山东省日照市国土资源局东港分局 山东日照 276800
摘要：农村土地承包制度是我国农村基本经营制度的重要基石，它的建立极大地促进了我国农村生产力的提高，使我国的农业生产得到前所未有的发展，农民的生活水平得到了翻天覆地的变化。通过土地依法、自愿、合理的流转，发展多种形式的适度规模经营，构建集约化、社会化相结合的新型农业经营体系。本文就关于农村土地承包经营权确权登记颁证的几个问题进行分析。
关键词：农村土地 承包经营权 确权登记颁证 问题
1.当前确权登记颁证工作存在的问题
1.1确权登记颁证操作中几个“权属争议”问题。 在土地确权登记颁证准备工作中，主要面临着四个“权属争议”问题，实际操作中亟需解决。
1.1.1变动争议问题。土地二轮承包始于上世纪90年代末，距今接近20年，承包地四至边界不同程度变动，加之人口外出流动，造成一些承包户之间对承包地块存在权属争议，需要在确权登记颁证工作中予以明确权利归属。否则，可能留下重大社会矛盾隐患。
1.1.2自留地、菜园地、“机动地”、开垦地的确权问题。这一类土地是由于特殊时期、特殊情况下出现的适用特殊规定的一类土地。这类土地是否纳入承包地范围予以确权，确给谁？实践中需要给出明确答案。
1.1.3历史遗留问题。主要是指二轮承包后“小调整”的、承包手续不全、土地信息不准确等问题，是否予以承认，如何完善？
1.1.4承包地权属认定签字问题。现在农村存在很多“空心村”，农户举家外出，户主暂不能履行确认签字手续。如何在不损害承包户利益前提下，完成确权必要程序。
1.2农户的承包经营期限问题。农村土地确权登记颁证工作的作用之一就是保持农民土地经营权的稳定性，这从某种程度上讲就是一个静态问题。国家对于稳定承包关系并保持长久不变的态度是明确的。有些地方在确权登记试点颁发的证书中就明确写着“长期不变”或“长久不变”。但是，土地承包经营权稳定是相对稳定，而非绝对稳定，是有一定期限限制的。如土地二轮承包通常规定的承包期是30年，那么按照有关规定要求，经营权证书上应该写着“二轮承包剩余时间”。此外，我国土地承包实行“大稳定、小调整”的原则，因农转非、出嫁女等造成人口变动，或发展经济、农村基础设施建设等造成土地被征用、占用，导致承包户承包土地不均衡时，为了保证公平性、合理性，村集体一般会在农户协商一致的基础上，按照“多退少补”的原则，对个别农户的承包地进行微调。从这一层面来讲，土地承包经营权就是动态的。所以，如何处理好相对稳定和动态管理之间的关系，“长久不变”与土地二轮承包之间如何衔接，二轮承包期满后是否实行“长久不变”，是否会对农户的承包地进行调整重新发包，是继续执行阶段期限还是直接规定“长久不变”？尽管大政方针有所倾向，但是实践中尚未明确。
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1.3土地承包经营权财产性功能挖掘问题。确权登记颁证工作是农村综合改革一系列内容之一，强化了土地“三权分离”，其重要职能之一就是兑现国家“赋予农民更多的财产权利”的承诺。当下，农户承包地的财产性功能尚未完全体现出来，承包地财产权能实现形式少之又少，农户要么选择自行耕种，要么简单地进行土地流转。对于经营权权能多样化认识不足，把经营权作为财产转让、入股、抵押、担保的意识不强。相配套的政策制度没有及时跟上，市场条件也不成熟，对于土地的财产性功能挖掘显然不够，确权登记颁证的效果和作用没能得到充分发挥。
2.解决确权登记颁证工作问题的对策建议
2.1坚持基本原则。
2.1.1要保持稳定。要保持现有农村土地承包关系稳定，严禁借农村土地承包经营权确权登记颁证工作违法调整和收回农民承包地。
2.1.2要依法依规。农村集体土地确权登记依据的法律、法规有:《中华人民共和国物权法》《土地权属争议调查处理办法》等，以及有关的地方性法规。依据的文件资料有:人民政府或者有关行政主管部门的批准文件、处理决定，县级以上人民政府国土资源行政主管部门的调解书;人民法院生效的判决、裁定或者调解书，当事人之间依法达成的协议，履行指界程序形成的地籍调查表、土地权属界线协议书等地籍调查成果，法律、法规规定的其他文件等。
