台湾新东南亚政策的现状与前景，本文主要内容关键词为：东南亚论文,台湾论文,前景论文,现状论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
陈水扁于2002年7月29日在亚洲台湾商会联合总会年会上，呼吁台商投资东南亚，不能过度依赖大陆市场，布局全球时绝对要重视对东南亚的投资，再次激活南向政策（即本文所指的东南亚政策）。本文拟对台湾当局推行南向政策作一简要回顾，就台湾当局推行新一轮南向政策（即新东南亚政策）的原因和内容作一简要概述和分析，在此基础上对台湾当局推行新一轮南向政策的前景加以探讨。
一、回顾
国民党在台湾执政时，推行过两轮南向政策。第一轮是为了抑制1992-93年期间出现的台商大陆投资热，鼓励台湾企业向东南亚地区投资，而在1994年3月制定了《加强东南亚地区经贸工作纲领》，推动南向政策。该政策的实施在一定程度上抑制了台商对中国大陆的投资，促进了台资向东南亚地区的流动，对加强台湾与东盟的经济关系起到了一定的作用。
但东南亚金融风暴使第一轮南向政策的成效大打折扣。1997年下半年东南亚金融危机爆发，台湾当局认为这是推行“第二轮南向政策”的大好时机，于是，1998年1月提出实施第二轮南向政策，鼓吹“南向第二春”，派出当时的高级官员（连战、江丙坤等）到东南亚各国进行活动，以提供经济援助为诱饵，企图换取东南亚各国政府为台商到东南亚地区投资提供安全保障与扩大投资优惠，并采取设立东南亚投资公司进行集团投资以减轻投资风险、由台湾银行为投资东南亚地区的台商提供优惠融资等优惠措施。
但是，事实证明，由于东南亚金融危机的影响造成当地金融形势欠平稳；经济严重衰退、市场需求严重疲软、银行信贷困难、取得材料供应困难、出具出口信用证困难；欧美市场不敢贸然向东南亚各国台资企业发出订单等原因，台湾企业对东南亚地区投资裹足不前。在东南亚金融危机爆发后的一段时间，台商在东南亚地区的直接投资不仅没有增长，反而出现大幅度缩减。根据台湾“经济部投资审议委员会”公布的数字，除了马来西亚与越南之外（马来西亚是台湾当局推行第二轮南向政策的重点试点基地，越南是台湾当局推行第一轮南向政策的重点试点基地），台湾资本在东南亚各国的直接投资均有大幅度的缩减。以东南亚金融危机后一年（1997年7月—1998年6月）与危机前一年（1996年7月—1997年6月）对比，台商在东南亚地区的直接投资额减少78%；与此相反，同期台商在中国大陆的直接投资额却增长了78%。为此，台湾“经济部国贸局”于1998年9月24日发布新闻稿表示，“鉴于东南亚地区政经形势不稳定，并恐有进一步扩大的趋势，政府不再鼓励国内厂商到东南亚投资，因应国际经贸形势的变化，适时调整‘南向政策’”。台湾当局所执行的第二轮南向政策在1998年9月底便以失败而告终。
二、原因
陈水扁以“总统”身份又提南向政策，可谓台湾当局推行第三轮南向政策。既然国民党时代推行南向政策搞到人人喊打的地步，陈水扁重提南向政策又没有赢得在台湾经济中占主导地位的高科技业者的欢迎，那么，他为什么还要重提南向政策呢？原因主要有如下几点：
1、这是陈水扁调整大陆经贸政策的的需要。
