我国集体土地征收补偿标准之重构，本文主要内容关键词为：重构论文,集体土地论文,补偿标准论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF3文献标识码：A文章编号：1005-0078(2013)01-099-06
近年来，我国集体土地征收领域冲突频发，有些甚至演变为社会影响巨大的群体性事件。如何预防和化解此类纠纷，成为亟待解决的难题。①我国现有的集体土地征收补偿制度在补偿范围、补偿程序等许多方面均有待完善，其中最突出的问题是补偿的标准过低。补偿标准是对土地及其附属物价值的认定标准，补偿标准的高低直接决定着被征收人补偿权的落实程度，因此对补偿标准的合理界定具有重大现实意义。目前在城市房屋征收领域以房地产的市场价格作为补偿标准；而集体土地征收中的补偿标准则从过去的单一年产值标准发展为统一年产值和区片综合地价的混合标准。从各国立法例看，以市场价格作为征收补偿的一般标准已成惯例，这一标准也在实践中被证明为最能体现“公正补偿”之价值。从这一点上看，我国城市房屋征收的补偿标准显然更具合理性。当然，在集体土地征收补偿中摈弃市场价格之标准有其客观原因：集体土地目前尚无法自由进入市场流通，因此无法得出市场价格。但是，这种脱离市场的补偿标准在实践中越来越明显地表现出其不公性，因而迫切需要接受改革。
一、我国集体土地征收补偿标准的现状定位
根据《土地管理法》第47条，征收土地的，按被征收土地的原用途进行补偿，征收耕地的土地补偿费由土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费三部分组成。其中土地补偿费为该耕地被征收前3年平均年产值的6—10倍；安置补助费为该耕地被征收前3年平均年产值的4—6倍；地上附着物和青苗的补助费标准由省、自治区、直辖市规定。从上述规定可见，我国目前对被征收集体土地的补偿标准为原农业利用方式下的年产值，再以该产值乘以若干倍数来确定最终的补偿数额。这种补偿确定方式在实践中被称为“产值倍数法”，其对土地的潜在利用价值、市场价值等均不予考虑。
那么，依照这种年产值标准，被征收土地的农民实际可以获得多少补偿？以福建省政府在2011年确定的全省征收耕地的最低年产值标准——每亩1 100元为基数作计算。如果按目前《土地管理法》确定的最高标准——年产值的10倍计，征收一亩耕地的补偿费用为1 100×10=11 000元，若作为基金存入银行，以银行整存整取的年利率3.5%计算，一年的利息收益为385元。以本金和银行利息共同计算的话，该笔补偿费用在理论上可以确保土地所有权人在约15年内保持与土地未被征收前基本相当的生活水平。但其前提是：在这15年内未发生通货膨胀，物价没有上涨，人民币的购买力也没有下降。从这些年经济发展的总体趋势看，该前提成为现实的可能性极低。同时，即使该前提成立，除非该农民在脱离土地后另有谋生技能，否则15年后的生计维持也将成为问题。而现实是：除了从事农耕，中国农民缺乏获得其他就业机会的有效渠道，在教育资源落后的情况下，大部分农民一旦离开土地，就只能以农民工的身份进入城市，所从事的通常是处于产业边缘的高风险、高消耗、低收入的体力劳动，无法享受城市的社会保障体系，更不能真正被城市所接纳，在这种情况下，征收补偿款将成为长期维持其生计之基础。可见，对于土地这样一种具有持续利用性的生产资料来说，年产值补偿标准显然严重偏低。同时，年产值作为农作物产量与价格的函数，其高低受所处地区的农业生产条件和社会经济条件的影响，与土地的区位价格并无直接联系，因此，年产值标准在理论层面亦经不起推敲。②
