人民政协入宪的历史沿革，本文主要内容关键词为：人民政协论文,历史沿革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在我国，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度最重要的组织形式是中国人民政治协商会议(简称人民政协或政协)。自成立以来，在我国社会主义革命、建设和改革开放的各个历史时期，人民政协都作出了不可磨灭的重要贡献。我国现行宪法在序言中对人民政协作了规定，明确中国人民政治协商会议是具有广泛代表性的统一战线组织，强调中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展，这为人民政协的存在和发展提供了根本大法的保证。随着我国社会主义民主政治的推进，人民政协在政治生活和社会生活中的地位和作用日趋重要，认真回顾人民政协入宪的历史进程，对于顺应我国社会主义民主政治建设的新要求，加强对人民政协的法律地位和履职的法理依据的研究，具有重要参考价值。
人民政协入宪的渊源始于中华人民共和国建立，其历史沿革大致分为以下四个阶段：
一、《共同纲领》阶段
1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议召开，出席第一届全体会议的包括了各民主党派、各人民团体、无党派民主人士、人民解放军、少数民族、海外华侨以及各地区和各界共662名代表。会议代行最高权力机关全国人民代表大会的职权行使了事实上的制宪权，分别通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中国人民政治协商会议组织法》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》，选举产生了中央人民政府委员会并赋予行使国家权力的职权，会议还选举产生了政协全国委员会。
《共同纲领》是新中国第一个人民大宪章，是新中国产生的法统，是新中国迈向民主和法制进程的第一步，它为宪法的订立及法律体系的形成奠定了基石。《共同纲领》序言规定：“中国人民民主专政是中国工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级及其他爱国民主分子的人民民主统一战线的政权，而以工农联盟为基础，以工人阶级为领导。由中国共产党、各民主党派、各人民团体、各地区、人民解放军、各少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表们所组成的中国人民政治协商会议，就是人民民主统一战线的组织形式。中国人民政治协商会议代表全国人民的意志，宣告中华人民共和国的成立，组织人民自己的中央政府。”《共同纲领》第二章“政权机关”的第13条规定：“中国人民政治协商会议为人民民主统一战线的组织形式。……在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，制定中华人民共和国中央人民政府组织法，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权。在普选的全国人民代表大会召开以后，中国人民政治协商会议得就有关国家建设事业的根本大计及其他重要措施，向全国人民代表大会或中央人民政府提出建议案”。
1949年《共同纲领》在序言中认定，中国人民政治协商会议就是人民民主统一战线的组织形式，同时还把全国人大召开后具有向全国人大或中央人民政府提出建议案的中国人民政治协商会议纳入到国家政权机关的范畴。这为人民政协的入宪奠定了基础。
这里需要指出的是，《共同纲领》只对中国人民政治协商会议作出规定，没有像《中国人民政治协商会议组织法》那样，将中国人民政治协商会议明确区分为中国人民政治协商会议全体会议和由它选举出来的中国人民政治协商会议全国委员会。按照该组织法规定，代行全国人民代表大会职权的是由662名代表组成的“中国人民政治协商会议全体会议”，而不是由全体会议选举产生的委员会制的“政协全国委员会”。代表制的政协全体会议，在全国人大召开之前，“不仅有立法权(制定和修改中央人民政府组织法)和选举权(选举中央人民政府委员会)，并有提出决议权；在全国人民代表大会召开以后，则仅有建议权了。”①而委员会制的政协全国委员会，则始终是与政府协议事情的机构，依据政协《组织法》，具有“协商并提出对中华人民共和国中央人民政府的建议案”的职权。中国人民政治协商会议全体会议这个层次只在第一届设置，第一届全体会议在1949年9月30日闭幕后再未举行过会议。