适度普惠型老年人社会福利制度探索——以陕西省为例，本文主要内容关键词为：陕西省论文,为例论文,老年人论文,福利制度论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D632.1 [文献标识码]A [文章编号]1008-245X(2010)06-0051-11
一、问题的提出
老年人社会福利是指在政府的领导和社会各方面力量的参与下，对处于特殊困境的无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人和抚养人的孤寡老年人和部分生活不能自理、家庭无力照顾的老年人所提供的供养、医疗、照顾、娱乐和生活等方面的服务[1]。改革开放前，我国老年人社会福利制度以救济性或补缺型为导向[2]，其特点是：第一，社会福利产品由国家财政拨款、民政部门直接提供[3]；第二，社会福利享受对象为无法定赡养人、无劳动能力、无生活来源的“三无”老年人和“五保”①老年人[4]。改革开放以来，我国老年人社会福利制度逐步向社会性福利型转变：第一，鼓励社会力量多形式、多渠道、多层次创办社会福利机构，改革养老机构[5]；第二，社会福利享受对象扩大，在向“三无”老年人和“五保”老年人提供免费养老之外，还以“自费”形式向全体老年人提供收费养老[6]；第三，初步形成以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的具有中国特色的老年人社会福利服务体系[7]。
人口老龄化和家庭规模小型化，使得老年人社会福利显得更为重要。2008年底我国60岁以上老年人口已达1.5989亿人，占总人口的12％；②2020年我国老年人口将达到2.48亿，老龄化水平将达到17.17％；其中，80岁及以上老年人口将达到3067万人，占老年人口的12.37％③；65.82％的老年人口分布在农村地区④。20世纪80年代以来，我国家庭结构呈现小型化趋势，1982年户均4.36人，1990年降至3.94人，2000年降至3.45人，⑤2005年再降至3.13人⑥。不仅如此，1982-2000年，与老人分居的一代家庭户占居民总户数的比重由13.92％上升至22.28％，⑦且呈不断上升趋势。
2007年，民政部提出由“补缺型”向“适度普惠型”转变的社会福利模式改革设想[8]。我们理解，普惠型是指将“补缺型”社会福利的服务对象扩大到全体老年人、残疾人和处于困境中的儿童；适度普惠型是指，社会福利提供的服务内容要与经济发展水平和社会进步程度相适应。2009年8月，受民政部委托，我们与陕西省民政厅合作承担了“陕西省适度普惠型社会福利事业探索研究”项目。在搜集、分析相关统计资料的基础上，我们采用多阶段分层整群随机抽样方法，在陕西省西安市、宝鸡市、汉中市、榆林市共选取四个县和四个市辖区的1500户居民家庭和22个社会福利机构的554名福利对象进行了访谈式问卷调查；对省、市、县(区)三级政府主管部门的30名干部进行了深度访谈。初步形成“到2020年建成相当于中等发达国家水平的适度普惠性社会福利制度”的基本观点。
本文通过对现行老年人社会福利制度的解析，建立了老年人社会福利计量模型；运用抽样调查数据，完善并调整了2008年陕西省老年人社会福利供给总量的公布数据。通过界定适度普惠型社会福利概念，提出了适度普惠型社会福利指标体系，构建了适度普惠型社会福利的计量模型；以中等发达国家的经济发展水平和社会进步程度为参照，运用计量模型，测算出2020年我国适度普惠型社会福利事业的主要参数和需求总量。运用时间序列预测法，测算了2020年我国社会福利可能提供的供给总量，并与适度普惠型老年人社会福利需求进行比较，结果显示，2009-2020年陕西省老年人社会福利的供给均小于社会福利的需求，供需差异可分为三个阶段：2009-2012年为供需差异下降阶段，从46.82亿元降至43.11亿元，年均减少2.71％；2012-2019年为供需差异上升阶段，从43.11亿元升至48.83亿元，年均增长1.80％；2019-2020年为供需差异缩小阶段，由48.83亿元缩小至44.63亿元。要实现适度普惠型老年人社会福利制度，解决老年人社会福利的供需矛盾，必须建立“全覆盖、多支柱、可持续”的社会福利制度。
