关于政策咨询与决策民主化、科学化问题的探讨，本文主要内容关键词为：政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
决策理论与方法
毛泽东同志在《中国革命战争的战略问题》一文中指出：“大家明白，不论做什么事，不懂得那件事的情形，它的性质，它和它以外的事情的关联，就不知道那件事的规律，就不知道如何去做，就不能做好那件事”。同样，我们不懂得政策咨询工作的情形与性质，就不知道如何去做好政策咨询工作，也就很难为各级党委、政府决策提供有力的科学依据。只有正确认识政策咨询在决策中的性质和作用，认识它们两者之间的相互关系，才能正确处理好政策咨询与决策民主化、科学化的关系，在新时期才能做好政策咨询工作，更好地为各级党委、政府的决策服务。
一、正确认识政策咨询在决策中的性质、作用以及两者的相互关系
咨询活动在我国可以追溯到公元前700多年的春秋时期，已有数千年的发展历史。新中国成立后得到振兴与发展。政策咨询机构在党的十一届三中全会以来，从中央到地方已逐步建立，在社会、经济、科技、生态等方面为各级政府提供科学决策依据，发挥了应有的作用，已成为决策民主化、科学化的重要环节。
政策咨询按照“政策”和“咨询”两个词的涵义，笔者提供如下解释仅供参考：政策咨询是对国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则，进行磋商、查询和考证的智力行为。其特点：首先，它具有鲜明的阶级性。在新的形势下，中国共产党以马克思主义原理为指导，坚持邓小平建设有中国特色社会主义的理论和党的基本路线，从实际出发，制订和执行正确的政策，是革命和建设事业获得胜利的重要保证。其次，它是一种智力的需求和服务，即通过专门的知识和技术帮助解决各种复杂问题的智力劳动过程。再次，它是为决策者提出多种可供选择方案，并提出主导性决策方案的，具有相对独立性、科学性和历史性的智力活动。
国务院和地方政府设立的“发展研究中心”或“经济研究中心”是政府的政策咨询机构，也是党委、政府的智囊团（也称“外脑、思想库”）。根据政策咨询机构的性质和职能，它不是行政决策部门，也不是决策的执行机构，它只是参与研究、提供咨询意见和建议，而不直接进行决策；它对决策的科学性负责，但不对决策的执行和后果负责。
政策咨询作为现代决策者的“外脑”，必须具备以下作用：一是协助决策者进行科学预测；二是为决策者提供方案；三是为决策者提供反馈信息；四是为决策者进行科学论断；五是善于发表独立的见解。
咨询与决策是“谋”与“断”的关系。“谋”是基础，“断”是关键。
所谓决策是指个人或群体为实现其目标，采用一定的方法，遵循一定的程序，来选择和设计客观目标的行动方案的过程。正确处理政策咨询与决策的关系，是科学决策中的首要一环。决策者在决策中如何正确认识和充分发挥政策咨询专门研究人员的作用，是关系决策成败的大事，必须引起高度重视。不依靠智囊机构的决策者很难成为高明的决策者。反之，一切为智囊机构左右的决策者，也不是一个称职的决策者。那么，决策者如何对待政策咨询工作呢？第一，必须保证政策咨询能够进行相对独立的科学研究。决策是一门科学，而科学是真实的学问，来不得半点虚假。决策者应让政策咨询机构根据事物的客观事实进行科学总结，保持研究问题的相对独立性，切忌先拿一个主观的结论，让别人去论证科学与否，这是靠不住的。第二，政策咨询不是行政秘书。政策咨询机构不能混同于行政秘书班子，它具有相对独立性，可以提出不同的见解，决策者可以采纳，也可以不采纳。如果政策咨询变成了行政秘书，那就失去了智囊的功能了。第三，政策咨询只能帮助政府决策，但不能替代政府决策。理由是：一是一些定型、定量的科学理论需要政策咨询专家们进行分析判断，但是一些无法计量比较的因素，随机因素多，就需要决策者根据自己的经验和科学理论，经过周密思考，作出判断和决策；二是政策咨询部门按照严格科学方法和程序拟制出来的方案，有些问题由于社会现象的随机性，使人们对事物认识的不确定性，这就需要决策者根据具体情况，要有胆识和判断的准确性来进行正确的决策。
从一定意义上讲，没有智囊团提出事实数据、状态分析、发展趋势预测、模拟试验结果、政策措施的科学论证，要作出科学的决策是不可能的。正确处理决策者与政府咨询的关系，不仅关系到政策咨询的作用是否能正常地、充分地发挥，而且关系到决策的正确性、科学性，关系到革命事业成功与失败和社会经济的发展。
二、正确处理政策咨询与决策民主化、科学化的关系
在世纪之交的历史时期，要实现“九五”计划和2010年远景规划目标，积极做好政策咨询工作，是决策者的明智之举、谋略者的首要任务，也是决策民主化、科学化的需要。正确处理好政策咨询与决策民主化、科学化的关系，是我们搞好政策咨询工作的必要条件，决策者和咨询机构对此必须要有足够的认识。
