中国农业扶持与保护的理论实践与对策，本文主要内容关键词为：中国农业论文,对策论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国农业扶持与保护的基本概念
农业扶持与保护（简称农业保护）是经济发展到一定阶段的经济现象，是政府对农业的干预行为。将资源（包括自然资源、农业资源、生产资料、资金、人才、劳动力、科学技术等）从非农产业部门转移到农业部门去，这对农业发展是有利的，称为“农业正保护”；把农业部门的资源转移到非农产业部门，或抽取农业部门的剩余给非农产业部门，这对发展是不利的，称为“农业负保护”；如果资源的转出和转入无大的差异，基本持平或处于基本均衡状态，则对农业的发展不产生影响，称为“农业零保护”。西方发达国家为了本国的利益，对农业、农产品价格与贸易市场均实行高度保护的政策和措施，而大多数发展中国家为了推行工业化，长期以来对农业实行负保护政策，从而使农业长期处于落后状态。
我国的农业发展既不能走西方发达国家对农产品价格和贸易市场实行高度保护的道路，也不能象大多数发展中国家那样长期对农业实施负保护政策。根据我国在市场经济条件下农业发展的实践进行分析研究，我国对农业保护的内涵可界定为：政府为使农业能够有效支撑国民经济持续、稳定、协调发展，保障农产品有效供给和农民收入稳定提高，保障社会安定和生态环境良性循环，通过增加农业的投入、加强和完善农业生产及农业基础设施建设、理顺农产品价格与贸易市场、大力推广科技、改善生态环境等以加强农业的基础地位，改变农业是弱质产业的属性，实施农业可持续发展，保护农民利益而采取的一系列政策和措施。它是按照客观经济规律所实施的一项科学的系统工程，是着眼于农业的全局，是对整个农业发展给予根本性的补益。
二、中国农业扶持与保护的政策类别
根据我国的国情，我们将农业扶持与保护的政策范围扩展到国家对农业薄弱环节的整个发展过程。具体分类见表1：
表1农业扶持与保护的政策分类
政策分类农业正保护政策
1.国家宏国家财政支农政策;国家计划项目支农政策;国家
观支农信贷支农政策;国家利用外资支农政策;国家扶贫政策
政策 ;国家农业保险政策;可持续发展政策;农业科技推广
应用政策;加强农业是国民经济基础的政策措施;
2.农业收(1)直接收入扶持政策;
入扶持a.农产品差价补贴;b.农业灾害补贴;c.仓储补贴;
政策 d.收入稳定计划补贴和社会保障制度;e.耕地转向使用
补贴;
(2)间接收入扶持政策;
a.生产资料补贴;b.优惠贷款;c.作物保险补贴;d.销售、
检验补贴;e.以工代赈,以粮代赈;
3.农产品(1)国内价格和管理政策;
市场价a.保护价格(目标价格、定购价格);b.最低保护价格;c.
