宣慰使李珝与本道勘会人户，实水损，每人量给米一石；其当户人多，亦不得过五石。令度支以逐便支送。（注：《册府元龟》卷一○六《惠民》。）
这条史料更鲜明地反映出宣抚使在奉命赈灾活动中，同灾区政府及度支司等中央财政机关所形成的必要联系。
所以通过以上分析及所举事例，我们不难明白，唐朝宣抚使出使灾区，必须会同当地政府以及中央有关职能机构，建立起以宣抚使为主的临时合作的行政关系，藉以贯彻落实朝廷关于赈灾蠲税的决定。应当指出，这项承诏主持赈灾、蠲税的使务，正是宣抚使最主要的职分。因此在唐代文献里，凡是简略记载宣抚使事迹之处，常常便以“遣使赈给（赈恤）”一类的短语概括言之。
唐代，天子临遣使臣，一般都要授予宣抚使“便宜行事”的特权，允许先行后奏。这是因为唐帝国幅员辽阔，各地灾情复杂多变，宣抚使衔命出京，既要准确执行朝廷的赈灾指示，同时又必须根据灾区的实际情况，灵活地采取具体有效的措施，故而非常需要事权专一，拥有灵活处置之权。这种职权上的特点，也在唐朝遣使赈灾诏敕中得到充分的体现。譬如前引开元十六年十月诏书内即明确授权，宣抚使可以“量事处置讫，回日具状奏闻”。再如玄宗天宝十二载（公元753 年）正月赈灾诏令也明白指示：“宜每道各令御史一人即往宣抚，应有不支济者，与所由计会，随事赈给；如当郡无食及不充，听取比郡者分付。”（注：《册府元龟》卷一○五《惠民》。）同样，前引元和四年正月事例中，亦“许（郑）敬等以便宜行事”（《唐会要》）。如此等等。这些例子足以表明，宣抚使依据赈灾诏令，可享有便宜行事的特权，并以“回日具状奏闻”的形式，先行后奏，直接向皇帝负责。因此，宣抚使作为灾区赈济蠲税事务的特殊主持者，便成为唐朝减灾行政执行系统中权限最大的官员。
其三，在上述主要职责职权以外，宣抚使还兼负着检查督促灾区政府减灾行政执行活动的责任，并有权及时纠正违失以至于黜陟官吏，可先行后奏。
宣抚使奉命赈灾，虽说与灾区政府建立的是一种临时合作的关系，可是身为钦差大臣，无形中仍具有一种特殊的权威，所谓“敕使抚巡，人皆悚忭”（《唐会要》刘思立语）；再加上宣抚使公务完毕，照例要即时回朝奏闻天子，从而对地方政府更能产生一股强烈的压力和约束力，同时，这也会促使宣抚使对赈灾事务负起主要领导和督察的责任。
不仅如此，实际上唐廷在遣使赈灾制敕中，亦屡次明文规定，宣抚使还兼有减灾行政监督之责，并且拥有纠偏黜陟之权。比如玄宗《遣使宣抚河南河北道诏》说：
……可往河南、河北道遭水诸州宣抚，仍审察有不支济者，宜更量加赈贷；若屋宇损坏，牛畜俱尽，及征人之家不能自存立者，量事助其修葺。其有官吏纵捨，赈给不均，亦须纠正。回日奏闻。（注：《全唐文》卷二九。）
这一史例说明，宣抚使在赈灾过程中，有责任及时发现并纠正可能出现的官吏违法不公行为，有权独立处理，事后奏闻。
另如《旧唐书·玄宗纪》开元廿一年（公元733年）四月条云：
以久旱，命太子少保陆象先、户部尚书杜暹等七人，往诸道宣慰，赈给，及令黜陟官吏，疏决囚徒。
这段资料也证明，宣抚使在宣慰、赈灾的同时，还要负责考察灾区官吏，并有权就地黜陟。又如《新唐书·穆宗纪》长庆三年（公元823年）三月条也略记：“淮南、浙东、西、江南、宣歙旱，遣使宣抚，理系囚，察官吏。”这条唐后期史料同样表明，宣抚使在奉诏慰抚灾民的同时，还肩负监察灾区官吏的使命。
兹略举上述数例，便知宣抚使在宣慰、赈济的过程中，还对灾区政府负有监察督促之责，而且拥有纠正违失、黜陟官吏、先行后奏之权。因此，就某一灾区的赈灾活动而言，宣抚使不仅以减灾行政执行方面的临时长官身份出现，同时亦作为减灾行政监督方面的临时长官而存在，并且又成为唐朝减灾行政监督系统之内权限最大的官员。
