从国家空间选择的变化看我国区域政策的演变_行政管理论文

解析我国区域政策的演变：基于国家空间选择变化的视角，本文主要内容关键词为：视角论文,区域论文,我国论文,政策论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       中图分类号：F291 文献标识码：A 文章编号：1009-6000(2015)02-0002-05

       doi:10.3969/j.issn.1009-6000.2015.02.001

       0 引言

       20世纪70年代末，西方国家受到全球化、经济结构调整和凯恩斯主义福利国家制度转型的影响，国家干预从宏观区域经济政策转向城市内部更新(MacLeod，Goodwin，1999)。不过，一些西欧国家在90年代末出现了区域政策的复兴，被称为“新区域主义”(Deas，Ward，2000)。“新区域主义”相比传统区域政策具有明显的竞争导向，在治理结构上也更加松散(Lefevre，1998；Wheeler，2002)。如何理解“新区域主义”的出现及其对欧洲城市和区域发展的影响成为区域研究的一项重要议题(MacLeod，2001；Ward，Jonas，2004：Hadjimichalis，2006；Harrison，2006)。

       新中国成立以来，我国区域政策随着国家发展战略和经济体制的转轨也经历了明显的调整和变化。一般认为我国区域政策经历了三个主要发展阶段，即1949-1978年的均衡发展阶段、1979-1999年向东部沿海倾斜的不均衡发展阶段和2000年以后的区域协调发展阶段(魏后凯，等，2011；张军扩，侯永志，2008)。特别是2005年以来，我国密集出台了众多国家级城市新区和区域发展规划等国家战略，区域政策在我国经济发展过程中的作用日益突显(樊杰，洪辉，2012)。

       本文旨在分析我国区域政策演变的历程及其变化特征，探讨近期新兴的区域政策对未来城市与区域发展、区域竞争与合作可能产生的影响。为此，文章借用国家空间选择的分析框架，从政策作用的地理空间和尺度角度来分析各阶段我国区域政策的特征。本文认为近期在区域协调发展理念指导下密集出台的区域政策与计划经济时期的区域平均主义有着本质区别，实际上是改革开放以来点轴开发模式和不均衡发展政策的延续。虽然经济增长极的培育从城市内部开发区转向了特定城市或城市群，有助于城市和城市群内部的整合发展，但同时也将加剧不同城市和城市群之间的竞争，拉大主要城市和城市群与其它普通城市—区域的发展差距。

       1 国家空间与国家空间选择

       国家空间(state space)是尼尔·布伦纳(Brenner，2004)在鲍勃·杰瑟普(Jessop，1990)国家理论(state theory)基础上拓展的理论概念。国家空间加入了地理视角，通过分析国家制度在地域和空间尺度上的特征变化来揭示国家管治的变化。根据定义，国家空间包括行政管理的空间和政策作用的空间。虽然当代国家管治的领土相对稳定，但是国家空间可以随着国家行政管理和政策策略的变化而变化。

       布伦纳进一步运用国家空间选择(state spatial selectivity)的概念来反映国家管治在地理空间上的变化动态。国家空间选择是特定时期内国家行政管理和政策策略的空间和尺度特征(表1)。国家空间选择虽然反映了国家管治在地理空间上的导向性，但并不一定就此产生新的国家空间。新的国家空间的建立需要打破既已形成的国家制度框架，将是一个漫长的过程。

      

       布伦纳认为西欧国家的国家空间选择在过去几十年间发生了显著变化。20世纪50到70年代是福特—凯恩斯主义的代表时期，以国家的相对集权、统一的行政管理和均衡的区域政策为特征。然而自70年代末以来，受到去工业化和北大西洋福特主义危机的冲击，西欧福特—凯恩斯主义的国家空间开始走向瓦解，国家空间选择转向权力下放、多样化行政管理，以及内生经济发展战略和区域发展差异化。地方为争夺国家政府的特殊待遇和倾斜政策而产生激烈的竞争，同时地方间公共服务和社会福利的差距也被拉大。在此背景下，西欧国家自90年代以来发生了新一轮的国家空间重组，国家空间选择出现进一步向社区尺度下移、向都市区尺度上移、或向外建构城市发展联盟等。根据国家空间选择的分析框架，下文在整理综述了我国区域政策的演变之后，将解析我国国家空间选择特征的变化及其趋势，并由此探讨对我国未来城市和区域发展的影响意义。

