世界典型城市公共危机信息管理系统及其比较，本文主要内容关键词为：信息管理系统论文,典型论文,危机论文,城市论文,世界论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C931 文献标识码：A 文章编号：1003-6938(2008)03-0013-05
1 引言
现代城市是人类社会的经济、政治、科技、文化教育的中心，由于人口、财富、建筑物等的高度聚集，使城市危机具有多样性、时空耦合和链状分布等特点。[1]一旦发生灾害，造成的影响和损失甚为巨大，城市危机管理已日渐成为人们关注的焦点。其中，信息问题是整个危机管理的关键，它渗透于危机管理的整个过程。所谓公共危机信息管理系统，就是在现代化网络通讯技术基础上，通过建立统一的、法定的技术规范、数据标准、数据交换格式，制定相应的制度和管理办法，实现政府间、政府各部门之间的信息共享。[2]作为一个综合性全方位的信息集成系统，它无疑在公共部门危机管理体系中扮演着举足轻重的角色。本文对公共危机信息管理系统建设较早且较为完备的大都市美国纽约、日本东京、加拿大多伦多和中国上海的城市危机信息管理系统进行介绍和比较分析，旨在为我国城市危机信息管理系统的建设提供一个参考性的框架。
2 世界典型城市公共危机信息管理系统
作为世界上比较有代表性的四个国际大都市，纽约、东京、多伦多和上海，在危机信息管理系统建设方面各有自己的特色和侧重点。
2.1 美国纽约公共危机信息管理系统
纽约是全球的金融中心、美国最大的商业城市、对外贸易中心和海港。在城市快速发展过程中，纽约以其高效、全面的危机管理计划和快速反应享誉世界，依靠的是一套完备的危机防御体系，纽约高效的危机防御体系背后有着强大的公共危机信息管理系统作为支撑，使得纽约市对危机信息的获取、拦截、筛选、诊断、识别与评估等方面独具优势，有力地保障了公共危机管理信息提供的及时性和有效性。纽约在应对2001年“9·11”恐怖袭击以及2003年8月14日的大停电事故时的表现，充分体现了纽约公共危机信息管理系统的特点。
2.1.1 公共危机地理信息系统
纽约市危机管理办公室(the New York City Office of Emergency Management,OEM)的一项重要的灾前准备工作就是使用地理信息系统(GIS)对可能出现的灾害进行分析，GIS是一种强大的地图定位分析工具，它能帮助OEM初步判断出各种灾害在不同地理区域可能产生的影响。GIS分析是OEM应对自然灾害和技术灾害，制定计划中不可缺少的一部分。
2.1.2 公共危机信息监控系统
OEM的监控指挥室是纽约市危机管理办公室的信息枢纽。危机监控中心全天候地运作，通过电台和计算机辅助的远程系统监控城市公共安全机构，密切注视涉及公共安全的众多机构所接收到的信息，同时保持着同其他45个市级、县级、州和联邦的危机管理机构之间的联络，并把监测到的与危机事态有关的信息通知给各个职能机构，从而确保能够及时地动员其足够的资源应对危机。
2.1.3 公共沟通信息系统
与公众进行信息沟通包括危机发生前和危机发生后的信息沟通两个方面。
OEM对提高公众的危机防范意识起到了重要的作用。在危机爆发前，OEM通过其公众信息办公室，不断向公众宣传防灾、减灾的知识。危机爆发后，该办公室协调公众信息战略，确保纽约从各政府机构和相关组织向外界传递信息的一致性。
(1)灾前接触公众进行教育。OEM使用它的网站提高大众对当前和可能发生的灾害的防范意识，对某一特定灾害将对市民产生的各种影响提供有用的信息。在OEM网站上，市民可以看到一个家庭灾害防御指南。它不仅列出了各种灾害发生的原因、可能的影响，还详细给出了危机防范的准备建议，包括家庭灾害计划、必备工具药品列表、常见危机应对方法（如撤离、灾害避难所方位）等。为了帮助市民及早对灾害做好准备，OEM网站上开通了危机管理网上定位系统。纽约市民可以上网通过该系统查询自己居住区是否位于灾害撤离地带以及详细的撤离指导。对某些灾害，OEM会发起声势浩大的宣传活动，如散发多种语言写成的宣传册、张贴海报等，提高公众的防灾意识，帮助他们为可能的危机事态做好准备，增加危机应对的知识和技能，减少危机事件带来的损失。
