我国保税区与世界自由贸易区的比较研究，本文主要内容关键词为：自由贸易区论文,保税区论文,我国论文,世界论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F127.9
文献标识码：A
文章编号：1671-7031(2004)02-0052-04
一、保税区与自由贸易区的基本内涵
保税区是由国家批准设立的，由海关监管的国境内、关境外的特殊经济区域。保税区具有“境内关外”某些特点，区内进口货物免缴关税并取消其他贸易限制，而国内货物进入保税区则视同出口，区内可以从事国际贸易、仓储物流、出口加工、商品展示等多种业务。保税区作为我国利用国际资源的新渠道，是吸引国内外投资的促进区，也是带动区域经济发展的功能区和推行改革开放战略的试验区。
进入20世纪90年代后，为了改善贸易环境、吸纳国际市场资源、推进金融国际化进程、加快我国恢复关贸总协定缔约国地位步伐，经国务院批准，1990年6月在上海创办了我国第一个保税区——上海外高桥保税区。尔后，国家又先后批准设立了天津港保税区、青岛保税区、海口保税区、广州保税区、张家港保税区、厦门象屿保税区、沙头角保税区、汕头保税区、福田保税区、宁波保税区、福州保税区、大连保税区等13个保税区。1996年9月以后，国务院又批准了深圳盐田和珠海保税区，使全国保税区总数达到15家。2000年，深圳福田保税区、沙头角保税区、盐田保税区合并为深圳保税区，13家保税区的分布一直延续至今。[1]
自由贸易区是划在所在国或地区的海关管辖区的关卡之外，以贸易为主的多功能经济性特区。自由贸易区分为广义自由贸易区和狭义自由贸易区两种。
广义的自由贸易区是指两个或两个以上的国家或地区或单独关税区组成的区内取消关税和其他非关税限制，区外实行保护贸易的特殊经济区域或经济集团，是区域经济一体化的重要内容与体现形式，如北美自由贸易区（简称NAFTA，包括美国、加拿大、墨西哥）、美洲自由贸易区（简称FTAA，包括美洲34国）、中欧自由贸易区（简称CEFTA，包括波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克、斯洛文尼亚、罗马尼亚和保加利亚）、东盟自由贸易区（简称AFTA，包括东盟十国）、欧盟与墨西哥自由贸易区、中国与东盟自由贸易区等等。
狭义的自由贸易区是指一个国家或单独关税区内部设立的用防栅隔离的置于海关管辖之外的特殊经济区域，区内允许外国船舶自由进出，外国货物免税进口，允许进口货物进行加工并长期储存，取消对进口货物的配额管制，也是自由港的进一步延伸，如巴拿马科隆自由贸易区、德国汉堡自由贸易区、美国纽约1号对外贸易区等。
自由贸易区的基本特征是国家行为、境内关外、功能突出、高度自由。自由贸易区的出现是世界经济一体化、区域经济一体化、全球市场一体化的必然结果，也反映了自由贸易政策的要求。自由贸易区的出现与发展，大大地推动了全球货物贸易和服务贸易的发展，也促进了国际投资的快速增长。
二、我国保税区与世界自由贸易区的相同点
我国保税区是我国改革开放过程中出现的新事物，是借鉴国际上通行的做法，如保税仓储和出口加工区等管理模式的优点，并结合我国国情的基础上形成的新型的经济开放区域。我国保税区与世界自由贸易区相比较，在区域隔离、贸易取向、优惠政策上存在着相同点。
1.在区域隔离上
我国保税区与世界自由贸易区一样，都是先划出一定的区域，再按国际通行的标准设置隔离设施，隔离设施内（区内）、外（区外）实行不同的经济政策。两种区域相对于国内普遍实行的政策法规、管理体制、运行机制等，都具有特殊性。同时在区内不允许居民居住，进口货物在区内仅限于生产性消费，而不允许用于生活消费。
2.在贸易取向上
区内实行自由贸易政策，是我国保税区与世界自由贸易区最基本的共同之处。我国保税区与境外之间进出的货物，除实行出口被动配额管理外，不实行进出口配额、许可证管理；区内货物可以在区内企业之间转让、转移；与国内其他区域的货物往来都按国家进出口政策进行办理，这些做法与世界自由贸易区是相似的。
3.在优惠政策上