在对年产值标准的质疑声中，一种新的补偿标准——区片综合地价标准开始被运用。浙江省在2003年依照“区片综合地价”制订了征地补偿标准，成为国内首个实施“区片综合地价”的地区。2004年，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》中要求各省、自治区、直辖市“制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价”。2005年，国土资源部的《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》指出：“区片综合地价是指在城镇行政区土地利用总体规划确定的建设用地范围内，依据地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素，划分区片并测算的征地综合补偿标准(原则上不含地上附着物和青苗的补偿费)”。上述规定使土地征收的标准发生了两个变化：一是开始实行政府的统一定价；二是由单一的年产值标准变为年产值与区片综合地价的混合标准，其中区片综合地价主要适用于建设用地的征收。在对区片综合地价的测算中，目前主要采用农地价格因素修正法、征地案例比较法和年产值倍数法中的两种或三种方法进行测算，测算结果加权平均确定征地补偿标准。③从区片综合地价的测量方式可以看出，年产值仍然是得出该标准的重要依据，可见我国在土地征收补偿的一贯思路并未发生改变。而通过区片综合地价得出的补偿标准，也并不会在实际数额上大幅高于年产值标准下的补偿数额。事实上，不论是年产值标准，还是区片综合地价标准，都在对土地的衡量中否定了地租和地价因素，因而无法真正体现土地应有的价值，也无法真正改变土地征收补偿标准偏低的局面。两种补偿标准均在政府的主导下实现，并依据被征收土地的原用途对土地所有人进行补偿，把农地转用过程中带来的巨大级差收益全部收归政府或用地单位，而这也是在计划经济条件下实施乡城分隔、把农民排除在城市化和工业化进程之外的政策的体现。④中国人民大学、美国农村发展研究所和美国密歇根州立大学在1999年至2011年间共同开展了六次有关中国农民土地权利的抽样调查，调查显示，失地农民中，有64.7%得到了一次性的现金补偿，平均金额为每亩1.8739万元，而政府卖地的平均价格则为每亩77.8000元，是补偿金额40多倍，其中的差价大部分成为政府土地出让金收入。⑤
对于地上附着物和青苗的补助费标准的确定，我国现行法律并无明确规定，而是将标准的制定权交给了地方。目前，有一部分省、自治区、直辖市政府并未出台有关地上附着物和青苗费补偿标准的规定，而是将补偿标准的决定权交给具体实施征收工作的市、县政府自由裁量；有一部分省、自治区、直辖市政府尽管制定了补偿标准，但疏于对标准的及时修改，在物价飞速增长的今天，依据数年前的标准所得出的补偿金额与地上附着物和青苗费的实际价值之间必然相距甚远。例如，2005年，洛阳市洛龙区政府依据1997年的《洛阳市建设土地地上附着物补偿标准》对砖混结构房屋按280元/平方米对实际价值已达1 000元/平方米的房屋进行补偿，使被征地农民遭受了极大的损失。⑥
二、补偿标准的重构——市场价格标准的确立
(一)土地增值的分配
被征收土地由农用地转为建设用地，经济价值会大幅增长。目前这部分土地增值几乎全部归于政府。⑦针对土地增值分配的问题，理论界一直存在争议。部分学者主张，土地增值的原因在于国家投资带来的土地环境改善，因此“土地涨价要归公”。⑧另有学者认为应该保证土地产权的完整性和土地所有权在经济上得到实现，主张“土地涨价要归私”。⑨那么，究竟应当如何确定这部分增值的归属？
对土地增值进行合理分配的前提是对增值部分的价值构成予以明确。从经济学角度分析，土地的增值主要是由于级差地租的变化。根据马克思的理论，地租是土地所有权的经济实现形式，地价就是资本化的地租，地价在本质上与地租趋同。而级差地租则是指不同土地或同一土地上由于土地肥力、相对位置或开发程度的不同而形成的差别地租，其与土地等级密切联系。⑩古典经济学中将级差地租形成的原因分为三种：(1)不同地块肥沃程度的差别；(2)不同地块距离市场远近的差别；(3)同一地块的追加投资的生产率的差别。(11)其中由前两项条件形成的级差地租称为级差地租I；由第三项条件形成的级差地租叫做级差地租Ⅱ。土地的物质收益以及土地所有者签订买卖合同时的土地资本收益属于级差地租I，归属于土地所有权人(在买卖中指原所有权人)。(12)在用地人对土地进行永久性改造并创造利润的情况下，这部分利润属于级差地租Ⅱ，归属于该用地人。