格保护供给管理(生产及面积计划管理);
政策 (2)边境措施:
a.关税;b.进口配额(自动出口限制);c.进口补贴与信贷;
d.国营贸易(进口管理机构)海关管理措施
4.其他保农田水利建设及水资源涵养;水土保护工程及土地改良;
护措施基本农田保护制度及农业现代化建设工程;生态环境保
护制度及防护林工程体系;农业产业化发展,"以工补农"
、"以工建农"资金;农业综合开发建设及农业社会化服
务体系;农业集体经济组织及双层经营体制;
政策分类 农业负保护政策
1.国家宏
投资向非农产业倾斜政策;农村储蓄资金净流出和利息倒
观支农
挂;乡镇企业税收和贷款上浮的利差;城乡分割的户藉制度
政策 ;无宏观调控的自由化政策;动摇和削弱农业是国民经济基
础的政策措施;
2.农业收
农业税及农业附加税;多种不合理费用;各项不合理摊派;
入扶持
食品补贴;农业生产资料价格不合理上涨;
政策
3.农产品
国内价格暴涨暴跌(不合理价格);违背经济规律的管理
市场价
制度;定购价格低于市场价格;边境措施(包括:出口税、
格保护
进口补贴、出口配额、出口管制及汇率高估);
政策
4.其他保
侵占耕地现象及弃耕撂荒现象;损害农田水利设施及水土
护措施
保护工程;烂砍乱伐森林及不合理垦殖草原;过量使用无
机有毒农药;环境、大气、水域污染;破坏农业集体经济
组织及双层经营体制;
表1第一栏突出了国家的宏观调控政策， 这在西方国家的农业保护概念中是没有的，而对我国却十分重要，对农业发展起重要作用。第二栏的农业收入扶持政策，对增加农民收入、稳定农业发展起重要作用。第三栏市场贸易及价格保护政策，由于我国主要农产品商品量很低，约占25～30%，因而其扶持作用显然有限，但也必须高度重视。第四栏的农业扶持政策同第一栏宏观支农政策相结合，对我国农业的发展起着决定性的作用。
农业扶持与保护措施若配套实施，将从根本上改变我国农业基础地位的脆弱、改变农业的弱质产业性质，加速实施农业现代化。特别是农业集体经济组织水平的提高和农业双层经营体制的完善、健全和发展，将为农业扶持与保护措施和政策的落实，提供坚实的载体。中国农业五千多年的历史证明、新中国成立50年农业发展的历史又证明、农村改革20年来农业曲折波动发展的实践更加雄辩地证明：分散的小农经济及剥削制度（或剥削机制）是中国农业生产力长期处于落后状态、农业基础地位脆弱、农民生活极度贫困的根本原因。而中国农民组织起来走社会主义农业集体化道路，是极大地提高我国农业生产力水平、加强农业基础地位、农民摆脱贫困并走上共同富裕道路的决定性因素。
再看农业负保护政策：投资过度向工业倾斜，必然导致农业部门投资严重不足，农田水利等基础设施建设资金严重不足，且无法配套完善，从而影响农业的抗灾能力，导致农业基础地位脆弱；农村储蓄资金的净流出，深刻揭示了剥夺农业的本质；长期以来工农业产品剪刀差的存在，导致农业资金大量流向非农产业，导致农民收入降低，农业投入能力削弱，影响农业生产力水平提高和农业产量增长；农民负担加重、“三乱”现象严重，将进一步削弱农户扩大农业再生产的能力和影响农民生活水平的提高；自1996年以来，乡镇企业“以工补农”、“以工建农”资金下降，不仅影响了农业资金的投入，而且影响了农业现代化的进程及整个农村经济的发展和农村社会的进步；农业生产资料价格的上涨过猛，增加了农业生产的费用和成本，导致农业经济效益下降，加剧了农业是弱质产业的严重程度；农产品价格暴涨暴跌，又影响农民收入的稳定和农民生产积极性的发挥；农产品出口贸易、边境措施的不合理，导致农产品在国际市场上的竞争力削弱，影响外汇收入；侵占耕地和抛荒撂荒现象，造成耕地资源的浪费和农业生产的受阻，从而严重影响农产品的有效供给能力和农民收入的增加；农业环境污染，烂砍乱伐林木和植被，导致水土流失严重，荒漠化面积扩大，从根本上影响农业发展的环境条件，等等。所有这些农业负保护的政策和措施，最终导致国民经济发展比例的失调。
