美国高校组织管理改革的动向与启示，本文主要内容关键词为：美国论文,动向论文,启示论文,高校论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G649.11 ［文献标识码］A ［文章编号］1672-0717(2011)02-0091-06
在美国，高等学校为了应对政治、经济与科学技术等外部环境的变化一直不断尝试新的改革，以此来提高学校的灵活性、适应性及运转成效。总体而言，虽然这些改革无论数量与范围都在扩增，但最初往往都只为部分高校或系统内部人员所知。2008年，美国教育委员会（American Council on Education，简称ACE）政策分析中心委托佐治亚大学高等教育研究所赫恩教授(Hearn，J.G.)对近年来全美高校的组织管理改革进行回顾、分析[1]。在已有出版文献以及部分高校尚未公开的报告基础上，赫恩教授对近年来美国高校组织管理中的改革进行了归纳。在诸多举措中，定价(pricing)、预算(budgeting)、聘任(employment)、补偿(compensation)和结构改革(structural reform)等五个方面较为凸显，直接关涉高校组织管理的核心内容：学生如何为高等教育付费，资源如何在高校内部分配，谁承担高等教育工作，如何对这些工作支付报酬，高校如何组织等。沿着这一线索，本文对近年来美国高等学校上述几个方面改革的主要动因、政策措施以及利弊等加以概括、评述，并在此基础上指出这些改革对我国高等教育的启示，以期推动我国高等教育的改革与发展。
一、高等教育的定价改革：高校收费的多样化
高等教育成本的个人分担是近20多年来在世界范围内具有一定普遍性的趋势，是诸多国家应对高等教育财政危机的一项重要政策选择[2]。在美国，政府的经济资助增长缓慢，教师薪酬、奖励、基础设施及其维护的支出却逐渐攀升。同时，由于公众问责的加剧，政策制定者越来越倾向于采取以市场为导向的决策，以此对招收学生的类型、学生的学习活动进行干预与协调，并把高校的收益与支出密切关联，定价改革就在这一背景中逐渐浮出水面。
在花样繁多的定价改革中，赫恩教授认为折扣优惠(discount)、分类定价(unbundle)、学费差异化(differentiate tuition)等就是这一框架下的几种主要方式。在美国高校的定价改革中，较为常见且讨论也最多的一种是对学生的学费予以打折优惠。折扣优惠的背后，反映了美国高校录取不同学生的特殊考虑，也体现了培养不同学生支出成本的差异性。特别在私立高校，通过经济上的资助与优惠政策，可以适当调控不同特色学生的录取，比如学习特优生，特殊社会文化背景或特殊家庭经济背景的学生等，从而构建学校所需的特色学生群。而标价稍高，实际对学生进行折扣优惠的收费政策恰恰迎合了公众“质优价高”的消费心理，不仅没有阻碍反而提升了这些高校在美国同类院校中的形象与竞争力。
如果说对学费予以折扣优惠使实际支出一般低于书面学费，有些收费措施则使学生的实际支出还会增加。比如，区别化学费及学费分类定价等就把学费与学生的具体学习活动密切联系起来。以区别化收费为例来看，这种方式主要是根据学生的不同学习情况进行收费，诸如所选学分的数量不同，收费则各异。有的是对学期规定学分之外的某些学分，进行收费优惠[3]；或根据学生的主修领域，或根据课程所在的不同学科（如化学或是社会学），或根据学生的年级、班级规模，教师的学历与水平，甚或根据上课的时间与地点（不同学期、天或时间段）进行区别化收费[4]。
学费收取上的差异化无疑蕴含着一些经济激励。美国高校希望学生的学习活动符合学校或相关决策者的某些预期。比如，高校通过对一定数量范围之外的学分收费予以优惠，可以让学生适当多修课程，增加学习任务，能够顺利毕业并有较大收获。有的则通过对某些专业的高收费，适当限制修读人数。这种收费政策也考虑到不同专业的交叉补贴。如果对不同投入的专业收取同样费用（如工科与人文学科），高校往往需要把从低投入专业中收来的费用对高投入专业进行补助。如果学校收费能直接反映投入，也许就不再有过多学生争相挤入高成本专业，该专业的学生竞争相应也会有所降低。