国家权力虽然名义上仍由政协全体会议代行，实际上一直由中央人民政府委员会行使，直到一届全国人大召开。这期间向中央人民政府提出建议案的也只有政协全国委员会。由此使人民政协入宪和定性问题产生了复杂情况。第一，按《共同纲领》的规定，具有向全国人大和中央人民政府提出建议案的中国人民政治协商会议即是国家政权机关，应当入宪。第二，虽然董必武在《〈中华人民共和国中央人民政府组织法〉的草拟经过及其基本内容》的报告中指出：“中央人民政府委员会选出后，人民政治协商会议选出的全国委员会即成为国家政权以外各党派、各人民团体的协议机关。”②但是政协全国委员会如果具有向中央人民政府提出建议案的职权，而不仅仅是党派性协议机关，是否就应作为国家机关入宪。第三，人民政协入宪问题，事实上研究的是委员会制的人民政协即中国人民政治协商会议全国委员会及其地方委员会的入宪问题。委员会制的人民政协定性问题成为人民政协能否入宪及入宪程度的焦点。
二、第一部宪法阶段
1954年9月，第一届全国人大一次会议通过颁布了《中华人民共和国宪法》，这是在对《共同纲领》进行修改的基础上制定的我国的第一部宪法。1954年宪法是一部比较好的宪法，也是我国第一部社会主义类型的宪法，其制定贯彻了人民民主和社会主义的原则，为普通立法提供了原则和依据，为新中国的法制建设作出了重要贡献。但我们也应该看到，这部宪法带有过渡性的特征，“因为我们这部宪法是过渡时期宪法，所以它同社会主义社会已经建成时期宪法不能不有所区别。”“我们宪法所以有一部分条文带有纲领性，就是因为这个缘故。”③首部宪法在人民政协问题上比《共同纲领》有很大退步。第一，中国人民政治协商会议作为一个独立的概念未在宪法中出现。第二，宪法肯定了人民民主统一战线的存在和发展。序言指出：“我国人民在建立中华人民共和国的伟大斗争中已经结成以中国共产党为领导的各民主阶级、各民主党派、各人民团体的广泛的人民民主统一战线。今后在动员和团结全国人民完成国家过渡时期总任务和反对内外敌人的斗争中，我国的人民民主统一战线将继续发挥它的作用”。但对人民民主统一战线的广泛性的表述上，只局限于“各民主阶级、各民主党派、各人民团体”。第三，未提及人民民主统一战线与人民政协的关系。第四，回避了人民政协是同政府协议事情的机构，也未明确同期毛泽东提出的人民政协是党派性机关的定性。
中国人民政治协商会议在统一战线中的地位和作用未能在1954年宪法中予以明确，这也是这部宪法在立法指导思想上的缺陷所致，“那就是法律服从政治，政治统帅法律。毛泽东虽然指出过：一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。但是无论从理论到实践，他都没有赋予宪法应有的权威地位。在当时占统治地位的法学理论，是法律从属于政治，政治是前提，因而不可能提出‘依宪治国’或‘依法治国’的思想。相反，依法治国被作为资产阶级典型超阶级的法律观点加以批判。”④
当时虽然不少人主张政协入宪，但最终被否决。刘少奇在作《关于中华人民共和国宪法草案的报告》时专门作了说明：“有些人提议宪法序言中增加关于中国人民政治协商会议的地位和任务的规定。宪法起草委员会认为宪法序言中可以不作这样的规定。中国人民政治协商会议是我国人民民主统一战线的组织形式。它曾代行全国人民代表大会的职权，这种职权今后当然不再需要由它行使，但是它作为统一战线的组织将在我国的政治生活中继续发挥它的作用。既然它是统一战线的组织，所以，参加统一战线的各党派、各团体，将经过协商，自行作出有关这个组织的各种规定。”⑤显然，这一解释是有相当局限性的，在这一理由的支撑下，由此造成了对人民政协是否合法存在的质疑，也成为此后很长一段时期内人民政协入宪的障碍。
这一阶段，人民政协的发展及其作用的发挥依然得到了高度重视。以毛泽东同志为核心的中国共产党第一代中央领导集体就人民政协的共同政治基础、中国共产党对统一战线和人民政协的领导、人民政协的性质和任务及工作方针提出一系列独创性的重要思想，明确阐述了人民代表大会成立后人民政协长期存在的必要性及其在国家政治生活中的地位和作用。毛泽东强调：“有了人大并不妨碍我们成立政协进行政治协商。人大的代表性当然很大，但它不能包括所有的方面，所以政协仍有存在的必要。”“政协是各党派的协商机关，是党派性的机关。”周恩来也指出，人民政协同人民代表大会“只有权力之分，并无高低之别。国家的大政方针，仍要经过人民政协进行协商”。这一时期，人民政协作为统一战线组织和民主协商机构，在完成社会主义改造、推动各种社会力量为实现党和国家总任务而奋斗、活跃国家政治生活、调整统一战线内部关系、扩大国际交往方面发挥了重要作用，政协的自身建设也不断推进。