(2)灾后信息发布系统。紧急事件发生时，OEM确保参与危机反应的机构能够向公众提供及时、准确、统一的信息。通过城市紧急预警系统发布预警信息，并通过电子邮件的形式向订阅者提供预警信息。当大规模危机事件爆发时，向公众提供准确及时的信息是减少灾害影响、防止恐慌、顺利进行减灾工作，提高疏散效率和稳定局势的关键。OEM协同市政府办公室和其他政府机关，确保对外信息披露的一致性。同时，OEM在灾后及时开通热线解答市民关心的问题。
2.1.4 城市应急资源管理系统(Citywide Assets and Logistics Management System)
城市应急资源管理系统是一个以计算机网络为平台的信息系统，该系统于2003年12月份正式开通使用[3]。通过该系统，危机管理办公室和其他危机应对的机构可以对在危机处理中可调动的各种物质和人力资源，进行准确定位，以迅速地调动这些资源，减少危机所造成的生命财产损失，并进一步帮助危机后的恢复重建工作。该信息系统所涉及的应急资源包括机动车队、重型机械装备、医院、应急供应等。该系统还包括城市人力资源方面的信息。这些信息能够帮助危机指挥人员迅速地从城市雇员中锁定那些具备一些特殊技能的人员，充实到危机救援队伍中去。
城市应急资源管理系统是许多政府机构通力合作的成果。城市应急资源来自许多不同的部门，包括纽约市行政服务局、纽约市环境保护局、纽约市能源局、纽约市健康与心理卫生局、纽约市交通局、纽约市卫生防疫局、纽约市消防局、纽约市医院联合会、纽约市健康和医院联盟、法律事务部、市长办公室、纽约市警察局、纽约市管理和预算办公室、纽约市危机管理办公室等。
除了纽约市政府部门的资源信息外，城市应急资源管理体系还包括了州政府、联邦政府、非营利机构和私营部门的资源信息。城市应急资源管理系统是纽约市唯一一个整合多个部门、多种资源的信息管理系统。它可以使被动员起来进行危机处理的资源更加清晰明确，从而大大优化OEM或者其他危机处理机构的决策程序，以保证迅速满足危机处理的资源要求。
2.2 日本东京公共危机信息管理系统
东京是世界级的综合性的国际大都市，其危机管理系统反映了日本现代城市乃至全国的危机管理能力。为了适应建设国际大都市的城市发展需求，同时也为了满足市民对安全、行政改革、公共服务多样化的需要，东京于2003年4月确立了知事（相当于我国的市长）直管型危机管理体制，设置局长级的危机管理总监，在灾害发生时直接辅助知事，改组灾害对策部和成立综合防灾部，建立了一个面对各种各样危机的全政府机构统一应对的体制。
积累了战后50多年的防灾减灾经验，东京市在公共危机信息管理系统的构建和完善方面，发展到相当高的水平，主要表现在以下几个方面。
2.2.1 东京都防灾中心
东京都防灾中心建在东京市政府第一办公大楼的8和9层，同时也位于知事办公室的下面，便于知事直接掌握信息和赶到中心指挥。中心的作用是在地震、风水灾害等各种突发公共危机事件中保护市民的生命和财产，维持城市的功能和中枢设施，确保以市政府为核心的各防灾机构之间的信息联络、信息分析以及对灾害对策的审议、决定、指示；配有防灾行政无线系统、数据通信系统、图像通信信息系统。中心的具体功能有三项：一是信息的收集、储存、处理和传递功能，对灾害信息进行收集、处理、传递和分析；二是审议、决定和协调功能，对灾害对策进行审议、决定和协调；三是指挥、命令和联络功能，向各防灾机构发出各种指示和请求。[4]