此外还有分项收费方法。美国高校开始根据具体的服务项目进行收费，如技术支持、体育设施、信息系统，学生社团等，这些都不再笼统地包括在学杂费中，以此把支出与收益紧密联系起来，这样对学生与家长而言也了解支出的去向。应该说，这一举措实际可以掩盖学费的适度增长：比如一些大学的宣传册虽宣称学校的学费增长率为4%，事实上学生全部的付费增加应不止如此。
在这一积极意义之外，收费政策的变化所带来的其他影响也不容忽视。事实上，美国高等教育的政策制定者们近年来也一直在争论公立高校的低学费／低补助方法与私立高校饱受争议的高学费但对有需要的学生进行高补助方法之间的优劣。如有的学者认为对学费予以折扣优惠其成效并不明显，甚至会降低对低收入家庭学生的资助力度。这事实上造成资源从低收入家庭向高收入家庭的转移，带来教育政策中公共资源的累退效果[5]。更为遗憾的，它同时也不能较好地提高学生质量，还减少了高校收益。
二、高校资源配置改革：以激励为本，下放预算权
不断变化的经济和政治环境也推动着许多高校改变其内部决策过程。其中，较为突出的是对高校的院系、中心等学术部门赋予越来越多的财政和学术权力，实施以激励为本的制度。
这一新的举措，尽管在不同的学校也许有不同的名称（比如有的称其“以责任为核心的管理制度”），但实施的主要动因都在于把决策者、绩效与奖励紧密联系起来，提高办学的成效。依据其特点，都可以看作以“激励为本的制度”（Incentives Based Systems，简称IBS）。
IBS始于20世纪70、80年代，最初主要为美国私立研究型大学所采纳，如康奈尔大学、宾夕法尼亚大学等。进入90年代，印第安纳大学、加州大学洛杉矶分校、密歇根大学等也采纳了类似举措。随着财政政策的收缩以及社会问责的加剧，以州资助为主的美国公立高校也越来越多地采纳了这一管理方式。
与集中预算的方式不同，IBS强调高校下属学术部门的绩效与经济收益密切结合。这种管理方式允许机构保留自身累积的资源，利用这些资源应付各种开支。而高校对其开支征税，利用创造的资源支持学校基础部门的运作（比如大学图书馆），同时对那些没有充足资源支持其活动的学院机构提供支持[6]。毕竟，现代大学越来越致力于控制成本，提高品质，需要尽可能了解开支和品质之间的关系。而这些无不与IBS的三个特点相吻合[7]：(1)接近性：决策者与执行点越接近，越能做出好的决策；(2)成比例性：组织越大，从责任与权力的分化中获益越多；(3)信息丰富性：对某一环境掌握的信息越精确、及时，所做出的决策越适宜。因此，这一方法有助于院系领导根据本单位的需要和目标对资金的使用予以调整。
伴随预算权力的下放，即强调决策分权的同时，也带来对效率与作用的重新思考。过度集权，容易丧失下层的一些机会。分权过度，则可能造成内部活动及外部服务的重复，甚至对学校的核心目标也易忽视。
对此，正如Priest教授等人所言，分权及以激励为本的制度还在进一步尝试之中。其改革成效在高校中尚需不断反思与总结。作为改革，此方法有可能破坏高校作为学术部门的整体性。当然，我们更希望如早先参与实验的高校所表明的那样，这些改变可以提高学校活力，有助于办学效率与作用的提高[8]。
三、聘任改革：削减终身教职系列，因需聘任教师
师资投入是高等学校支出的最大组成部分。鉴于学生的需求及外在劳动力市场等条件都处于快速变化之中，而终身教职以及长期、全日制教师的聘任方式在某种程度上降低了高校的适应性，因此当美国高校的开支及外部经济限制增加的时候，寻求更具弹性的聘任方式则成为必需。
在这种情况下，美国高校在尝试新的人力资源方法，教师的聘任方式面临转变，以实现组织的灵活性、弹性化。斯坦福大学的Gumporn教授曾指出，“教师的自我管理与自主性发展，如果说过去存在有其道理的话，今天很多高校将难以担负”[9]。现在高校逐渐把教师作为员工，期望他们为学校收益和当地经济发展做出贡献。面对这一形势，在美国实行多年的终身教职政策也在所难免受到影响，无论是小型私立学院还是研究型大学都是如此。