上述农业扶持与保护的正反政策的制定和实施，反映出政府支农行为的准则，也为在市场经济条件下，如何加强对农业的扶持与保护提供了一些政策思路和具体对策措施。
三、中国农业扶持与保护水平的测度
确定和衡量农业保护水平是个复杂的技术问题，有许多因素影响农业保护水平测定的准确性。国内外的经济学家都在研究和探讨能够比较准确反映农业保护水平测度的方法，目前国际上已采用的方法有三种：世界银行经济学家（Bela Balassa）1965年提出的农业名义保护率（Nominal Rate of Protection,简称NRP ）； 澳大利亚学者（W ·M ·Corden ）1966 年提出的农业有效保护率（EffectiveRatesofProtection，简称ERP）；美国学者（T·Josling）1973 年提出的生产者补贴等值法（Producer Subsidy Equivalent,简称PSE）。
NRP是农产品国内市场价格与世界市场价格间差额的百分比。
ERP 是以国内价格计算的单位农产品产出增值与按世界价格计算的单位农产品产出增值间差额的百分比。
PSE是政府对某一农产品提供的补贴与该产品生产者价值之比， 对于某个国家来说：一般指若干农产品所获得的补贴与其生产者价值之比。
此外，还有一个同PSE 概念相对应的消费者补贴等值法（ConsumerSubsidy Equivalent，简称CSE）， 它用来反映政府对农产品消费者的征税和补贴的情况。
在上述几种方法中，目前被国际组织及研究机构公认的、相对来说比较能够准确反映农业保护水平的， 一般采用生产者补贴等值法（PSE）。生产者补贴等值是假定取消所有现存的政府对农业的扶持措施，则由此而造成的农业收入的减少额同其原来的收入额之比的百分数。生产者补贴等值通常包括：政府对农产品产出的扶持与补贴费用、政府对农产品生产所需投入品的扶持与补贴费用、政府对农产品增值要素（如优惠贷款、灾害救济、生产资料价格补贴、以粮代赈、以工代赈等）的扶持与补贴费用。此外还包括国内产出的扶持与纳税等。总之，它反映了由于政府农业保护政策的影响、农业部门收入的增加，资源从非农产业部门转入或转出的情况变化。
表280年代中国农产品的保护水平（1）单位：亿元
项目1982年 1984年1986年1988年
1.产值(2)
2099.38
2809.80
4637.83
6984.84
2.直接补贴(3)-11.48-15.36-17.15-33.68
3.生产者价值(4) 2077.90
2794.34
4620.68
6951.16
4.收入转移
-11.48-15.36-17.15-33.68
4a.农业税 -16.16-19.16-24.49-40.53
4b.灾害补贴(5)
3.42 3.80 5.85 5.72
4c.社会救济(5)
1.27 1.62 1.48 1.13
5.价格干预 -332.93
-797.79 -1874.29 -1621.58
5a.国家收购(6)-157.15
-274.57
-566.03
-643.04
5b.边境措施(7)-157.78
-523.22 -1308.26
-978.54
6.投入补贴13.85 7.72 5.40 6.64
6a.利息补贴(5)
2.08 3.21 0.10 0.81
6b.边境措施(5) 11.77 4.51 5.39 5.83
7.财政支农(5) 66.27 77.71101.31117.59
8.以工补农(5) 7.86 3.68 3.81 6.42
9.总政策转移-256.42
-727.90 -1780.94 -1524.61
10.总量PSE -256.42
-727.90 -1780.94 -1524.61
11.PSE百分比(%)(8)
-12.34-26.04-38.54-21.93
项目
1990年
1.产值(2) 7209.10
2.直接补贴(3) -39.89
3.生产者价值(4)
7169.21
4.收入转移 -39.89
4a.农业税-48.32