2.1.3要实事求是。每个农户承包土地的位置、面积及四至界限等信息要如实记录在登记簿和承包合同、经营权证上。
2.1.4要民主协商。动员农民群众积极参与，依靠群众，尊重群众，重大事项由村民小组成员民主协商决定。
2.1.5要严格程序。在土地确权登记颁证过程中要“四签四公示”，即:开会通知要签收、参加会议要签到、表决票要签名、方案要签字，摸底调查要公示、确权方案要公示、面积界限要公示、经营权发证要公示。确保农民的参与权和知情权。
2.2分类解决操作中的几个“权属争议”问题。
2.2.1变动类争议问题。对于承包关系、承包地块界限原先就存在争议的，可以召集当地威望较高的老村民代表，对照土地二轮承包时村民组决议进行调解解决。对于发展经济被征用、适度规模经营进行土地整治、国家改善农田质量进行土地整治、公共基础设施建设等原因，导致承包地原有的四周边界变化的，在争议农户一致同意的基础上，可以重新确定四至，或暂不确定四周边界，实行占用面积分摊。对于因死亡、分户等涉及户籍变动的，可以通过以下方式处理：死亡的，按照继承的有关规定，确权到配偶、子女等；分户的，由各方共同协商进行确权，协商不成的，按照原先人口的现状分布进行确权；对于农转非、出嫁女问题，可以按二轮承包时的户主进行确权。
2.2.2自留地、菜园地、“机动地”、开垦地类问题。可以按照现状分类进行确权，已经作为承包地发包的，可由承包人继续承包，据实进行确权登记颁证；仍未作为承包地，且无人问津的“四荒地”，据实测量定界，归集体所有。
2.2.3历史遗留类问题。土地二轮承包以后，无论是农户自行调整，还是村集体按照一定原则定期不定期做出的调整，只要不违反公平性，调整程序相对规范合理，应当予以认可。其中，手续不全的，应当补充完整；地块信息不准的，应当核准明确。
2.2.4承包地权属认定签字问题。对举家外出不能及时签字确认的，应当履行告知义务，由户主返回自行签字或者委托其他人代为签字确认；或与基层计生等工作结合开展，乡村干部外出时顺带找其本人签字确认。对极少数一时联系不上的农户，可以通过排除法进行确定，安排四周地块承包户先行签字确认，剩余地块自然是该户所承包地块。签字问题可以先由村组干部、四周地块农户共同签字证明，以后再由承包户补签确认。通过这些处理方式，可以有效解决实践操作中的几类主要的权属争议问题，实现与法律法规相衔接，与土地政策相一致，与农户意愿想统一，与土地现状相吻合。
2.3核查登记颁证工作所依据的政策必须清晰明确，必须呈现有案可稽的可操作性特征。农村土地承包经营权，牵扯到最广大农民朋友的根本利益，必须通过农民家庭承包地的重新核实、登记，将土地经营权证书妥善地颁发给农民。由于确权登记的复杂性，搞不好会造成基层干部无法正常操作，甚至造成群众上访，带来不稳定因素。所以必须通过认真的摸底、调研、试点、总结，然后拿出一个切实可操作的政策解读，从而给基层干部在开展该项工作时有一个明白的政策依据，从而确保该项工作得以稳健推进，确保农村的根本稳定和农村经济的更加繁荣。
参考文献
[1]成金秀.大通县开展土地确权登记工作的几点体会[J].农村经济与科技,2014.
[2]陈瑜.承包地确权应正确处理多地问题[J].农村经营管理, 2015.
[3]王小映．推进农村土地承包经营权登记具有多重意义[J]．南方农业，2014.
论文作者:王英平
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2017年第20期
论文发表时间:2017/12/29
标签：确权论文; 土地论文; 经营权论文; 农户论文; 颁证论文; 权属论文; 承包户论文; 《建筑学研究前沿》2017年第20期论文;