事实上，从20世纪70年代开始，美国高校中已获得终身教职或在这一序列的教师比例都急剧递减，已从原来的57%减少到35%，而终身教职序列之外的全职或兼职教师在各类高校的比例则相对增加，已从43%增加到65%[10]。终身教职虽然没有处于被完全取缔的危险边缘，但现在美国高校的多数全日制教师将不再进入终身教职序列。
这一改革的推出，使美国高校不仅可以更灵活地配置出色的教学与研究师资，其节省下来的资金还可用于较为长期地保存某些终身教职或全职教师席位。此外，也便于高校更耐心、细致地挑选优秀教师。兼职教师以及阶段性全日制教师的聘任（介于兼职教师与全日制教师之间），加强了高校与当地市场的结合，也可以吸引一些乐于教学但无法担任全日制教师的校外专业人士。在某些程度上缓解了高校由于重科研轻教学带来的教学质量危机。
毫无疑问，美国高校越来越依赖兼职教师在人才培养中的作用也会带来许多消极影响。有研究报告指出，对兼职教师以及非终身教职教师的依赖，降低了美国四年制高校学生的毕业率，从大一到大二学年的就读保持率，而这些都是美国教育与社会领域非常重视的两项指标。也有人认为这一做法不仅减少了终身教职教师的数量，对教师群体的积极性也有所影响。并且它直接致使管理者的权力扩大，学术自由却在某种程度上被限制，进而削弱了学术共同体的基础[11]。
四、教师薪酬的支付：基于绩效的核心与补偿支付
教师薪酬往往是高校预算中的主要项目，在高校组织管理改革中自然得到关注。眼下教师的薪酬支付方式也正逐渐发生改变。高校对于咨询以及教师个人发展项目等不再单纯鼓励，甚至有一定约束，对学校所期望的研究与教学等活动则予以大力支持，旨在通过这种方法，更突出对特定表现的激励，提高组织运行的成效。
在艾略特就任哈佛校长时，当时低微的教师收入在美国还被认为是一种美德和荣誉。此后不久，随着教师专业化和高等教育的拓展，教师的收入递增并趋于稳定。从20世纪80年代起，美国高校每年根据物价增长对教师薪酬进行增加，而在工程、法律、医学、商业、计算机等学科，为吸引训练有素的高水平专业人才，这些学科的教授薪酬迅速提高，很快与校外专业人员的收入相持平。20世纪后半叶，高校在教师报酬支付方面进一步探索新的方法，源于医学院系的核心／补充或核心／奖励方式逐渐被采纳并推广。
回溯这一改革动向，在上世纪90年代，由于受到医疗健康改革所产生的经济压力影响，部分高校医学院，把教师薪酬分解为两个部分，即“基础”或“核心”的部分，以及“弹性的”或者“不稳定”的部分。在这一框架下，教师的收入不再固定，而是根据出诊及获得的科研资助进行分配。后来，教师薪酬的核心／补充支付方法逐渐被医学院之外的学术部门所借鉴，继而带动了大学聘任与报酬支付的改革。在这种趋势下，终身教职虽然与教师的收入挂钩，但不再保证100%全额固定，也许是仅占收入的20%～90%之间的某一部分，个人、院系和学校仍需共同努力，一起为教师增加其他部分的收入[12]。
这一改变似乎与美国大学教授联合会（American Association of Universities Professors，简称AAUP）的指导原则不符。AAUP认为终身教职不仅是保障学术自由的工具，而且为有才华者带来一定的经济安全感，使高校教师这一职业对他们有吸引力[13]。并且，AAUP指出，高校教师的薪酬只有在经济发生危机时且通过董事会商讨才可进行缩减。可以说，过去尚没有出现违反上述原则而对获得终身教职的教师减少工资的先例。现实中即使由于正当原因对个体教师的薪酬进行削减，一定时间的提前通知和必要说明也不可或缺。这就是为何部分学者认为新的教师薪酬支付政策会影响教师对收入的安全感，使校方能比较容易地减少教师收入。
对于如何改变教师薪酬的支付方式，有学者指出高校开始不必以非常正式的文件对教师薪酬进行缩减（这样可能招致某些纠纷或其他问题），较为适宜的方式是每年根据消费水平变化适当调整（事实上也逐渐降低了教师的实际购买力）。通过这一方法，高校可把结余资金用于以激励为本的改革上。
教师薪酬支付的核心／补充方法对调节高校的经济运转是有所帮助的，通过把资源从某些方面转移到更需要的领域，提高了学校资源使用的弹性。同时，在某种程度上也激发了教师的积极性，转而去寻求更多的资助，进而增加了高校的支出潜力。