4b.灾害补贴(5) 7.19
4c.社会救济(5) 1.24
5.价格干预
-1604.42
5a.国家收购(6) -260.24
5b.边境措施(7) -1344.18
6.投入补贴
7.06
6a.利息补贴(5) 1.45
6b.边境措施(5) 5.61
7.财政支农(5) 145.15
8.以工补农(5)5.45
9.总政策转移 -1486.67
10.总量PSE
-1486.67
11.PSE百分比(%)(8) -20.74
注：（1）本表产品主要包括谷物、食用植物油、猪肉、牛肉、禽蛋、棉花、食糖。
（2）1＝农产品生产水平×国内市场价格
（3）2＝4a+4b+4c
（4）3＝1+2
（5）按本表农产品所占权重折合计算
（6）5a＝（市场价格－收购价格）×国家收购量
（7）5b＝（边境价格－市场价格）×生产水平
（8）PSE百分比（%）＝（总政策转移÷生产者价值）×100%
资料来源：国家统计局《统计年鉴》1983—1991年各期；中国农业银行《中国农村金融年鉴》1989—1991年各期。
表31993～1995年中国农产品保护水平 单位：亿元
项目
1993年1994年1995年
1.农业产值9619.54 13841.21 17929.61
2.直接补贴-503.38
-903.41
-859.84
3.生产者价值 9116.16 12937.80 17069.77
4.收入转移-503.38
-903.41
-859.84
4a.农业税
-125.74
-231.49
-278.09
4b.农民不合理负担
-408.61
-701.54
-545.00
4c.灾害补贴
14.90 17.72 25.45
4d.社会救济2.53 2.70 3.50
4e.农业税减免 13.54 9.20 7.80
5.价格干预
-2052.77
-597.73
-548.05
5a.国家收购 -268.69
-569.02
-480.05
5b.边境措施-1784.08-28.71-68.00
6.投入补贴 -73.95-82.72
-100.10
6a.优惠贷款利息补贴
22.23 25.09 28.10
6b.农业生产资料补贴(财政支持) 2.00 2.00 2.00
6c.农业生产资料价格补贴 -98.18
-109.81
-130.10
7.财政支农 435.60575.54656.50
7a.农业科研经费3.00 3.00 4.00
7b.支援农业生产支出 183.48211.49200.00
7c.农林水气等事业费 139.95181.55230.20
7d.农业基本建设支出
95.00160.00198.00
7e支援不发达地区资金用于农业
8.00 14.00 18.00
7f扶贫贷款财政贴息用于资金 4.17 3.50 4.30
7g."三西"农业建设专项资金2.00 2.00 2.00
8.总政策转移 -2194.50 -1008.32
-851.49
9.总量PSE-2194.50
1008.32
-851.49
10.PSE百分比(%)-24.07 -7.79 -4.99
注：（1）本表计算方法同表2，但对有关政策变量根据实际情况进行了调整。另由于数据采集的困难，90年代只计算本表中的3年。
（2）本表PSE的计算尚未包括农村储蓄流失情况。据测算，近几年我国农村储蓄由于净流出的损失、利息倒挂、利率上浮，致使折算成财政性资金的农村损失每年达400亿元左右。 如果把这些因素考虑在内，则1993年农业保护水平为-28.46%，1994年为-10.89%，1995年-8.95%。
资料来源同上。
由于我国正处于体制转轨时期，许多政策在不同时期有一定调整。因此我们分80年代及90年代两个时期来测度我国的农业保护水平（见表2及表3）。