由于一届人大召开后，国家和社会各方面都发生了巨大的变化。人民政协定性问题也引起不同意见的争论，但主流意见是把人民政协从国家机关中划分出来。1954年12月召开的政协二届一次会议决定废止《中国人民政治协商会议组织法》另行起草《中国人民政治协商会议章程》，作出这一决定的理由是：“因为中国人民政治协商会议是以各民主党派、各人民团体为基础所组成的人民民主统一战线的组织，它的规章定名为‘章程’是比较适当的，这可以同国家机关的组织法和条例有所区别，可以避免同国家权力机关所通过的具有强制性的法律效力的‘法’和‘条例’相混淆；也正如党派和人民团体的组织规章一样，其中基本包括总纲和组织条文两部分，而它的名称则称为‘党章’或‘会章’或‘章程’，如同中国共产党的党章就是一个显著的例子。”⑥针对当时有人要把政协搞成国家机关的意见，毛泽东则强调：“政协的性质有别于国家权力机关——全国人民代表大会，它也不是国家的行政机关。有人说，政协全国委员会的职权要相等或大体相等于国家机关，才说明它是被重视的。如果这样说，那么共产党没有制宪之权，不能制定法律，不能下命令，只能提建议，是否也就不重要了呢？不能这样看。如果把政协全国委员会也搞成国家机关，那就会一国二公，是不行的。要区别各有各的职权。”⑦由此，人民政协主要依据章程作为自己的行为总规范。政协章程为了弥补政协未入宪的遗憾，在总纲中规定：“中国人民政治协商会议作为团结全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的人民民主统一战线的组织，仍然需要存在。正如宪法序言所说，‘今后在动员和团结全国人民完成国家过渡时期总任务和反对内外敌人的斗争中，我国的人民民主统一战线将继续发挥它的作用’。”作为首部《章程》，对人民政协的性质、作用和任务，只在总纲中作了原则性的规定，对全国委员会和地方委员会只笼统地规定了“进行协商和工作”，没有设立具体职权条款，更没有将毛泽东当时提出的人民政协的五大任务，即协商国际问题；对人大代表候选人名单和政协组成人员的人选进行协商；向人大常委会和国务院提意见；协调各民族、各党派、各人民团体和社会民主人士领导人员之间的关系；学习马列主义等任务予以确立。由于人民政协未能入宪，加之政协章程规定过于原则，成为后来人民政协受“左”倾错误严重冲击以致被迫停止办公的重要原因。
三、首次入宪阶段
1975年1月第四届全国人大第一次会议通过、颁布了中华人民共和国第二部宪法。这部宪法诞生于“文化大革命”后期，是在“左”的思想指导下形成的，是一部在特殊时期产生的宪法。这部宪法否定民主，片面强调专政并把专政绝对化，它把“文革”中的许多错误理论和做法加以法律化、制度化，是一部很不完善而且有着严重缺点和错误的宪法。这部宪法也未提及人民政协。
1978年3月五届全国人大一次会议通过颁布了我国第三部宪法。这部宪法是一部过渡性宪法，比1975年宪法有了重大变化，它一方面适应当时的急迫需要，对“文化大革命”的教训进行了初步总结，部分纠正了1975年宪法中某些“左”的思想和不符合客观实际情况的条文规定。但另一方面它仍然存在许多缺陷，它并没有彻底清除十年内乱中“左”的思想对宪法的影响，继续保留了1975年宪法中某些错误内容和不符合实际情况的条文规定，而且这部宪法仍然没有提到人民政协。但在宪法序言中对统一战线给予了肯定，指出：“要巩固和发展工人阶级领导的，以工农联盟为基础的，团结广大知识分子和其他劳动群众，团结爱国民主党派、爱国人士、台湾同胞、港澳同胞和国外侨胞的革命统一战线”。
1978年中共十一届三中全会开启了党的指导思想的拨乱反正，以邓小平同志为核心的党中央第二代领导集体科学论证了我国阶级关系的根本变化，明确指出，统一战线仍然是一个重要法宝，不是可以缩小，而是应该扩大。它已经发展成为全体劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的最广泛的联盟，人民政协作为统一战线组织，任务是十分光荣的，工作是大有可为的。邓小平同志结合新时期的任务对人民政协的性质作了新的概括，他强调：“人民政协是在共产党领导下实现各党派和无党派人士团结合作的重要组织，也是我们政治体制中发扬社会主义民主、实行互相监督的重要形式。”⑧也还明确指出“中国的社会主义现代化建设事业，继续需要政协就有关国家的大政方针、政治生活和四个现代化建设中的各项社会经济问题，进行协商、讨论，实行互相监督，发挥对宪法和法律实施的监督作用。”⑨邓小平对统一战线和人民政协性质和作用的论述，为恢复和重建人民政协发挥了重要指导作用。