陈水扁上台两年多来，自认为对大陆已释放不少善意，但因其不承认一个中国原则，否认“九二共识”，甚至抛出“一边一国论”，不但无法使陷入僵局的两岸关系获得改善，更使其改善两岸关系的诚意广受质疑，招致岛内的不少批评。与此同时，台商自2000年开始却掀起对大陆投资的第三次高潮。据外经贸部统计，2000年大陆批准台资项目3108家，合同台资43.7亿美元，实际利用台资25.4亿美元；2001年台商投资大陆持续加温，大陆批准台资项目4214家，合同台资72.7亿美元，实际利用台资33.7亿美元，同比分别增长36.2%、73.1%和32.8%;2002年1-6月，大陆批准台资项目2179家，合同台资45.1亿美元，实际利用台资21.1亿美元，亦较上年同期大幅增长。而岛内失业率又屡创新高，台湾“主计处”公布2001年台湾岛内失业率为4.57%，创历年最高纪录，去年9月仍达5.32%，居高不下。这显然不符合民进党当局的利益，于是，决定采取一系列措施冷却台商的大陆投资热，除了加强对大陆投资的“有效管理”、提出“优先投资台湾”外，重提南向政策就是其重要步骤之一。
2、减缓台湾经济日趋边缘化的压力。
(1)从亚太区域合作的角度来看，台湾当局处境尴尬。90年代中后期特别是进入21世纪以来，亚太地区掀起了一股签署自由贸易协议的潮流，该地区已达成的自由贸易协议分别有由美国、加拿大及墨西哥三国达成的北美自由贸易协议(NAFTA)，加拿大—智利自由贸易协议，墨西哥—以色列自由贸易协议，新加坡—日本自由贸易协议，墨西哥—欧盟自由贸易协议，墨西哥—EFTA(European Free Trade Agreement，成员国为挪威、瑞士、列支敦士登、冰岛）签署的自由贸易协议，新加坡和新西兰签署的两国间紧密经济伙伴协议以及最近新加坡和美国之间签署的新美自由贸易协议。正进行讨论的有澳大利亚——韩国、新加坡——加拿大、新加坡——澳大利亚、新加坡——墨西哥、新西兰——智利、新西兰——香港、日本——韩国、美国——智利、东盟自由贸易区(AFTA)——澳新紧密经济关系协议(CER)、中国——东盟自由贸易区等众多自由贸易协议。特别是正在谈判的中国——东盟自由贸易区协议，2002年11月4日，朱镕基总理和东盟10国领导人共同签署了《中国—东盟全面经济合作框架协议》，这标志着中国与东盟的经贸合作进入了一个新的历史阶段。《框架协议》是未来中国——东盟自由贸易区的法律基础，总体确定了中国—东盟自由贸易区的基本架构。台湾当局倍感亚太地区区域合作不断推进的压力。
(2)两岸经济增长差距日趋扩大。台湾经济进入中速增长阶段后，2001年更出现几十年来的首次负增长2.18%，而大陆经济则持续高速增长7%以上，使两岸经济增长的落差拉大，两岸经济实力对比的天平日趋向大陆倾斜，两岸贸易的落差也日趋扩大。从WTO公布的2001年全球贸易排名来看，台湾2001年贸易总额约2,301亿美元，比前年减少20.2%，是前20大贸易国（地区）中衰退幅度最大的，因而被西班牙及新加坡超过，落居第16名；另一方面，2001年中国大陆贸易总额为5,098亿美元，比前年增加7.5%，则是前20大中成长最快的，并超越加拿大，成为世界第六大贸易国，两岸彼消我长态势十分明显。陈水扁担心台湾经济日趋边缘化，此时重提南向政策，意在介入东盟区域合作，特别是欲推动台湾与东盟签订自由贸易协议，减缓东亚区域合作浪潮带来的边缘化压力。