防灾中心的设立，强化了信息统管的功能，从发现有灾害发生的可能性的阶段就开始进行与有关部门的接触，收集信息，研究灾害预备的对策方针。当灾害发生时，除了实际行动指令部门汇集各级信息之外，警视厅、消防厅、自卫队派遣过来的干部职员通过本部门的渠道收集和汇总信息，掌握事态的发展动向，策划应对方针，最后向危机管理总监陈述建议。
2.2.2 公共危机信息联络系统
日本特别注重信息联络系统的建设，除了有线系统外，为了防止在灾害发生后出现有线通信被中断的问题，东京都建立了防灾行政无线通信系统。东京都防灾行政无线系统有三套子系统组成：固定无线系统、移动无线系统、地区卫星通信网络。固定无线通信系统以市政府大楼为中心，1993年在各个区、市、町、村防灾机构以及市派出机构之间全部组建运行。
2003年开始的四年计划中，市政府对陈旧的无线系统进行了更新。移动式无线系统主要为了直接掌握灾害情况，也是吸取了阪神大地震的教训，在市政府大楼、市派出机构与灾害现场观察车辆、携带式的无线手机之间以及无线手机之间进行信息收集和传递。另外，为能够通过图像等的传送来了解灾害现场的现状，市政府配备了卫星中转车和多重移动无线车（图1）。
图1 东京都灾害联络系统图
2.2.3 受害信息搜集系统
以区市町村为首，各有关防灾机构在灾害发生后，迅速地掌握所辖地区或业务范围内的受害信息，通过事先规定的传递系统，向市本部报告。
2.2.4 公共危机宣传、信息披露和媒介应对系统
根据规定，灾害发生后，宣传和信息披露活动分为宣传报道、听取居民的反应和请求媒体报道，区市町村在其行政范围内或所辖的设施内发生灾害后，或在发生灾害的危险时期，立刻与警察署、消防署以及其他的机构携手合作，进行必要的宣传报道。[5]市政府文化生活局根据情况，选择互联网、电视和公共场所的媒体通过文字播放等方式进行信息的披露，东京都的新闻节目尽可能更改内容，播放与灾害有关的信息。
2.2.5 公共危机协作系统
东京都认为发生大规模的灾害时，光靠东京都很难单独应对，必须与首都圈以及周围的其他地方政府进行合作。为了保证灾害发生时民间团体、兄弟都市县、志愿者的相互救援和合作，东京都采取了灾前合同制的形式，制定了许多规则和签订了很多合同。这样，可以做到在平时相互进行信息交流，在应急时相互救援、临阵有序。东京都与附近的七个都市县签订了相互救援协定，一旦发生灾难，他们会通力合作。除了首都圈外，东京都还有更大范围的合作，这种建立在契约基础上的合作可以做到一方有难，八方支援。除自救和政府的公救外，东京都非常鼓励共救系统的建立，东京都已经建立了行政、居民、民间企业、非政府组织、非营利团体、自愿者相互合作的救援体系，构筑了一张城市安全网。
2.3 加拿大多伦多公共危机信息管理系统
多伦多市是加拿大的经济、金融、制造业、商业和教育卫生中心，是北美第五大城市，加拿大第一大城市。与其他城市一样，多伦多的城市管理也受到各种各样的危机事态的挑战。为了应对这些危机事态对城市管理的挑战，多伦多市发展出了一套完备有效的危机信息管理系统。
2.3.1 公共危机信息监控系统
危机管理办公室搜集来自各方面的信息，一旦发现各种危机事件的征兆，危机管理办公室将会按照危机应对计划中所确定的程序，并根据危机事件的种类和严重程度，告知有关人员一些足以对危机事件的性质和范围形成准确了解的信息。一旦出现可能威胁市民生命财产安全以及自然环境的危机事件的征兆，危机管理办公室会进入密切监控状态，危机管理办公室的有关人员、危机管理项目委员会的有关委员会被召集到危机处理中心，以策应随时出现的紧急情况。在紧急情况下，危机管理项目委员会的所有成员会被动员起来。
2.3.2 公共危机信息评估系统
危机管理办公室对各种可能威胁公共安全的危机事件进行分类整理，并进行相应的评估分析。在对危机事件进行确认和评估的基础上，制定针对性的行动策略。主要包括两个评估要素：一是危机事件发生的概率，二是危机事件一旦发生造成的负面影响。[6]