分析结果表明目前我国农业实施的仍然是以负保护为主要变量因素的政策。在80年代，政府通过定价政策、农业税、工农业产品剪刀差、农村储蓄、利息倒挂等措施，平均每年从农业部门净转移出财政性资金约1400多亿元，即农业为我国工业化平均每年至少净贡献约1400亿元。90年代以来，尽管我国增加了对农业的投入，并在一定程度上提高农产品的收购价格，但由于农产品购销体制改革进展缓慢，农产品收购价格与市场价格的差距依然较大。与此同时，农业生产资料价格上涨幅度过大，一定程度上抵消了政府对农产品提价的积极作用，而且农民不合理负担也居高不下。如此，1993年农业保护率（PSE法）仍然高达－24.07%，政府利用负保护政策措施从农业部门净转出高达2194.5亿元。1994年后，尽管农产品收购价与市场价仍有差距，但从总体上看，国内农产品价格与国际市场价格已经接近，某些农产品价格甚至超过国际市场价格。因此， 由于定价政策所引起的价格扭曲及资源转移已趋于下降， 1994年净转出1284.04亿元，1985年净转出1406.3亿元。但是， 不可忽视的是，国家收购定价政策从农民手中转移的巨额资源仍然是构成我国农业负保护的主要因素。需要引起重视的是，1994年以后，农业税、农民不合理负担以及由于农业生产资料涨价所引起的负保护水平又呈波浪上升趋势。
即使按照关贸总协定（GTAA）和世界贸易组织（WTO ）《农业协议》中规定的国内支持与农业保护的支持总量AMS 测算标准来测算中国农业的扶持程度，亦表明1993～1995年我国农业处于负保护状态。本法计算结果表明，我国现阶段的农业政策措施处于扭曲状态，农业部门的资金、资源严重流向非农产业部门，年均达1050.97亿元。 这相当于对农业征收巨额税收，表明国家的定购价和议购价还低于国际市场价格。因此，根据乌拉圭回合《农业协议》的规定，我国在加入WTO时， 无需作出“国内农业支持减让”的承诺。然而根据GATT“绿箱”政策的规定，免予减让承诺的政策支持又往往被农业负保护措施所抵消，导致我国的各项农业政策并未对农业起到有效的扶持作用。就农产品品种而言：玉米的负保护水平最高，AMS达-492.97亿元；稻谷和棉花次之， 分别为-211.27亿元和-126.12亿元；小麦、甘蔗等的负保护水平较低，分别为41.63亿元和33.61亿元；大豆、甜菜等已接近正保护水平状态。特别是畜牧业（猪、牛、羊、禽等）的负保护水平超过种植业产品，是世界上负保护水平最高的国家。
构建合理有效的农业国内扶持与保护政策体系是当务之急。我国国民经济运行的基本态势，也迫切需要农业有个大的发展，才能走上持续、快速、健康、发展的轨道。而且我国人口的增长也对粮食安全提出了严峻的挑战。因此，争取在2000年前后我国农业进入正保护阶段是农业政策的唯一选择。
四、中国农业扶持与保护的战略目标及其阶段性
自90年代起，我国经济发展接近工业化中期阶段。经过十几年的努力，到2000年后，我国工业化将迈进中期阶段，我国国民经济的总体实力将有相当水平的提高，逐步进入农业正保护阶段是必然的选择。中国农业扶持与保护的主要对象是农产品的生产、耕地资源、水资源及农田水利基础设施建设、农业生态环境、农业资源利用、农业科技教育、农业产业化发展、农业综合开发等领域。由此确定我国农业保护的战略目标是：
（一）近期目标
通过几年的努力，到2000年使农业保护水平从负保护向零保护接近，实现从剥夺农业向保护农业的战略转变。即逐步减少从农业部门抽取剩余，实现农业与非农产业部门间的资源流动趋于基本平衡。
可以预料21世纪我国农业遇到的问题，将比其他国家要复杂得多，如果不在20世纪最后几年把农业问题处理好，在国民经济大格局中摆正农业的位置，加强农业基础设施建设，给农业以有效的扶持与保护，不仅会影响本世纪末经济的发展，更为重要的是有可能失去下世纪初经济起飞的机会。好在1995～1997年连续三年农业获得丰收，特别是粮食的大幅度增产，改变了长期以来粮食供需矛盾突出的问题，这为农业扶持与保护提供了回旋余地。
但从总体来说，目前我国农业保护的经济实力还很薄弱，不可能在短短几年内使农业得到正保护。因此，我们必须按照适度、分阶段、逐步推进的原则，争取在本世纪末实现零保护，这种做法是符合我国国情的，同时也符合经济发展与农业保护的一般规律。