邓小平同志深刻总结了“文化大革命”的历史教训，强调社会主义必须搞民主，民主必须制度化。他亲自担任宪法修改委员会主任，并力主把政协的作用载入宪法。1980年下半年，在叶剑英委员长直接主持下，我国开始对宪法进行大规模、全局性的修订。经过两年多的讨论、修改，并经过全民讨论，1982年12月，中华人民共和国第四部宪法(即现行宪法)在五届全国人大五次会议上正式通过并颁布。第四部宪法继承和发展了1954年宪法的基本原则，总结了中国社会主义发展的经验，并吸收了国际经验，是一部有中国特色、适应中国社会主义现代化建设需要的根本大法。这部宪法未采纳政协不该入宪的意见，首次将人民政协的性质、作用郑重地载入宪法序言，明确规定“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结斗争中，将进一步发挥它的重要作用。”宪法序言这95个字，保住了宪法全民征求意见稿的内容，不仅肯定了人民政协是有广泛代表性的统一战线性质，肯定了其重要的历史作用，更重要的是规定了人民政协可以在国家政治、经济、对外友好活动等广泛的国家事务中持续地合法地发挥重要作用。从而第一次为人民政协的合法存在和作为提供了根本大法的保证。
由于历史的原因，特别是人们认识水平的局限，这次修宪否定了许多人士提出的在宪法中增加人民政协内容的要求，特别是反映邓小平提出的关于人民政协是各党派合作的重要组织，我们政治体制中发扬社会民主重要形式的思想，以及人民政协可以发挥协商、监督作用的论述，都没有在宪法中得以体现。经过争论，宪法序言的最后一句话表明“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”用这种曲折隐晦的方式，认定了我国除共产党外，还有多个政党合法存在的现实。为了警惕和防止所谓“多党制”而拒绝包括“共产党领导的多党合作制”等任何多党共存的正确提议。这些都成为这部宪法的历史遗憾。
1982年宪法通过后，紧接着召开的全国政协五届五次会议通过了修订的《政协章程》，虽然在关于《中国人民政治协商会议章程修改草案》的说明中强调“政协章程草案对于人民政协性质的规定同宪法修改草案序言中的有关阐述是完全一致的”，⑩但政协章程对宪法确定的政协广泛代表性加以明确，强调“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线组织”，同时在总纲中强调“在人民革命和建设事业中同中国共产党一道前进、一道经受考验并作出重要贡献的各民主党派，已经成为各自所联系的一部分社会主义劳动者和拥护社会主义的爱国者的政治联盟，日益发挥其重要作用。”在总纲的最后一个自然段提出“中国人民政治协商会议是我国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式，根据中国共产党同各民主党派和无党派人士‘长期共存，互相监督’，‘肝胆相照，荣辱与共’的方针，对国家的大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商，并通过建议和批评发挥民主监督作用。”按照章程修改说明的提法，这就实际上首次明确了人民政协的主要职能是政治协商、民主监督。这些规定，可以说是对1982年宪法有关缺憾的不同程度的明确和补充。
四、现行宪法修正案阶段
改革开放以来，我国的宪法进行了多次修改，但都是以宪法修正案形式进行的局部修订。1989年苏东剧变并引发了我国当年的政治风波，那场巨大政治冲击过后，中共中央将坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为当务之急来抓，1989年12月即颁布了《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，《意见》强调：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度。”“人民政协是我国爱国统一战线组织，也是共产党领导的多党合作和政治协商的一种重要组织形式。1989年1月政协全国委员会制定的《关于政治协商、民主监督的暂行规定》，应当认真贯彻执行。”在这种政治背景下，1993年3月，第八届全国人大第一次会议通过了宪法修正案，其中宪法序言第十自然段末尾增加：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”宪法的这一修订意义重大，这是第一次以国家根本大法的形式肯定了我国各民主党派和共产党领导的多党合作制存在的合法性，将原来这种合法性从执政党的意志拓展到国家意志。但是这次修宪仍然存在局限：一是没有明确这一制度的制度属性。即它是以什么性质的制度存在和发展，没有认可中共中央已经认定的这一制度是我国基本政治制度的提法，也没有明确与我国根本政治制度人民代表大会制度的关系，因此这个制度本身在现实政治生活中已体现的政治含量就没有充分地被宪法所肯定。二是对中共中央文件认定的人民政协与多党合作和政治协商制度的关系未予明确。