归纳以上论述，不难看出，唐朝宣抚使的职责职权，基本上体现于宣抚、赈灾和督察等三项减灾使命上。其范围横跨当时减灾行政执行体制与减灾行政监督体制，涉及临灾救济阶段抑或灾后恢复阶段（注：参阅拙文《唐代减灾行政管理体制初探》以及《唐代减灾思想和对策》，《中国农史》1995年第1期。），责任重大，权力显赫， 直接对皇帝负责。当然，这里所讲的职责职权范围，是就总体制度上而言的；至于每一位具体的宣抚使当时所应履行的职能，却是各有侧重，不尽相同，分别根据其时国家减灾活动的实际需要，由唐廷在诏令中临时予以具体规定。我们还发现，偶尔更有超越这一范围的现象。《唐会要》卷七七《诸使上》载：“（元和）十四年二月，淄青都知兵马使刘悟斩逆贼李师道，淄、青、兖、郓等十二州平。诏户部侍郎杨於陵以本官充淄青等州宣抚使。”按：此次出使，显然已经超出赈灾活动的范围，但这毕竟是极其罕见的例外，无碍大局。
三、宣抚使体制的利弊
任何行政制度都有利有弊：唐朝宣抚使体制也不例外。其优越性就在于它非常符合减灾行政管理的准确、灵活、集中、统一原则；主要弊病则在于它又不免损害了减灾行政管理的及时、简便原则。
如前所言，唐代各级地方政府在减灾行政管理领域内，均是作为常设性的减灾执行机构而存在的。那么，因何唐廷又要屡次以遣使赈灾的形式，干预地方政府的赈灾执行权呢？我认为主要原因就在于，遣使赈灾较之地方政府赈灾，自有其特殊的优越性。
首先，也是最重要的一点，唐朝历任宣抚使多属一时精选，能力素质高，责任感强，从而有利于中央赈灾决定得到切实准确的执行。
人所共知，减灾行政管理历来属于国家的一项重要职能，所谓“兴农去害，有国之大事也。”（注：《开天传信记》姚崇语。）而宣抚使奉旨赈灾，往往牵涉到大范围灾区的安危和无数灾民的存亡，事关重大自然不言而喻。故此，唐廷对宣抚使人选的物色，自必要谨慎从事，精心安排。例如在前述元和四年正月制书里，宪宗即明白指示，鉴于“江淮之间水旱作沴”，特“令中书门下即于朝班中择人分道存抚。”皇帝就宣抚使的任命之事，专门下令宰相在朝官中挑选对象，显见此举非同一般。那么问题是，究竟用什么样的标准来“择人”呢？换句话说，唐廷选任宣抚使的标准是什么呢？宪宗这道制书里未作说明，但我们可以透过其他史料，窥知其大要。《新唐书·权德舆传》里，有这样一段话颇值得注意：
（德宗）贞元八年（公元792年），关东、淮南、浙西州县大水，……德舆建言：“（前略）宜择群臣明识通方者，持节劳徕，问人所疾苦，蠲其租入，与连帅守长讲求所宜。”
这段话说明，对宣抚使的委任，应该挑选那些“明识通方者”，也就是挑选那些具有远见卓识、善于灵活处置而又不失原则的官员。假如说德舆的这番建议也许表达的只是个人的观点，那么，下述玄宗《遣使宣慰江南淮南等州制》所反映的，无疑便是一种普遍的舆论乃至最高统治者的态度。该制书内也有这样一句令人瞩目的话：
（前略）皇甫翼等，咸谓能贤，式将朕命。其间乏绝，应须赈贷，便量事处置，回日奏闻。（注：《全唐文》卷二三。）
这段话也清楚地表明，当时荣任宣抚使的官员，皆堪称“能贤”，也即德才兼备者。这恰与德舆所说的择人标准异曲同工。准此而言，则不难明白，唐朝对宣抚使的选任，一贯是注重精审，务求“明识通方”、“咸谓能贤”者充任之。宣抚使任职标准之高，于此可见一斑。不惟如此，而且宣抚使例由天子亲自审定，临行前还要受到君主的召见，耳提面命，倍受倚重；完成使务后又须即时回京“具状奏闻”，直接向皇帝负责。凡此种种特殊因素，均势必有助于保证宣抚使的素质能力俱臻上乘，亦有利于强化他们的责任感。所以，唐代历任宣抚使基本上属于德才兼备，堪称一时精选，大都能恪尽职守，不辱使命。如前所说，贞观名臣魏征就曾临灾受命，兼任过这项重要使职。翻检唐代史乘，尽管有关地方官吏在减灾中渎职的现象屡见不鲜，然而却罕见宣抚使赈灾失职的记载（仅有一例）。这一鲜明的对比，无疑在总体上显示出二者能力品质的巨大差距。《册府元龟》卷一○六《惠民》大和八年（公元834 年）九月诏称：“淮江、浙西等道仍岁水潦，遣殿中侍御史任畹驰往慰劳，以比年赈贷多为奸吏所欺，徒有其名，惠不及下”云云。这番话可谓一语破的，尤证唐廷遣使赈灾，旨在防止地方官吏的贪污渎职行为，有益于中央赈灾决策获得准确切实的贯彻。