其基本假设是：危机严重性＝危机发生的概率×危机的影响。这种评估虽然简单，但提供了一个基本的分析框架，帮助危机管理办公室发展出适当的办法，减小各种危机事件的影响。对任何一种潜在的危机事件，其对社会的危害可以通过两种途径得到有效的控制：一是减小危机事件发生的概率，二是降低危机事件造成的负面影响。通过对灾害事件的评估，可以帮助减小城市的脆弱性，帮助城市增强抵抗危机冲击的能力。其次，收集更多的危机受害者的需要信息，可以在将来的危机应对中，提高危机救济的迅速性和有效性。最后，清楚地了解城市居民、商业界和公共设施受到损害的程度，以更好地组织城市复员工作。
2.3.3 车辆自动定位系统(Automatic Vehicle Location)
该系统主要用于紧急救护中对救护车的定位，救护车辆位置的准确计算主要用GPS和导航技术进行，车辆的位置信息主要来自紧急医疗救助通讯中心通过无线追踪系统发来的，确保对紧急医疗事件进行快速的反应。[7]
2.3.4 GMS系统(Geocode Mapping System)
多伦多紧急医疗服务利用GMS系统对城市所覆盖的范围进行定位，主要包括街道、干道、娱乐场所和一些设施如学校建筑物，医疗设施，飞机场等的定位。该绘图系统能够持续的更新，以保证调度者和医疗救护者能够发现紧急事件发生的地点。[8]
2.3.5 公共危机信息传播系统
有效地通过媒体和社区传播信息，可以帮助市民尽快从危机事件的冲击中恢复到正常状态，这项工作可用于协助市政府有关部门收集和传播信息，包括危机事件之中和危机事件结束之后的关键信息，并将其传递给媒体、城市工作人员、工商业界以及城市居民。
2.4 中国上海公共危机信息管理系统
上海是我国的经济、金融、贸易的中心。进入21世纪，上海制定了基本建成国际经济、金融、贸易和航运中心之一，初步确立现代化国际大都市地位的中长期发展目标。全面加强上海城市综合应急管理体系，对提高上海城市综合竞争能力，加快现代化国际大都市建设，具有重要的意义。如何构建一个有效的城市危机信息管理系统对灾害进行监测、预警、防范和处置就成为一个迫切的问题。
2.4.1 上海市应急联动系统
2003年初发生的SARS危机是对上海市政府的应急管理体系的一个严峻的考验，虽然上海市成功地应对了这场危机，但也暴露出了很多问题和不足。上海市城市应急联动系统就是总结SARS的经验教训而建成的，该系统与2004年8月份开始运行。上海市应急联动系统是一个综合调度系统。应急联动中心设在公安局，实施全天候运作。其处置灾害的主要任务是：依托110报警台和市公安局指挥平台，对灾害事故统一接警。履行警务、消防等职责并组织应急联动单位进行及时处置，发生重特大灾害事故或出现紧急情况时，全力控制现场态势。[9]上海市应急联动中心收集、研判各类基础信息和动态信息，上报市委、市政府及上海市减灾领导小组，通报各联动单位，为灾害事故紧急处置提供指挥、决策依据。
2.4.2 上海城市减灾信息综合管理系统
上海市减灾信息综合管理系统是上海城市危机信息管理的中心。该中心通过上海市公务网等网络，与市委、市政府、上海警备区等指挥部和信息中心，区县政府灾害事故管理职能部门和应急救援等相关单位实现宽带联系，在信息整合的基础上，实现灾害事故的信息共享。
2.4.3 紧急指挥决策咨询系统
紧急指挥决策咨询系统是危机管理系统中的专家系统。平时，市减灾办公室对各类灾害事故信息进行综合集成、分析处理，开展灾害事故风险评估，建立动态的城市灾害事故数据库，供紧急指挥决策咨询调用，为紧急指挥决策提供技术保证。但是当发生重、特大灾害事故时，紧急指挥决策咨询系统被起用，危机管理的有关专家和人员利用先进的技术如GIS、GPS、卫星遥感系统等技术组成的紧急指挥平台，迅速对灾情信息进行分析、评估，提出紧急处置方案和建议，供市领导指挥决策参考。
2.4.4 灾害事故信息发布系统