此后宪法又作了2次修改，1999年3月，九届全国人大二次会议再次通过宪法修正案，对原宪法作了6处修改，其中把实行依法治国，建设社会主义法治国家的基本方略等写进了宪法。2004年3月，十届全国人大二次会议通过宪法修正案，对原宪法作了14处修改。其中在统一战线构成的表述中增加“社会主义事业的建设者”等。这几次修宪内容大多与经济相关，涉及政治体制方面的内容不多。总的看来，与改革开放初期相比，新时期修宪和立法的策略发生了转变，关于政治体制方面的内容、数量等都排在了经济方面内容之后，特别是对于政治体制改革中的那些重大问题的立法变得更加审慎。
这一时期，人民政协的制度化建设仍然不断推进。1994年通过的《政协章程》修正案按照与宪法相衔接的原则对人民政协的性质进一步充实，增加了人民政协“是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”的内容。中共中央转发的1995年1月全国政协八届九次常委会议通过的《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》明确指出：“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。”2004年3月全国政协十届二次会议修改通过的政协章程明确界定人民政协“是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”。并规定人民政协的主要职能是“政治协商、民主监督、参政议政”。
通过梳理人民政协入宪的历程及回顾政协的发展脉络，我们可以看到，人民政协作为具有中国特色的政治组织，是我国政治体制中与人大、政府相辅相成、互为补充的重要组成部分，是积极稳妥推进我国政治体制改革的可靠抓手。自1982年人民政协首次入宪，政协的入宪之路已经有了一个很好的起点。随着民主政治建设的推进及宪法文本的不断完善，关于人民政协的宪法规定本来也应该随之不断完善，但现实状况是：一方面，人民政协的制度化建设不断推进，政协章程关于政协性质、作用、职能等制度规范越来越具体，中共中央文件对于政协章程的认可度越来越高，对人民政协地位、作用肯定得越来越充分；另一方面，宪法关于人民政协的有关规定及后来的修改与政协章程和中央文件的相关规定的差距越来越大。进一步规范人民政协的性质、地位和作用呼唤着以宪法为核心的制度建设。
注释：
①谭平山：“关于草拟《中国人民政治协商会议组织法》的报告”，《人民政协重要文献选编》(上)第64页，中央文献出版社、中国文史出版社，2009年9月。
②董必武：“《中华人民共和国中央人民政府组织法》的草拟经过及其基本内容”，《人民政协重要文献选编》(上)第75页，中央文献出版社、中国文史出版社，2009年9月。
③刘少奇：“关于中华人民共和国宪法草案的报告”，http://www.china.com.cn(中国网)。
④张晋藩：《中国宪法史》，第363—364页，人民出版社，2011年5月第1版。
⑤刘少奇：“关于中华人民共和国宪法草案的报告”，http://www.china.com.cn(中国网)。
⑥章伯钧：“关于《中国人民政治协商会议章程(草案)》的说明”，《人民政协重要文献选编》(上)第219页，中央文献出版社、中国文史出版社，2009年9月。
⑦毛泽东：“关于政协的性质和任务”，《人民政协重要文献选编》(上)第200页，中央文献出版社、中国文史出版社，2009年9月。
⑧邓小平：“统一战线和人民政协要为发挥社会主义优越性作出贡献”，《人民政协重要文献选编》(中)第369页，中央文献出版社、中国文史出版社，2009年9月。
⑨邓小平：“新时期的统一战线和人民政协的任务”，《邓小平文选》第2卷第187页，人民出版社1994年10月第二版。
⑩刘澜涛：“关于《中国人民政治协商会议章程(修改草案)》的说明”，《人民政协重要文献选编》(中)第419页，中央文献出版社、中国文史出版社，2009年9月。
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