具体到征收中，土地的增值主要包括三部分：一是土地使用权转换而产生的增值，即由以前生产的农产品价值转换为建设用地创造的GDP；(13)二是环境辐射的增值，即征收后周边环境的变化以及交通的改善所产生的增值；三是政府投资增值，即政府通过投资对土地及其上设施予以改善所形成的增值。(14)在这三部分增值中，第一种增值属于级差地租Ⅰ，应由原土地所有权人获得；第三种增值属于级差地租Ⅱ，应由政府获得。第二种增值既和土地的地理位置、土地状况有一定关系，又得益于政府的投资改建，同时兼具级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ的部分特点，因此应当由土地所有权人和政府共享。
由上述分析可见，土地增值并不应该完全属于政府，而是应当在政府与土地所有权人之间进行合理分配。但目前的补偿标准将土地所有权人应有的增值分配权完全剥夺。国务院发展研究中心农村经济研究部的课题组2005年的调查显示，在农村集体土地的征收过程中，土地增值收益只有20%到30%留在乡以下的农村集体，其中农民得到的征收补偿仅占总收益的5%到10%；地方政府得到土地增值收益的20%到30%；而参与开发的房地产企业则得到了土地增值收益的大部分，约占总量的40%到50%。(15)这种收益的分配形态明显不公，严重损害了土地所有权人的利益，因此必须进行改造和重构。
(二)确立市场价格标准的必要性
明确了土地的部分增值应分配给土地所有权人，那就应体现在征收补偿的标准中。而市场价格标准的确立恰可以满足这一要求：通过市场价格标准的确立，土地所有权人可以获取土地增值通过市场机制转化而成的货币表现，而政府可以通过征收土地增值税获得其应得的那部分土地增值利益。(16)
在西方国家，土地是私有财产的一部分，所有权人对其享有处分的权利，土地拥有明确的市场价格。在美国，“合理补偿”是指补偿所有者财产的公平市场价格，包括财产的现有价值和财产未来赢利的折扣价格；日本宪法中规定了在土地征收中应当向被征收人补偿被征收土地的一般市场交易价格。(17)在按照市场价格向被征收人提供补偿之外，多数国家和地区还会额外支付一部分赔偿金，用以弥补被征收人因征收而造成的经济以及其他方面的损失。
我国目前的集体土地制度仍是计划经济时期的产物。在计划经济向市场经济转型的过程中，集体土地所有权的流转仍然被排除在市场大门之外。尽管近年来对集体土地使用权流转的规定逐步松动，允许其在符合规划前提下的依法流转，但是集体土地的最终处置权依然归属于国家。土地无法进入市场，也就无法以市场规律来形成价格。这也是我国目前未在集体土地征收领域以市场价格作为补偿标准的主要原因之一。但是，从目前的现实状况出发，市场价格标准的确立具有迫切性和必要性，这种迫切性和必要性不仅体现在对被征收人权利的保护上，也表现在以下几个方面：
首先，市场价格标准的确立是减少政府征地权滥用的需求。目前，我国征地补偿标准过低的现状在事实上为享有土地征收权的地方政府提供了充分的寻租空间。而将市场价格作为补偿标准能够大大提高土地所有权人所得补偿的数额，有利于消灭政府的制度性寻租空间。因此，要保护集体土地中被征收人的利益，必须使政府摆脱目前经营和管理土地的多种职能，回归单纯的管理者身份，在不动产征收过程中保持绝对的中立性，并通过市场机制来确定土地价格以及土地增值收益在各方主体之间的分配，消灭政府从中获取制度性租金空间和渠道。
其次，市场价格标准的确立有助于土地资源的合理配置和合理利用。在征收补偿标准过低的情况下，大量本应通过市场交易方式获取土地使用权的商业经营者，从政府手中以远低于市价的价格获得了因土地征收而由集体土地转变为国有建设用地的土地使用权。其结果是：一方面给商业性的经营者带来了丰厚的投机利润，另一方面则使经营者不充分利用土地，征而不用，闲置浪费，如1995年广东省开展连续两年的查荒、灭荒和复垦的行动，仅1995年就查出征而不用的丢荒地、闲置地3.7万公顷，1996年又查出1.5万公顷。(18)因此，应当将市场价值作为土地征收补偿的法定标准，从而彻底杜绝商业经营者的低价获取土地的投机行为，避免耕地的流失和浪费。