(3)金融危机后台湾与东盟经济关系停滞不前。台商在东南亚投资对贸易的带动效应明显，但进入新世纪后投资带动效应减弱。台湾与东盟贸易增长的动力除了来自东亚区域20世纪90年代的持续的经济高速增长外，和台商在东盟的投资增加有很大的关系。正是由于1988-1997年10年间台商在东盟国家的大量投资，为自20世纪80年代末期以来台湾与东盟贸易的高速增长奠定了坚实的基础。因此，与东盟贸易增长的趋势是否会继续维持下去，除与台湾与东盟的经济增长及世界经济景气有关外，更主要还要看台商在东盟国家的投资能否持续增长，台湾与东盟产业分工的体系是否继续维持并深化下去。进入新世纪，台湾与东盟贸易增长情况不佳，台商投资对贸易的带动效应减弱。尽管这与世界经济不景气不无关系，但与亚洲金融危机后台商在东盟的投资保持低位，没多大起色密切相关。亚洲金融危机后的1998-2001年四年间台商在东盟的投资仅相当于亚洲金融危机前1994-1997年四年间的33.3%。这一方面使台湾与东盟之间的投资关系受到削弱，另一方面使台商在东南亚投资对贸易的带动效应大打折扣，导致台湾与东盟经济关系发展的动力减弱。此外，亚洲金融危机爆发前后台湾与东盟之间的贸易平衡发生逆转。1992-1997年间，台湾对东盟出口、台湾从东盟进口均持续增长，但台湾均维持贸易顺差，少则20多亿美元，多则40多亿美元。亚洲金融危机爆发后，由于台商在东盟的投资剧减，台商投资对台湾对东盟出口的带动效应减弱，导致台湾与东盟贸易平衡状况改变。金融危机后，台湾对东盟的出口额开始少于从东盟的进口额，出现贸易逆差，且到目前为止仍保持逆差状况。1998-2002年，台湾与东盟贸易逆差分别为7.8亿美元、1.9亿美元、10.4亿美元和7.2亿美元。金融危机后台湾与东盟经济关系停滞不前的状况，使其在由中国大陆、台湾和东盟组成的三边经济格局中的地位趋于下降，显然对陈水扁推动“实质外交”不利。
3、去年上半年东盟国家经济增长渐入佳境让陈水扁似乎看到了推行南向政策的时机。
2001年出口导向型的东盟国家受国际环境低迷影响，各国经济普遍呈现疲软状态，对此，东盟国家在2001年经济衰退期间主要采取了扩大内需和力求防止出口大幅度萎缩的政策。泰国政府在继续实行扩张性预算政策的同时，又采取了降低利率，向居民提供消费贷款和创业基金、降低增值税税率等刺激消费、拉动内需的政策措施，并宣布从2003年1月起实施“减税计划”，一方面大幅度提高个人所得税起征点标准，另一方面在一定条件下实施免除房地产交易税。这些政策取得了良好的效果。进入2002年，随着美国经济疲弱状况趋稳，加上全球电子产业的需求复苏，东盟国家出口渐趋复苏，国内需求好转，去年第一季度经济表现普遍获得改善，第二季度经济表现则更趋稳健。新加坡贸工部公布去年第二季度的经济成长率为3.9%，已扭转连续四季度的负增长局面；马来西亚的经济成长率也由去年第一季度的1.1%，向上攀升至3.9%，远高于上年同期的0.4%；泰国的第二季度成长率更高达5.1%；菲律宾与印尼也都持续第一季度的成长走势，第二季度分别获得4.5%与3.5%的高成长。除了印尼第二季度的表现略逊于上年同期外，其它东盟国家去年的经济表现都优于上年同期，显示东盟国家已逐渐远离经济衰退的窘境。这让陈水扁似乎看到了推行南向政策的时机。
三、主要内容
目前，陈水扁推行的南向政策尚未有具体的行动纲领，本文根据有关资料将这波南向政策的主要内容归纳如下：
1、拓展东盟国家经贸投资，初步以东盟五国——印尼、马来西亚、菲律宾、泰国及新加坡为优先，再逐步扩大到越南、缅甸及柬埔寨等其它国家。“经济部”所提《加强东南亚经贸投资八大配套措施》内容主要是：设置东南亚经贸投资总入口网站、解决台商投资困难、协助纺织业者赴东南亚地区投资、加强双边信息产业交流合作、经世贸组织架构协助厂商寻求商机、协助台商建立东南亚行销通路、推动双边部长级经贸合作会议、设置东南亚劳工引进台湾协商机制。