上海市规划建立上海市综合减灾信息网，及时、真实地向社会和公众发布上海各项减灾工作和灾情信息。上海市综合减灾信息网应包括党和国家有关防、抗、救灾工作的方针、政策、有关法律、法规、规章，重大减灾科技前沿动态和成果，城市综合减灾管理动态，防灾教育，国内外和本市重大灾情信息等。上海市综合减灾信息网，由上海减灾领导小组主办，日常工作由市减灾办公室负责管理，依托上海民防信息网运作。
灾害事故一旦发生，上海市灾害事故紧急处置指挥部和现场指挥部将根据灾害事故影响程度和类型，组织有关责任单位、职能部门和专家拟写新闻发稿、专家评论和灾情公告。报有关领导同意后向媒体和市民发布。当发生特大、特殊灾害事故时，市政府新闻办人员在市灾害事故紧急处置指挥部就位和待命。需要时，市政府新闻办派员参加现场指挥部工作，负责对灾害事故现场媒体活动实施管理、协调和指导。
典型城市危机信息管理系统比较及其展望
纽约、东京、多伦多三个城市，作为城市危机管理的先行者和实践者，在各自的危机信息管理系统建设和发展的实践中积累了丰富的经验，并形成了各自独特的风格。上海的危机信息管理系统建设比较晚，还处于发展的初级阶段，与其它三个城市相比还存在一定的差距。但作为中国最大的城市，上海的城市危机信息系统的发展无论理念上还是从建设上均居国内前列，表现出良好的发展势头。
四大城市危机信息管理系统的共同特点是，都强调危机信息管理系统对城市危机管理体系的基础作用和全面支持，重视利用先进的信息技术支持城市危机信息管理系统的各项功能，重视信息的沟通和公开以及部门间的协调与合作。其具体特点和区别表现在信息管理的模式、信息沟通和披露的特点、部门间的协调、技术支撑系统、区域合作和信息管理机构等六个方面（表1）。
通过对纽约、东京、多伦多和上海公共危机信息管理系统的分析和比较，我们可以对我国城市危机信息管理系统的发展作以下展望。
第一，建立一个综合性的危机信息管理的机构。纽约的信息管理机构是危机信息管理办公室，东京的综合性的危机信息管理机构是减灾中心，多伦多的危机信息管理机构是危机管理办公室，上海综合信息管理的机构是减灾办公室。通过一个信息统管部门，专门、统一、全面地负责信息收集、信息分析、战略判断。可以清楚地看到，这种机制的关键，就是对信息的高度的一元化的管理，一切以信息的畅通为核心要旨，打破部门界限及不同部门的信息垄断边界，形成信息共享的平台。
第二，加强危机信息管理系统的技术支持。纽约、东京、多伦多和上海在建设城市危机管理信息系统时，应用先进的信息通信技术，为城市危机管理信息系统提供功能保障。GIS、GPS、遥感技术等的应用，便于更好的掌握、跟踪、分析对城市有影响的信息，并在信息综合集成、分析处理、灾害评估的基础上，实现信息的智能化管理，确保决策的科学性；在整合各救灾职能部门专业通信网的基础上，建立跨部门、多手段、多路由，有线和无线相结合，微波和卫星相结合的反应快速、灵活机动、稳定可靠的应急通信系统，可确保紧急指挥通信的顺畅；同时，依托和利用公网，加强紧急处置专用通信网建设，对重要通信设施、线路和装备加强管护，建立备份和紧急保障措施。
第三，构建城市危机管理的社会整体联动系统。纽约、东京的危机信息管理系统格外强调配合和协作，重视层层联络、环环相扣的以政府为中心，同时居民、企业、非政府组织均发挥积极作用的社会联络网络。对我国城市而言，危机管理体系中的多元组织协作系统还仅处于起步阶段，广大的社会组织以及公民只是出于被动的执行与实施地位。因此，普及市民危机预防知识，明确规定市民、市民防灾组织、企事业单位等的具体责任，加强地区、社区和单位等的防灾对策和危机管理功能，对完善我国城市的综合危机信息管理系统具有重要的意义。这需要在制度层面上，促进行政、企业、地区和社区以及志愿者团体等的携手合作和相互救援，以建立一个社会整体联动的支持城市危机管理的综合信息保障体系。
收稿日期：2008-03-16