再次，市场价格标准的确立有助于缓解目前土地征收中严峻的官民矛盾。农民对现有补偿标准的严重抵触情绪是征收领域冲突频发的重要原因之一。而这种抵触情绪的产生与目前土地使用权改革后的可流转性有很大的关系。根据目前法律规定，承包经营权可以附条件地进入市场流转，而集体建设用地使用权的流转性虽然尚未得到法律的认可，但在中央和地方的政策中已被肯定，在实践中也实施多年。集体土地使用权在进入市场流转后，依据市场交易的规律形成了市场价格，而农民也由此对土地的市场价值有了一定认识。这就促使农民在土地被征收时产生了“等价交换”的需求，在这种情况下，如果保持原有的征地补偿标准不变，就必定会在征收过程中面临农民的不满和反抗。(19)
(三)市场价格的认定标准。
公平交易最能体现财产的真正价值，通过市场认定财产价值才可能确保公正，因此“按照国家规定给予补偿”或“给予合理补偿”规则，理应以市场价值补偿为原则，以切实保障被征收人的基本生活需求为依归，并坚持补偿标准的动态性，根据经济、社会发展情况适时调整。(20)土地征收的补偿标准应能使农民分享到城镇化所产生的经济利益。(21)在我国，公平的补偿标准应是依据土地的市场价值对被征收人进行补偿。但由于集体土地目前仍无法进入市场，因此如何认定其市场价格存在一定困难。在美国，确定不动产的市场价格的方式有三种：一是售价比较方式，即以邻近地区类似不动产的销售价格作为确定该不动产市场价格的基准，该方式在美国最为常用，但其前提是必须找到周边地区的类似参照物，如果没有这样的参照物，就无法作出准确的价格比较：二是成本计算方式，即通过计算被征收人重建该被征收之不动产所需的成本来确定不动产的市场价格，由于成本计算在很大程度上取决于评估者的自由裁量，因此这种方式在实践中并不常用；第三种是收入计算方式，主要适用于所征收之不动产为店面、工厂等营利性设施的情形，是指评估者将被征收人通过该不动产可能获得之预期收益也计入该不动产的价值，与成本计算相同的是，收入计算也在很大程度上取决于评估者的意见。(22)
我国国有土地上房屋征收采用的市场价格认定方式类似美国的售价比较方式，能较准确地反映出被征收房地产的近期市场价值，且操作难度也不大，具备一定合理性。因此，在集体土地征收领域也可适用这一方式，即以附近区域的土地状况类似的国有土地的市场价格来确定该被征收土地的补偿费用。但该认定方式在实践中可能无法落实，适格参照物缺失。如果在被征收土地的周围并不存在与其土地状况相同或者相似的土地，那么市场价格的比较将无法进行。因此，有必要仿效美国，对市场价格制定多种认定方式，在售价比较方式无法适用时，可灵活选用收益法、成本法或其他方法。同时，要想提高集体土地征收补偿的额度，还应尽快改革长期实行的土地供应双轨制。土地供应双轨制是指政府通过无偿划拨以及有偿出让这两种形式实施土地供应，该制度确立于1986年的《土地管理法》。(23)尽管我国的国有土地在改革开放后已基本实现了有偿、有期限、有流转的使用，土地供应双轨制却仍保留至今。目前政府所划拨的土地有一小部分来自政府存量地，大部分来自农村集体土地的征收。取消划拨制有利于提高农村土地出让价格，从而在资金上保障失地农民获得补偿的权利。土地划拨的本意在于满足公共需求，但目前却成为很多政府用以牟利的手段。由于土地划拨很大程度上依靠当地政府部门的自由裁量，地方政府为追求政绩和经济增长指标，普遍存在着以划拨土地招商引资的现象。在未来的土地制度改革中，应逐步缩小土地划拨的范围，除保障房建设、军事用地等特殊情况外，一切土地供应都应当以招标、拍卖、挂牌等有偿出让的方式完成，让市场来调节土地出让价格，消灭某些单位的用地特权，从而一方面可以实现土地的合理利用，另一方面也便于农民获得征地补偿。