2、提升去年9月“东南亚投资贸易访问团”的层级，由“次长”级提升为“部长”级，并邀工业总会等工商团体及大企业负责人，共同赴越南、马来西亚、印尼及泰国等地访问。“经济部”为配合陈水扁的南向政策，要求上述访问团应本着如下三项原则：(1)彻底了解台商面临的困境何在，(2)台商需要当局哪些协助，(3)加强搜集东南亚地区的投资贸易资料，提供台商参考，以扩大对东南亚的经贸活动与服务。
3、根据初步拟订的架构，台湾当局有关部门将透过融资、租税及辅导等措施，协助台湾厂商前往东南亚地区投资。(1)在融资方面，台湾“经建会”与“经济部”研拟由“中国输出入银行”参与东南亚地区的重大建设、重大投资联贷案，只要是台商有参与投资，或建设完成后会向台湾采购相关机器设备的东南亚重大建设或投资案，“中国输出入银行”都会参与联合贷款，协助台商争取商机；台湾财经单位规划由当局增拨3亿元台币输出保险准备金，连同原有的3亿元，合计共提供近百亿元保险额度，并将以低利优惠提供海外投资融资，协助台商拓展东南亚市场。(2)在租税方面，台湾当局透过驻东南亚国家代表处协助台商，争取尽速与当地政府签订避免双重课税协议、投资保证协议，并加强双边关系等方式协助台商。(3)在辅导措施方面，主要是提供技术辅导，以协助厂商到东南亚投资，并架设东南亚台商经贸网站，协助厂商搜集商情，提供投资优势分析，提供厂商投资参考。
4、南向将与自由贸易协议(FTA)及外交结合。由于与东南亚国家签署FTA，涉及外交及政治因素，台湾“行政院”将成立高层会报，由“行政院长”游锡堃主持，把“外交部”、“经济部”、“经建会”、“财政部”与“中央银行”等部门整合起来，实现南向与FTA、外交的整合。加强推动台湾与东盟国家签定自由贸易协议，以经贸为主轴来扩展外交，并由“国安系统”形成第二管道，以经济为名推进双边实质关系。
5、除经贸内容外，台湾当局亦欲推动与东南亚国家的军事交流。新加坡和菲律宾等东盟国家是重点对象。第4、5两点内容与前两轮南向政策的内容有较大不同。
通过以上分析，可以将陈水扁推行新一轮南向政策的实质归纳为：陈水扁欲通过分流台资，冷却台商的大陆投资热，加强与东南亚实质关系，争取对台湾有利的战略环境，确保台湾的“现状”。
四、前景
基本上，东南亚国家是从经济层面来看待台湾当局推行的南向政策，只要是经济上对东南亚国家有利的，东南亚国家就不会反对。可以说，台湾当局推行新一轮南向政策，东盟国家并不排斥。一些东南亚国家利用台湾当局积极推行南向政策的有利时机，已开始加强对台招商，希望藉此促进台商与这些国家间的经贸交流、工业合作及技术转移。
那么，陈水扁重提南向政策能如愿以偿吗？笔者以为，显然不可能。理由如下：
首先，去年以来大陆已成为台湾的第一大出口市场。2001年台湾对东盟国家双边贸易额为309.5亿美元，台湾对东南亚主要国家出口衰退了19%，回落到六年前的水准；台湾“经济部国贸局”统计表明，去年1-8月台湾对大陆出口已突破200亿美元，达204.8亿美元，对大陆贸易顺差更高达155.9亿美元。台湾对大陆出口依存度已达24.3%，高出美国3.3个百分点。东南亚市场全面衰退，连几十年来一直是台湾最大的出口地的美国，也已被大陆超越，1-8月，向美国出口只占台湾总出口的20.1%。去年以来，台商投资东南亚大幅度减少，对越南、印尼、泰国的投资都跌到谷底。与此同时，去年1-8月台湾“经济部”核准赴大陆投资，较上年同期增长34.8%,8月份单月核准赴大陆投资金额，较去年同月增长近三倍，是连续两个月创单月新高。台商往何处去，该往何处去，已经非常清楚。这不是以个人意志为转移的，而是经济全球化及区域竞合的必然结果。