从当前农业负保护形成的因素测算，经过努力，到本世纪末实现零保护是可能的。1996年起国家确定的粮食收购价格已高于市场价格，降低了农产品生产者的经济损失；目前我国主要农产品价格已接近或超过国际价格，使农业剩余的转出辐度降至28亿元；农业生产资料价格涨幅过大的势头也已得到有效控制，这对降低农业生产成本，增加农民收入起到了积极作用。
在今后几年内只要我们针对上述形成负保护的因素，采取切实措施，通过缩小工农业产品剪刀差降低税收、增加资金投入、防止农村储蓄存款流失、减轻农民不合理负担等，农业负保护水平就会明显下降。我们真切地希望，不要把农业的负保护政策带进21世纪。
（二）农业保护的中长期目标
2001～2010年为中期目标，使农业正保护率逐步提高到15%；2011～2020年为长期目标，使农业保护率逐步增长到20%左右，此后并长期稳定在这一水平上。如果能实现这一农业保护目标，那中国的农业发展是充满希望的，农产品的有效供给能力就能大大增加，农民收入水平就能快速增长，农村工业化、农村城市化、农业社会主义现代化的战略总目标定能提前实现。
到2000年我国如能实现农业的零保护，从21世纪初开始，我国将进入农业正保护的历史时期。这就意味着，非农产业的资源将在国家农业扶持与保护政策作用下净流入农业部门，亦即通常所说的进入“反哺农业”的阶段。也就是说，从21世纪开始，过去农业部门贡献给非农部门的剩余积累，由于工业化的推进、经济实力的增强而开始返还给农业，实施一条适度向农业倾斜的政策。
社会主义中国的国情，决定我国不能走发达国家那条农业高度保护的道路，PSE率高达40～50%， 也不能走一些发展中国家长期农业负保护道路。中国应该走符合国情的农业适度保护的道路，使农业基础地位逐步增强，农业生产稳定快速发展，农业收入稳步提高，国民经济协调发展，农业现代化加速实现。理由有以下几条：
1.在中长期发展阶段，农业保护率每上升一个百分点，需要财政支出近百亿元人民币，尤其是我国正处于经济体制改革和经济加速发展时期，各方面都需要资金扶持。改革、发展与稳定能否实现，在很大程度上取决于资源总动员取得的效率，给农业过高保护既不需要也不现实。
2.如象发达国家那样对农业实行高保护政策，不仅加重了财政负担，同时也严重扭曲了世界农产品市场，造成严重的效率损失，搞乱了正常的国际贸易秩序。
3.根据国际经验，特别是乌拉圭回合多边贸易谈判要求，发达国家在今后的6年内，在现有基础上（PSE为40%以上）削减约30%左右的农业保护水平。届时发达国家的平均农业保护率大致在25～30%，这是可以被各国接受的标准。因此我国的农业保护水平稳定在15～20%左右，也是国际社会所能接受的。
4.发达国家农业发展的经验也证明，农业保护率稳定在30%左右，就可以保证每个农业劳动力的收入不低于其他行业劳动力收入的80%，同时能保护农产品的稳定供给。
由于我国农业发展的广泛性和复杂性，随着我国农业结构布局的调整和农业领域的扩大，特别是我国采取的农业扶持与保护措施与世界各国有很大不同，必须依靠农业集体经济组织的力量和乡镇企业以工补农、以工建农资金的扶持，充分挖掘农业劳动者在加强农业基础设施建设中的巨大潜力。我国农业保护率只要稳定在15～20%范围内，就能保障我国农业持续、稳定、健康发展，以满足国民经济发展和人民生活水平逐步提高的需要。我们预测，随着我国工业化程度的提高和国民经济整体实力的增强，国家财政实力也将增强。从21世纪初起，国家财政对农业扶持与保护的力度也必将会逐步增强，到2010年我国农业保护率提高到15%，2020年提高到20%是完全可能的。乌拉圭回合《农业协议》规定，到2004年对农业保护实行总量限制，为此，我国应抓紧时间，使农业保护的基础提高到一个合理的水平上，否则将会非常被动。
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