我国保税区与世界自由贸易区均享有一些优惠性的政策，如税收政策、通关政策、贸易管制等等，其中税收减免（主要是关税豁免）是两种经济区域最重要的政策要素。我国保税区在税收方面的优惠政策包括：区内企业所有进口的生产设备和自用的机械设备、建筑材料及合理数量的办公用品等，免征海关关税及进口环节税；境外和区内间进出货物，免征关税及进口环节税，免交进出口许可证。同时，区内也较区外有更多的优惠税收政策，如经营期在10年以上的企业按15%税率缴纳企业所得税，享受“免一减二”的优惠。其中生产型企业享受自获利年度起所得税“免二减三”的优惠，对当年出口产值达到70%的企业，所得税按10%征收等等。这或多或少地使这两种区域处于一国关境之外，带有一定程度离岸经济的特征，使两种区域均具有相应的政策优势、功能优势、区位优势。
三、我国保税区与世界自由贸易区的差异
我国保税区与世界自由贸易区不仅仅在名称上存在差别，而且具有各自的侧重点或特点。目前我国理论界关于自由贸易区有多种说法，比较常见的是把出口加工区、自由区、自由港、自由贸易区统称为自由贸易区，有的甚至把保税区也称为自由贸易区，这种说法是欠科学的。事实上，我国保税区与世界自由贸易区在设区目的、区域功能、管理体制、政策法规等方面存在着诸多差异。
1.产生时代的差异
世界自由贸易区的产生是伴随着世界经济特区的产生而产生的，是人们开拓市场、发展贸易的最古老的手段之一。1936年，美国在纽约市的布鲁克林(Brooklyn of New York)建立了美国境内有史以来第一个对外贸易区，即自由贸易区。[2]我国保税区则是伴随着我国的对外开放进程，诞生于20世纪90年代中国改革开放的深化阶段。
2.区位选择的差异
世界自由贸易区主要选择在港口或在港区附近划出一定的区域（如巴拿马科隆自由贸易区），但是也有的自由贸易区在飞机场附近（如爱尔兰香农自由贸易区），还有的自由贸易区则处于边境地区或内地（美国纽约对外贸易区）；我国保税区全部处于沿海港口附近。
3.设区目的的差异
世界自由贸易区设立的目的，尽管在发达国家与发展中国家有所不同，但其基本目的主要是在不影响对国内市场保护的前提下，最大限度地获取全球自由贸易给国家经济带来的好处。
我国保税区是为了改善我国投资、建设的软环境，特别是利用海关保税的独特条件，最大限度地利用国外的资金、技术发展外向型经济，使保税区真正成为开放型经济的新增长点，充分发挥保税区的带动效应，带动区域经济的发展。
4.表现形式的差异
世界自由贸易区通过区内的各种优惠政策，大力发展出口贸易、加工贸易、转口贸易，扩大本国产品的出口，即重点发展加工贸易经济与转口贸易经济，集中表现为一种外向型经济。我国保税区则表现为开放型经济，要使保税区真正成为开放型经济的新增长点，既鼓励向外拓展的外向型经济的发展，同时也有意利用保税区先行开放国内市场，服务国内经济的发展。
5.定性定位的差异
综观国际上规范的自由贸易区，其性质是相同的：都把自由贸易区视作“境内关外”，免征关税，并赋予其他税捐优惠；简化海关监管手续，一概免除繁杂的常规手续；功能尽管各有侧重，但都向综合功能发展；区内统一管理效率高，不致互相牵制扯皮；区内企业作为国内企业，享受国民待遇；地理条件优越，基础设施比较完备。正是由于遵守共同的国际规则，自由贸易区有了很大发展，自由贸易区在当今世界上仍然有着强大的生命力。
由于国家没有对我国保税区的定性进行明文规定，致使各部门认识不统一。国家海关总署对保税区的认识是“海关监管的特殊经济区域”，实际上是当作放大了的保税仓库区来监管的，区内仓库与卡口同时监管，没有真正地放开一线，造成了监管手续烦琐；原外经贸部认为，保税区是“境内关外”，不存在进出口经营权、出口配额、许可证等问题；财政部、税务总局、国家工商总局等则认为是“境内关内”，对区内企业采取的管理与国内其他地区企业同等对待，如区内企业采购国内货物不能视为出口，不得出口退税等；外汇管理部门对资本项目下外汇收付是管住“一线”，即视同国内企业，经常项目下外汇收付是管住“二线”，区内企业视同“关外”公司。
6.区域功能的差异
由于各自由贸易区的国情不同，其功能选择也是各有侧重。但基本上以转口贸易、进出口贸易、加工贸易为主体功能，以保税仓储、商品展示、商业服务为辅助功能，是一种以贸易为主的特殊经济区域。其目的旨在吸引投资，发展国际贸易，并允许和鼓励外资设立加工企业、金融机构及其他各项服务，促进区内经济全面发展，扩大出口，增加就业和外汇收入。