其次，入世后中国大陆总体投资环境优于东南亚。入世后中国经济仍然并将保持良好的发展势头，尽管面临非典型肺炎(SARS)的干扰，但2003年中国经济仍将保持强劲增长，加上外商投资仍将持续增长，国内市场需求仍将会有进一步的扩大，因此，和2002年一样，中国经济仍将会对亚洲经济的发展起到一定的积极作用，并在一定程度上成为拉动亚洲经济增长的重要动力来源之一。而在依靠扩大内需促进经济复苏方面，当前东盟部分国家也还存在一定的困难：(1)自从亚洲金融危机以来，一些东盟国家金融机构的不良债权比率虽然有所下降，但仍然偏高，导致金融机构的“惜贷”行为，企业要从银行等金融机构取得扩大企业生产和进行企业结构调整所需要的融资仍然相当困难。(2)近年来，东盟国家主要采取了依靠扩大公共投资刺激内需来促进经济复苏的政策措施，为此财政赤字与政府债务额已经不断扩大，继续依靠扩大公共投资来拉动经济增长、促进经济复苏已有一定的难度。(3)近年来，一些东盟国家在调整经济结构、企业结构、金融体制方面虽然进行了一些努力，但成效尚不明显，原有的经济结构，贸易结构、企业结构尚未出现明显的改观。两相对照，不难看出，中国的经济增长和总体投资环境优于东盟国家。特别是充当这波台商大陆投资热主力的高科技业者更认为中国大陆比较利益高于东南亚。因此，赴东南亚投资的台湾高科技产业者，近年来生产重心多已移往大陆。
再次，中国大陆已成为世界工厂，赴大陆投资已成潮流。进入新世纪，台商在大陆投资持续高速增长。据外经贸部统计，2000年，台商在大陆投资3108项，合同台资43.7亿美元，实际25.4亿美元。2001年台商投资大陆持续加温，批准台资项目4214项，协议金额72.7亿美元，实际利用台资33.7亿美元，同比分别增长36.2%、73.1%和32.8%。2002年1-11月，台商在大陆投资4385项，合同台资60.5亿美元，实际35.8亿美元。比上年同期分别增长19.7%、3%和30.6%。截至2002年11月底，累计台商在大陆投资55617项，合同台资金额616.1亿美元，实际到资331.6亿美元。与此同时，台商在东盟国家投资却趋于萎缩。2000年，台商在东盟国家投资13.3亿美元，比上年大幅减少51.9%,2001年基本上与上年持平，2002年进一步减少。亚洲金融危机后的1998-2001年四年间台商在东盟国家的投资仅相当于亚洲金融危机前1994-1997年四年间的33.3%。不仅台商如此，日商、韩商亦如此。日本经济新闻调查发现，2001年开始日本制造业共关闭或缩编包括泰国、马来西亚、新加坡、印尼和菲律宾五国的22座工厂，多数移往生产成本较低、消费能力提高的中国大陆。台湾要台商由西向南转进，日商却主动由南向调头西进。这说明陈水扁在逆势而为。
最后，台湾欲与东盟建立自由贸易区的目标在可见的未来难以达成。中国加入世贸组织后，基于区域繁荣及加强合作的考虑，朱镕基总理提出用十年时间建立中国—东盟自由贸易区，这对中国和东盟国家而言，可谓双赢之举。陈水扁重提南向政策，欲推动台湾与东盟签订自由贸易协议，基于两岸关系的历史与现状以及中国与东盟之间的良好关系，陈水扁难以如愿以偿。中国与所有东南亚国家都建立了正式外交关系，东南亚也承认只有一个中国，即中华人民共和国。因此，尽管东南亚国家加强与台湾的经贸关系，但其关系发展不可能超越“一个中国”的界限，其关系发展的主流是民间性的经济文化关系。
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