此外，通过降低部分高收入学科的教师薪酬，还可以为高校节省资金。20世纪90年代以前，美国高校医科教师的收入飙升得较高，这主要源于当时社会对健康诊疗的需求旺盛。由于教师的工资不能随便降低，采用传统薪酬方法的高校，当面对外部需求的降温却难以灵敏地做出反应。相比而言，采用随市场而变化的核心／补充方法则比较容易调整薪酬。
然而，这一举措的推行对教师的经济安全感的确产生一定威胁。特别是那些主要从事教学或难以拿到科研资助的教师自然受到较大冲击。面对这种情形，有的教师也许无奈接受，部分教师则可能选择离开。
薪酬改革旨在激励教师的活动与产出。不过，薪酬只是影响教师产出的诸多因素之一。学校的价值与策略必须予以考虑。在此过程中有许多问题值得关注，诸如，哪些经济的或非经济的方法更容易被接受？哪些是教师奖励体系中的主导性因素？如何根据高校的办学使命与核心价值建立奖励体系？毕竟教师的产出不仅与收入相关，而且与职称评定、晋升等方面的政策关系也很密切[14]。
五、院校组织的改革：寻求更大的弹性与适应性
现实情况表明，学术机构的组织运行往往是多种因素合力影响的结果，诸如学校使命、运行目标、高校外部环境、教师的专业与学术兴趣、学校的主要学生市场及高校的经济基础等，学校努力在各种因素中达致一种平衡。如今，当面对外部条件的改变，为了更具适应性，院校的组织结构也不断面临转变。
在美国，就公立高校而言，更是面临诸多困境，州预算逐渐减少，学校的支出却越来越多，而能增加收益的新项目有限。在这种情况下，建立一些与市场联系密切的专业，并建立与学校的人才培养目标及经济状况相匹配的收费政策就成为寻求发展的一些方法。可以说，正是源于市场的压力，推动着高等学校不断寻求管理的弹性与自主性，寻找提高成效的激励措施，减少对州立系统及政策的依赖性。
其实，无论公立还是私立高校，结构改革都在进行，并呈现出一定的多样性。诸如，对不同学术单位的整并；加强与企业的合作以寻求对研究与经济发展的更多支持；减少行政管理的层级与服务；改变师资使用方式；对专业和课程进行改革，以便更好地利用信息技术；建立学校发展或研究基金等；改进学校信息管理方式，使学校领导者更便捷地了解收支关系，院校活动及其结果。此外，更值得关注的是许多高校建立了新的知识生产模式并依靠这些知识带来新收益。比如，越来越多的高校医学院建立了研究中心或研究所以应对出现的预算之需和快速发展的科学进步[15]。除理工科之外，跨学科的研究和服务中心也如雨后春笋般出现，使高校能参与更重要的公共事务，同时获得可观的经济回报。这些学术单位关注的焦点不同（如城市问题、贫困问题等），但都直指重要的社会事务，参与应用研究与服务。Bruininks教授曾以明尼苏达大学为例关注高校的结构改革。该校把其中的六个学院整并为三个，对学校的社会服务部门重新组织，以便与高校的核心学术活动相联系，并对92个办公室进行了调整，以与教师的研究兴趣及学校学术部门更匹配。经过整改，2006年该校节省300万美元。更重要的是，这一改革增加了校内学术部门之间的合作研究，提高了课程质量，运作也更高效[16]。
需要注意的是，高校的组织结构改革并非仅仅对院系进行结构调整，而且涉及价值观、交流模式等方面的改变，越来越突出高校的公共角色与责任。加之信息技术正在打破传统的高校组织概念，高等学校的组织结构也必将面临社会和文化方面的转变。
无疑，任何类型的结构改革都蕴藏着一定弊端或危险。如某些高校为追求收益，也曾建立一些研究中心，但由于学校与教师的兴趣或利益相冲突而收效甚微，甚至带来负面影响。此外，单纯面向市场的结构改革甚至会削弱公共服务，并人为削弱市场价值低的课程、专业等，导致某些领域的人才短缺及其他消极影响。
六、美国高校组织管理改革的启示
美国教育委员会政策分析中心2008年报告所关注的五方面改革代表着美国高校管理者着力改变的几个领域，涉及高校组织管理的核心内容。这一改革的背景及其内容对我国高校的组织管理改革具有一定的启示与借鉴意义。