       2 我国区域政策的演变

       2.1 计划经济时期的区域政策(1949-1978)

       在计划经济时期，我国被认为实行了相对均衡的区域发展战略。在第一个五年计划时期(1953-1958)，大量工业和基础设施投资被转移至内地，以扭转沿海和内陆的工业不均衡分布(Yang，1990)。在“二五”和“三五”时期(1966-1975)，我国被划分为“一线”，“二线”和“三线”地区。工业布局从原先集中的“一线”沿海地区逐步转移到“二线”中部地区和“三线”西部地区(国务院发展研究中心课题组，2008)。此外，中央还建立了跨省的区域机构(刘玉，马健，2008)，以根据中央计划指令在区域内建立一套全面的工业体系并监督地方政府的行为(Solinger，1978)。总之，依靠计划经济体制和税收共享制度等，中央政府可以根据“全国一盘棋”的思路，跨部门、跨区域地调配物资和财政资源，从而协调区域间的经济发展(Donnithorne，Lardy，1976)。区域机构的设立并没有使决策权力分散化，相反加强了中央的集权管理。

       2.2 改革开放初期的区域政策(1978-2000)

       由于计划经济的生产低效和财政赤字等问题，平均主义的区域政策在改革开放后遭到摒弃。点轴开发的区域发展战略使国家政策和投资均向沿海地区倾斜，并通过设立特殊的政策区域来探索经济体制改革、发展外向型经济。根据不同的经济发展需要和特定的功能目标，国家在城市内部设立了经济特区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、出口加工区和边境经济合作区等不同类型的开发区(陈家祥，2012)。这些城市内部的特殊政策空间不仅获得了一系列优惠政策和管理权限下放(Fan，1995)，还享有行政等级的高配(Wu，2000)。在“简政放权”的背景下，中央未再恢复省级以上的区域建制。不过，在原计划经济时期形成的一些区域概念仍在国家经济布局和区域政策中得以体现，如为促进横向经济合作所设立的经济区等(Xu，2008)。然而，虽然这些经济区由中央指定，但组织松散、不属于一级政府，也没有中央授予的任何权力或财政来源。总之，改革开放后我国区域政策转向区域不均衡发展：国家期望通过培育若干个城市经济增长极，带动整个区域经济的发展。

       2.3 新世纪以来的区域政策(2000年至今)

       总体来看，我国的区域政策自2000年以来进入了一个新的发展阶段。西部大开发战略、振兴东北老工业基地和中部地区崛起这三个区域政策的提出，标志着政府开始着力东、中、西、东北四大板块的协调发展(张军扩，侯永志，等，2010：魏后凯等，2011)。特别是自2005年以来，我国出台了一系列改革试验区、国家级新区和区域规划等国家战略，代表了宏观区域政策进一步细化的趋向(孙久文，原倩，2014)。在空间分布上，这些区域政策兼顾了四大区域板块的平衡，是转向区域均衡发展战略的结果(张军扩，侯永志，等，2010)。虽然这些特殊的国家战略区域在名义上不再享有以往特殊经济功能区(如各类开发区)所享受的区域性特惠政策，如财税减免等；但它们可在辖区范围内试行更加开放的政策制度，在体制改革和创新方面具有先行先试的自主权。表2总结了我国区域政策自1949年以来的演变轨迹。

      

       3 解析我国区域政策的演变：国家空间选择的转变历程

       根据布伦纳的分析框架，可以得出上述各时期我国国家空间选择的特征。如表3所示，在计划经济时期，我国区域政策干预的是全部国土(孙久文，原倩，2014)。中央是国家的唯一决策层，承担全部开发责任；地方政府完全服从国家指令，如果没有中央的财政投入和资源分配，地方经济就无法发展(Naughton，1995；Ng，Tang，1999)。多层级的地方政府组织与中央政府机构设置保持一致，从而有利于通过科层制实行自上而下的行政管理(Yeh，Wu，1998)。最终，通过全国统一的资源分配和生产力布局，中央政府期望在各地区建立一套独立、完整的经济体系(魏后凯，等，2011)。