三、补偿标准争议的裁决机制
《土地管理法实施条例》第25条第3款规定：对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。该规定将政府作为土地征收补偿纠纷的裁决者。但实践中政府身兼土地征收者、交易者于一身，在征收中拥有着巨大的经济利益，不具备作为一个裁决者所应具有的最基本特性——中立性。因此，政府在征收补偿标准的纠纷中很难作出公正裁决。
根据域外各国的经验，凡设有土地征收纠纷裁决制度之国家，通常都设有专门的、具有一定独立性的仲裁机构作为征收监督和争议解决机关，如英国的土地裁判所、香港的土地审裁处、法国的征收裁判所等。(24)另有一些国家并未专门就征收补偿纠纷设置特定的机构，此类争议均交给法院进行裁判。如美国的内布拉斯加、亚拉巴马等多数州的法律均规定：如果征收人或者被征收人对评估机构就被征收之不动产所作出的估价感到不满，任意一方可以在评估结果公布后的一定期限内向被征收财产所在地的地方法院提起诉讼，由本地居民组成陪审团对补偿数额作出决议，该决议具有终局性，对决议不服者仅得就法律适用或者证据方面的错误向州上诉法院或者州最高法院提起上诉。(25)
在我国，单独设置一个具有独立性的征收裁判机构的可行性并不大，原因在于：首先，裁决机构的地位需要通过立法予以明确，在具体设置过程中也要耗费一定经济成本，短期内难以实现；其次，即使这样的裁决机构最终得以设立，在实践中也很难保证其独立性，从我国目前的现实状况来看，即使是完全独立于行政机关的司法机关，在行政诉讼中也很难做到完全不受政府干扰，更何况是这样一个仍归属于行政系统内部的裁判所。因此，笔者认为通过裁决的方式对被征收人权利进行救济在我国目前的意义并不大，与其让这样一种“形式化”的程序浪费行政成本和被征收人的时间金钱，不如彻底取消这一程序，转而直接通过对复议和诉讼制度的完善来实现对被征收人补偿权利的救济。
四、结语
美国法学家路易斯·亨金说：“我们的时代是一个权利的时代。”(26)但对于中国的土地被征收人来说，权利的时代显然还没有到来。征收补偿标准过低的现状使得我国目前的集体土地征收成为了一项变相的私人财产掠夺机制。由于集体土地资源的有限性，导致大部分被征地农民均无法以土地置换的方式获得安置，从而不得不离开农村，前往城镇生活，成为了一个新的社会群体——“失地农民”，这些失地农民所经历的不仅仅是失去土地的过程，更是由农业人口转为工业人口、农村居民转为城镇居民的单向过程，而在目前的制度体系下，这些经历了身份转变的失地农民大多居住在所谓的城中村，无法享受社会保障，就业等问题得不到落实，不得不依靠微薄的征地补偿款来艰难度日。
征收对于被征收人来说，是一项不得不服从的义务。但是在履行这项义务的过程中，被征收人仅仅是公共利益面前的妥协者，而不应当是无私的牺牲者，宪法所规定的“公民的合法的私有财产不受侵犯”也绝不只是一句口号。任何个人均无义务独自承受因满足公共需求而造成的负担，基于公平正义之理念，这份负担应当由社会共同承担。不论从法律层面还是道德层面，土地被征收人都应拥有就其所受之损失获得公正补偿的权利。因此，改革现有的补偿标准既是保障土地被征收人基本权利的迫切需求，也是我国在建设法治政府过程中必须迈出的关键一步。
注释：
①近期，中央也开始对集体土地征收问题给予高度关注：胡锦涛同志在十八大报告中明确提出了“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”的要求，温家宝总理也在2012年3月14日十一届全国人大五次会议记者会上指出，要在其任期内制定并出台《集体土地征收与补偿条例》，切实保障农民承包地的产权。
②参见沈开举：“中国土地征收补偿标准研究”，http://www.landjs.com/web/landstudy_view.aspx?ID-2782.(最后访问时间：2011年12月6日)。
③郭龙：“推行征地补偿区片综合地价的探讨”，载《现代经济信息》2009年第12期。