我国保税区的功能设定更为宽泛，涵盖了世界自由贸易区、出口加工区的功能，即以发展国际贸易、保税仓储、出口加工、商品展示为主要功能。
当然，我国保税区与世界自由贸易区在功能开发上还有较大差距：转口贸易功能由于受地理位置和操作手续的影响，难以成规模；出口功能由于受出口退税政策的影响难以充分发挥；加工功能受企业进出口经营权的限制，以及货物在保税与非保税区之间进出，相对区外企业多了一道手续，制约了加工功能的发展；区内贸易公司不具备进出口权，只能与国外或国内有进出口权企业进行贸易，制约了我国保税区贸易功能的发展。
此外，世界自由贸易区内的公司或企业当然拥有外贸经营权，而我国保税区内企业则不能当然拥有，需经国家主管部门审批；有的自由贸易区内的货物可以零售，而保税区的进口货物不能零售。
7.管理体制的差异
世界自由贸易区的设立属于国家行为，多由设置国政府直接管理。设区国一般都设立专门机构代表国家行使管理权力，负责对自由贸易区实行宏观经济管理与协调，具有较高的管理权威。
发达国家的自由贸易区管理体制是一种相对弱化的行政管理体制，是通过经济法制、市场经济杠杆对自由贸易进行管理的。发展中国家的自由贸易区管理体制，是一种相对强化的行政管理体制，政府设立了较为完备的、具有经济管理职能的行政管理机构。发展中国家成功的自由贸易区管理通常具有如下共同特点：一是通过国家立法明确管理体制和管理权限；二是中央有专设机构对自由贸易区进行统一管理；三是区内一切事务由管理机构统一管理，或管理机构对区内其他机构（包括海关）拥有指导、监督和协调管理的权力；四是管理层次少，管理机构内部设置精简，分工明确；五是区内不允许以盈利为目的的开发管理公司存在，以降低成本，提高竞争力。
我国保税区则是宏观上由国务院主管机构进行管理，微观上由所在地方政府管理，保税区管委会作为地方政府的派出机构，代表地方政府管理保税区的行政事务，属于地方政府行为，这在客观上决定了保税区行政管理的复杂性，也使管理机构的管理权威性较差，以致常常出现“条条”与“块块”之间在管理政策方面的摩擦，最后往往是“块块”服从于“条条”。同时，在尚未形成有效的海关监管体系和外汇管理体制下，由于体制不顺带来的多头管理也时有发生。
8.政策法规的差异
世界自由贸易区的法制建设完善，先立法后设区，以确保政策措施的统一性和稳定性。制定以税收优惠为主的优惠措施是自由贸易区吸引投资、扩大贸易活动的关键性措施。发展中国家对自由贸易区的优惠较发达国家多，主要包括企业经营自由、货物流动自由、人员进出自由、外汇自由等。
我国保税区从优惠政策上看，由于实行属地原则，各地保税区的优惠政策不统一，位于经济特区和浦东新区的保税区，在所得税优惠上要优于其他保税区；从法规体系建设上看，由于缺乏以国家名义的立法，因此国家各部门出台的政策法规存在着相互矛盾、缺乏衔接、难以操作的问题。
9.海关监管的差异
国际上一些自由贸易区成功的一个重要因素就是将原来妨碍进出口贸易的繁杂的海关手续降低到最低限度。自由贸易区海关监管的共同原则是：强化进入国内市场货物的卡口监管，严惩走私行为；货物入区备案，区内储存不监管，出区核销；简化报关手续，实行电脑监管，使货物进出方便快捷；采用现代化的海关监管系统。海关监管的出发点不是通过监管增加税收，而是为了促进贸易的发展。自由贸易区“境内关外”性质，决定了海关对自由贸易区的管理具有不同于海关管辖区内的管理特点，即对区内货物的储存、流动、买卖等活动基本不加干预，仅货物出区进入国内非自由贸易区时才加以管理和监督。
我国《保税区海关监管办法》明确规定，我国保税区是海关监管的特定区域，不是“境内关外”，而是“关内境内”。保税区实行封闭管理，境外货物在进出保税区时，都要接受海关的监管。[3]
综上所述，我国保税区具有世界自由贸易区的许多特点和功能，但又与世界自由贸易区在管理体制、政策法规、海关监管等方面有一定的差异，尚未完全实现世界自由贸易区的功能及政策定位。因此，针对我国保税区与世界自由贸易区的差别和加入WTO后的要求，为了更好地发挥我国保税区的功能和作用，更好地建设和发展我国保税区，我国保税区向自由贸易区的转型势在必行。