      

       改革开放后，我国国家空间选择转向了分权、差异化和倾斜发展(表4)。为了激发个人和地方发展的积极性，中央政府启动了权力下放和市场经济改革。国家政策干预集中在更具竞争优势的东部沿海地区，例如享有各种特殊优惠政策的各类国家级开发区就密集集聚在东部地区(陈家祥，2012)。这些城市内部的特殊经济功能区通常在行政管理上实行开发区管委会这种“小政府、大社会”的管理架构(朱孟珏，周春山，2013)。虽然这种特殊的管理模式的初衷是为精简政府机构、提高政府效率，在改革开放初期起到了积极作用：但是它在一定程度上也造成了开发区与所在辖区地域管理的割裂，使开发区的发展无法融入城市，成为了封闭的产业“孤岛”(沈宏婷，2007)。

      

       2000年后，虽然中央政府倡导均衡协调的区域发展，但实际与计划经济时期的区域平均主义存在明显差异。如表5所示，现今区域管理依赖区域规划等政策指引，而没有建立正式的区域行政机构。虽然区域政策开始兼顾均衡，但是政策并未覆盖全部国土，而依然侧重在某些重点地区(孙久文，原倩，2014)。例如，国家针对部分具有区域竞争力和特殊战略意义的城市群、城市带或城市出台了相应的区域发展规划、改革试验区、国家级新区等政策，只在局部地区形成了从大区域板块到跨省区、省域内部、城市内部的多维空间尺度的区域政策体系。与改革开放初期相比，改革试验区、国家级新区的地域面积比单一经济功能的开发区要更大的多，承载的功能也更多，其内部可能存在多种不同类型的经济功能区(王佳宁，罗重谱，2012)。在行政管理上，这些复合型的经济功能区多采用建制政府的管理体制，以加强功能区与行政区的统筹协调和联动发展(朱孟珏，周春山，2013)。总体来说，国家新一轮区域政策并没有改变分权、差异化、效率优先和激励竞争的基本原则。但是，新时期的政策干预和行政管理从城市内部空间(以开发区为主导)转向了都市区、城市群等区域尺度，构成了新世纪以来我国国家空间选择的重要特征。

      

       4 结论与讨论

       本文运用国家空间选择的分析框架，从地域和空间尺度分析了我国区域政策的演变及其特征。文章提出虽然近期我国区域政策开始兼顾区域均衡，但是它与计划经济时期的区域平均主义存在本质区别。2000年以来的宏观区域政策虽然覆盖了我国几大区域板块，但是实际政策干预集中在区域板块内的具有特殊战略意义或经济竞争力的少数重点区域。因此，当前的区域政策复兴并不是区域均衡发展政策的复兴，而是不均衡发展战略的延续。一方面，它强化了由经济增长极带动区域经济发展的模式；另一方面，国家级新区等更加兼顾地方诉求的多样化区域发展政策也使地方行政管理进一步破碎化和差异化，可能进一步加剧区域政策的不均衡性。

       其次，研究认为当前我国的政策干预有从城市内部转向更大区域尺度的趋势。换句话说，区域增长极的培育从点状(开发区)逐渐转向了以城市为单元的城市—区域尺度。这一国家空间选择的变化反映出我国的经济发展战略开始与城镇化和城镇群发展紧密结合在一起。区域化的增长极培育有利于开发区与城市功能的整合，有助于城市间的统筹与协调发展；但同时也可能加剧城市或城市群之间的竞争、拉大主要城市或城市群与其它普通城市和区域的发展差距。因此，促进我国区域的均衡协调发展仍将是未来我国所面临的一大挑战。

标签：行政管理论文;  城市选择论文;  经济论文;