其次，宣抚使作为唐廷精心遴选的赈灾专使，深得皇帝的信任器重，具备事权专一、量事处置、先行后奏的优越条件。而这种特殊条件正好适应大范围大规模赈灾活动的需要，有利于宣抚使不失原则而又能灵活地履行赈灾使命，更有效地协调和组织广大灾区的赈济活动。此外，宣抚使作为天子的全权代表，巡视灾区，慰抚灾民，其所能产生的社会政治影响，无疑也是异乎寻常，不容低估的；所谓“冀此天恩，踊跃参迎”（《唐会要》刘思立语），这不但能有益于稳定陷入困境的灾民群众的情绪，亦当有助于激发官民抗灾救荒的热情。
因此综上可知，遣使赈灾从效能上讲，较之地方政府确实具有得天独厚的优势，可以在更大程度上满足减灾执行活动的准确、灵活原则。另一方面，宣抚使奉命赈灾，一身而三任，权限巨大，直接对皇帝负责，其体制本质上乃是集赈灾的决策权、执行权和监督权于一体；这一点也完全适合于唐朝减灾行政管理追求高度集中、统一的需要（注：参阅拙文《唐代减灾行政管理体制初探》，《安庆师院社会科学学报》1996年第3期。）。于是乎， 这就决定了宣抚使赈灾体制代替地方政府赈灾体制的必然性。
然而，问题又并非这样简单。实际上，遣使赈灾固然非常符合减灾管理活动的准确、灵活、集中、统一原则，但同时又不免损害了及时、简便原则。早在高宗仪凤二年（公元677年）， 侍御史刘思立就已洞察到了这一纰漏。他在前引《谏农时出使表》内敏锐地指出：
臣伏见河南、河北旱俭，敕遣御史中丞崔谧、给事中刘景先分道存问，兼量事赈贷。……部宣问须见众人，赈给须作文簿，少处犹经两月，多处必更淹延，都计所历州县，烦扰不可胜纪。……又刺史、县令，委任不轻，准敕即成，合称明旨，用仓给户，不足为难；且令赈贷，庶免饥乏。
本来，赈灾救荒贵在“简便及时”（注：参阅《全唐文》卷五四德宗《水灾赈恤敕》等。）。广大灾区哀鸿遍野，嗷嗷待哺，然而宣抚使一行却必须逐一前往各州县视察，登记，施赈，以至于旷日持久，烦扰不堪，结果自然难免顾此失彼，影响到赈灾的整体实效。所以，在实际执行过程中，便暴露出宣抚使体制的一大弱点，即在于它损害了减灾管理所应遵循的及时、简便原则。职此之故，当时高宗终于采纳了思立的意见；史称“疏奏，（崔）谧等遂不行”，而改“委州县赈给”（注：《旧唐书·文苑刘宪传》。）。这次改变显然意味着，宣抚使赈灾体制难以完全取代地方政府赈灾体制，因为前者的缺陷正好是后者的长处。
可见，唐朝宣抚使体制也是有利有弊。但是值得注意的是，嗣后唐廷权衡利弊，实际上仍未能废止宣抚使体制，而是继续维持着唐初以来所形成的二元赈灾行政体制的格局，也即遣使赈灾体制与地方政府赈灾体制并存的格局，并使之达到较为均衡的程度。
据笔者统计，有唐一代，国家对灾民的赈济和蠲税凡一百九十一次，其中遣使赈济、蠲税共计五十五次，其余则大抵属于地方政府所为（注：每次遣使不论人数，也无论是单独赈济或蠲税，还是同时赈济、蠲税，均计作一次。）。其运作规律大体上是，在一般灾情下，可以允许当地政府分别执行中央的赈灾指示；自开元二十九年（公元741年）起，朝廷还进一步放宽限制，改“先奏后赈”为“先赈后奏”（注：《资治通鉴》卷二一四。），藉以满足减灾管理活动的及时、简便原则。而另一方面，当中原地区发生严重灾情时，唐廷往往又会临时选贤任能，遣使赈灾（在一般灾情下，事后也有可能遣使检查地方政府赈灾效果，所谓“朕当重遣使臣宣慰按覆”（注：《册府元龟》卷五○二《常平》开元二十九年条）。）。以便能更有效地符合减灾管理活动的准确、灵活、集中、统一原则，努力减轻大灾之年的社会损失。这样，便形成了宣抚使赈灾体制与地方政府赈灾体制长期共存的局面。耐人寻味的是，这种双轨制现象，既是唐朝减灾行政管理中集权与分权相排斥的结果，同时又是集权与分权相调和的产物。
总而言之，唐朝宣抚使乃是一种临时奉旨出使，执行赈灾任务的差遣官职。它上沿前朝传统而来，并进一步经常化和规范化。该使职因灾而设，灾后即罢，于朝臣中择优选任，直接向皇帝负责。其职责和职权在于：代表皇帝视察灾情，慰问灾民；承诏赈灾蠲税，拥有便宜行事的特权；兼有减灾行政监督之责，有权纠正违失乃至黜陟官吏，可以先行后奏。宣抚使体制非常适合唐朝减灾管理活动的准确、灵活、集中、统一原则，但又不免损害了及时、简便原则。因而，唐代实际推行的乃是一种宣抚使赈灾与地方政府赈灾长期并行的二元行政体制。