④钟水映、黄建国：“征地统一年产值标准和区片综合地价引发的新困境”，载《国土资源》2007年第6期。
⑤参见朱可亮、罗伊·普罗斯特曼等：“中国十七省地权调查”，载《新世纪》周刊2012年第5期。该项调查的范围集中在17个农业大省和自治区(包括黑龙江、吉林、河北、河南、山东、安徽、福建、浙江、江苏、江西、湖南、湖北、四川、云南、广西、贵州和陕西)，共入户走访1 791名农民。
⑥沈开举：“中国土地征收补偿标准研究”，http://www.landjs.com/web/landstudy_view.aspx?ID=2782.(最后访问时间：2011年12月6日)。
⑦1998年，时任国土资源部部长的周永康在就《土地管理法》修订向人大常委会所作的说明里指出：“国家征用的土地再出让时，决定不同地价的级差地租是国家投资形成的，原则上这项收益应当属于国家。”
⑧刘勇：“涨价归公的理论依据与政策评析”，载《当代财经》2003年第2期。
⑨高建伟：“中国集体所有土地征收研究——基于法经济学的分析”，南开大学2009年博士论文，第7页。
⑩黄朝明：《征地收益分配研究》，中国农业科学技术出版社2008年版，第23页。
(11)马克思：《资本论》(第3卷)，郭大斩、王亚南译，人民出版社2004年版，第761—770页。
(12)陈华荣：“城郊(农村)被征用土地的级差地租及其分配问题研究”，载《湖北社会科学》2006年第5期。
(13)陈莹：“土地征收补偿及利益关系研究”，华中农业大学2008年博士学位论文，第36页。
(14)参见卜炜玮：“中国财产征收制度研究”，清华大学2008年博士论文，第131页。
(15)王平：“地根政治：全面剖析中国土地制度”，载《中国改革》2005第7期。
(16)我国目前的土地增值税是国家为了规范土地和房地产交易秩序、调节土地增值收益而采取的一项税收调节措施。根据《土地增值税暂行条例》第8条的规定，因国家建设需要依法征用、收回的房地产免征土地增值税。但该条规定是建立在被征收土地的增值收益完全归属于国家的基础之上，一旦将市场价格标准确立为征收补偿款的计算标准，那么征收土地增值税可以作为一项有效的收益分配手段。通过合理界定增值额和税率，政府和被征收人能够各自取得其应得的土地增值份额，从而达成公共利益与私人利益的平衡状态。
(17)参见杨建顺：《日本行政法通论》，法律出版社1998年版，第322页。
(18)王太高：“土地征收制度比较研究”，载《比较法研究》2004年第6期。
(19)高汉：《集体产权下的中国农地征收问题研究》，上海人民出版社2009年版，第204页。
(20)陈小君：“农村集体土地征收的法理反思与制度重构”，载《中国法学》2012年第1期。
(21)柯华庆：《农村土地产权的“三有”性须明晰》，载2010年1月21日《法治周末》第6版。
(22)Matthew P.Lindeman,Environmental Contamination Evidence and Just Compensation:Taking Issue With Restraints on the Admissibility of Evidence in Eminent Domain Proceedings,Hamline Law Review,Vol.34,2011.
(23)在此之前，我国的国有土地实行的是无偿供应、无限期流通的制度。
(24)王富博：“土地征收的私权保护——兼论我国土地立法的完善”，载《政法论坛》2005年第1期。
(25)William G.Blake,"Eminent Domain Procedure:Nebraska",http://www.pipelinesafetytrust.org/library/docs/nebraska.pdf.(最后访问时间：2012年1月5日)。
(26)[美]路易斯·亨金：《权利的时代》，信春鹰等译，知识出版社1997年版，第2页。