1.高校组织管理的改革与高校的内外部环境密切相关
通过把学费定价、支出和市场相关联，美国高校在学生的选择方面可兼顾学术与经济目标。通过把决策管控的重心下移，可带来更多的创造性、收支责任感，并让教师产生归属感。通过寻求人力资源使用与管理的新方法，美国高校提高了面对机遇与挑战的适应性。通过把教师的薪酬与学校所期望的活动表现相关联，高校让各利益相关者相信他们对产出与责任的重视。通过探寻新的组织方式，高校不仅与外部市场密切联系，而且与新知识的转型和交叉相关联。如今，在美国高校中上述五个方面的任何一个，与过去相比都已经并继续发生改变。从整体上看，这些改革反映了高校组织管理所面临的一些转变，这些转变无不针对高校所面临的外部及内部环境的变化，彰显了对弹性、责任、企业化、主体性的重视。处于发展、变革中的我国高等教育，同样要积极关注高校内外部环境的变化、不同利益相关者的利益诉求，以推动高校组织管理的改革，这样才能推动我国高等教育的可持续发展。
2.追求高校组织管理的弹性化、适应性是当前值得关注的趋势之一
无论是高校收费定价改革还是高校内部资源的分配，或者内部组织结构的调整，美国高校组织管理的改革都直指高校运营的弹性化与适应性。以高校收费为例，如前文所述，面对政府的经济资助增长缓慢，高校支出却逐渐攀升等现状，美国高校对学费定价与收费进行差异化处理，以此对招收学生的类型、学生的学习活动进行干预与协调，并把高校的收益与支出密切关联。反观我国高校的收费现状，不同层次高校之间收费差别不大，不同学科之间收费虽有一定程度的差别，但并不明显。借鉴美国的经验，不同层次、水平的高校以及不同学科专业等收费应体现一定的差异性，毕竟不同层次、办学水平的学校其教学设备、基础建设、师资力量不同，国家的财政拨款有多少之分，教学成本有差别，学生毕业后的收益也不同。同时，不同学科与专业对教学的投入也存在差异。如航天、机械、医学、生命科学等专业，要求有昂贵的配套仪器与耗材，教学成本比语言学、社会学等学科要高得多，这些专业将来的收益一般也比后者高。基础专业与应用专业的学费也应有差别。因为社会能从基础专业教育中获得更多利益，而应用专业为个人带来的利益更明显。此外，不同地区高校收费也应有差别。在我国，各地区之间经济发展水平不平衡，当地政府对高等教育的投资有较大差别，高等教育成本以及经济承受能力都不同。进行区别化收费，才能较好地保证落后地区的学生高等教育入学机会。除上述情况外，目前我国高校多数采取不同形式的学分制，学生之间修读学分的数量不同，有些学生学习不够努力，部分课程反复重修多次才通过。而学费定价时，不管学分修读情况，也不管是否有重修，同一学校相同专业的学生所缴纳的学费几乎一样，无疑降低了资源利用效率。多修学分的同学因多学了知识可能将来收益更高，重修的学生则浪费了教育资源。根据收益率原则，在学费定价时可结合具体专业对学分的要求制定相应的学费标准，在此基础上，规定每多修或重修不同学分应多缴纳多少费用。这样不仅能有效促进学生认真学习，使能力强、经济充裕的学生可多修学分或修双学位或提前毕业，更重要的是提高了资源的利用效率，增加学校的适应性。
3.高校组织管理改革应植根于学校的背景及文化传统
当高等教育的利益相关者们无不追求更高的效率、清晰而重要的绩效之时，美国高校所进行的几项改革无论从高校内部看还是从高校外部考虑，都是不难理解的。当然，如果上述改革仅仅追求把教师和学术部门的潜力发挥到极限，而不注意所进行的改革对高校现存的文化、价值观、办学使命的影响，改革极有可能无果而终，甚至因小失大，这同样需要高校管理者予以重视。在借鉴美国经验的过程中，我们更需要结合我国高校的具体情况有针对性地加以吸收。比如，美国高校薪酬制度的激励方式或改革与我国的做法有许多相似之处，但美国的薪酬多少最终会影响到教师的去留，而在我国并没有出现这一结果。我国高校没有财政预算权，但可根据学校自有资金的多少对教师岗位设奖，这些都与美国不同。为此，在高校组织管理改革的过程中，对改革的背景、基本理念与步骤等多个方面综观考虑、协调非常关键，直接关涉改革的深入与成败。
［收稿日期］2010-02-20