1.用新时期发展的观点认识和处理政策咨询工作。随着我国改革开放的不断深入，现代化进程的不断发展，科学技术的突飞猛进，决策者必须用发展的眼光认识和处理问题。近年来，从中央到地方各级政府部门非常重视政策咨询工作，认识到政策咨询在决策中确实缺它不可，在重大决策中发挥了“外脑”的作用。但是，在有些经济欠发达地区，决策者的思想仍然停留在旧的观念基础上，认为政策咨询只不过是调查研究，提提一些不同的见解而已。有些决策者在决策问题时，形式主义地将自己的观点交给下面讨论，把有关方面召集起来开一次“论证会”，各行其是地发表一下各自的意见，不加科学论证，决策者最后集中一个意见就算拍板定案，形成的决策仍然是主观主义的东西。为此，李铁映同志指出：“各级党委和政府对此应有足够的认识。要采取具体可行的措施，为政策咨询工作创造必要的条件和环境。要更多地给政策咨询部门出题目、压担子，使之更好地发挥参谋和助手作用。”这一指示对于强化咨询系统的机构建设、队伍建设和搞好研究工作具有重要意义。各级党委和政府的决策者必须用发展的观点认识政策咨询工作、重视政策咨询工作。另一方面，政策咨询部门要认识到自己的责任重大，政策咨询工作要跟上时代发展的需要，要不断地研究新课题，掌握新科学知识。从理论与实践的结合上把握事物的客观规律，从中吸取它本质的东西，为决策者的科学决策当好参谋。
2.政策咨询部门要真正成为决策者的“智囊团”。决策者高明的决策离不开“智囊团”的科学谋略，“智囊团”的科学谋略又是来源于科学理论和社会实践。要使政策咨询部门真正成为决策者的“智囊团”，必须做到以下几点：
一是努力提高政策咨询人员的自身素质。提高咨询人员的自身素质，是做好政策咨询工作的基础保证。
首先，必须提高政治素质。只有讲政治，才能总揽全局，在风云变幻的国际政治斗争中掌握主动，在政策咨询研究中保持正确的政治方向。政治素质提高了，就可以增强抵御各种腐朽、错误思想的能力，经得起各种风浪的考验，在改革开放和现代化建设的伟大历史变革中，就能坚定正确的信念，坚持全心全意为人民服务的宗旨，热衷于政策咨询事业。
其次，提高政策咨询人员的整体文化和科技素质。政策咨询人员的文化和科技水平的高低，直接关系到研究成果和提出建议方案质量的高低，没有较高的文化素质和科技知识，很难研究出超常规、高水平的决策方案来。在政策咨询队伍里，要稳定高素质的研究骨干，为他们工作创造条件；对那些不适应咨询研究工作的人员，鼓励他们“下海”，或调离到合适的岗位上工作。对一部分有实践经验，对问题有独特见解而文化专业知识程度低的同志，有目的地安排到大专院校学习深造，经过学习提高自己的文化专业素质，尽快地适应政策咨询工作的需要。使之做到人员合理流动，力求人才动态平衡。目的是保证政策咨询研究机构整体素质的高质量，以适应新时期发展的需要。
二是发挥政策咨询部门的协调组织职能，网络各方面的专家、学者和社会上有实践经验的人士，组成松散型的研究协会，对本地区一些重大的深层次的、短期和长期、宏观和微观等社会、经济、科技、生态等问题进行专门研究，把政策咨询部门办成决策者的“思想库”。
三是扎实地开展调查研究，不断提高研究成果质量。毛主席说过：“没有调查就没有发言权”。对于政策咨询工作来说，没有调查研究，就没有政策咨询权。当前，我们面临的形势发展变化快，经济和社会发展越来越复杂化，没有现成的东西可以照搬照抄，要为政府作出正确决策提供依据，就必须老老实实对客观事实作充分调查研究，在发现事物规律性的基础上，科学地给决策者提供决策方案。
四是努力改善政策咨询部门的条件和环境。改善政策咨询部门的条件和环境是做好政策咨询工作关键所在，没有好的条件和环境，要做好咨询研究工作只是一句空话。首先，在硬件上对政策咨询研究部门给予支持。各级政府在财政预算上要尽可能扶持这项智力投资。咨询部门自己在有条件的情况下，兴办实体，搞创收，保证咨询研究工作正常进行。其次，在软件上，决策部门要给政策咨询部门参与参事议事的位子，对党委、政府召开的有关会议要有咨询部门的负责人参加，目的是为了经常了解掌握决策者的在想些什么？对一些重大难点、疑点问题开展专门的研究，并提出方案和意见供决策者决策时选择。
3.政策咨询要适应决策民主化、科学化的需要。政策咨询机构的设立，主要是为决策者服务，政策咨询如何适应决策民主化、科学化的需要，是我们研究此问题的最终目的。在决策民主化中，政策咨询部门要积极地吸收有关人员参与咨询活动，依靠集体的经验和智慧，特别是依靠各类专家的经验和智慧来进行科学地谋略。决策者要善于听取来自各个不同方面的意见和建议，以民主参与和民主协商为原则进行决策。决策民主化是决策科学化的重要保证。没有民主化，就不能广开言路，广开思路，谈不上尊重知识、尊重人才、尊重群众的创造精神，也就谈不上决策的科学化。