二、陕西省老年人社会福利的现状分析
(一)现行老年人社会福利制度解析
1.根据上文对补缺型向社会性福利型转变的我国老年人社会福利现行制度的描述，老年人社会福利供给总量是社会福利各项目供给量的总和。
设，SW——老年人社会福利；
2.老年人社会福利各项目的供给量，是由制度规定的享受福利的人数与人均福利服务标准的乘积，或福利设施数与人均福利设施费用的乘积。其中享受福利的人数由老年人总数和老年人各福利项目的享受比例决定。
2.测算结果
将上述设定数值代入相关测算公式，可得老年人社会福利的测算结果(见表2、图1)。
由表2和图1可知：2008年陕西省老年人社会福利总量10.74416亿元，占全省财政总收入1104.21亿元(17)的0.97％，低于全国2.90％的平均水平1.93个百分点(18)。
老年人社会福利人均值241.83元，是全国人均1111.64元的21.75％；老年人社会福利各项目享受比例均未超过3％，且仍以“三无”、“五保”和部分经济困难、身体不能自理的老年人为主，尚未惠及更多有需求的老年人；对老年人的供养服务比例最大，接近90％，然后依次是对老年人的休闲娱乐服务、对老年人的生活照顾服务、养老补贴、对老年人的医疗康复服务。从前两项福利服务看，每千名老年人拥有7.64张床位，低于全国14.67张床的平均水平；每千名老年人拥有老年人活动室1.00个，低于全国2.03个的平均水平。表明老年人社会福利各项目发展极为不均衡，服务内容仍以救济性的供养服务为主，社会福利发展滞后于全国平均水平。
表2 2008年陕西省老年人社会福利测算结果(单位：万元)
老年人福利项目 总量 人均值
对老年人的供养服务93470.24 0.021039
对老年人的生活照顾服务3598.668 0.00081
对老年人的医疗康复服务943.5674 0.000212
对老年人的休闲娱乐服务 70300.001582
养老补贴 2399.112 0.00054
总计 107441.6 0.024183
图1 2008年陕西省老年人社会福利各项目测算结果
三、适度普惠型社会福利需求
(一)适度普惠型社会福利解析
适度普惠型老年人社会福利是指，将现行“补缺型”老年人社会福利的服务对象扩大到有需求乃至全体老年人，并提供与经济发展水平和社会进步程度相适应的社会福利的服务内容。我们以现行老年人社会福利为基础，参照中等发达国家经济发展水平[9][10]的社会福利保障标准，应用中等发达国家实施的福利型养老金的部分福利项目(19)，构建适度普惠型老年人社会福利的需求模型。
1.根据上文对适度普惠型老年人社会福利的理解，老年人社会福利需求总量是社会福利各项目需求量的总和。
2.老年人社会福利各项目的需求量，是由老年人社会福利需求人数与人均福利需求量的乘积，或福利设施需求量与福利设施价格的乘积。其中老年人社会福利需求人数由老年人总数和老年人对各福利项目的需求比例决定。
(三)模型应用
1.预测区间的选择
郑功成[11]把中国社会保障制度发展战略分为短期(2008-2012年)、中期(2013-2020年)、长期(2021-2049年)三阶段。本文以“2020年建成相当于中等发达国家水平的适度普惠性社会福利制度”为目标，将预测区间设定为定为短、中期(2009-2020年)。
2.参数设定
(1)人口生育率状态
2000年城镇总和生育率为1.52，陕西省农村总和生育率为1.96，达到稳定阶段的正常水平为2.1[12]。假设2020陕西省城镇和农村的总和生育率为2.1，运用线性差值法推算出2009-2020年的总和生育率
。
(2)人口城市化率
发达国家的经验表明，城市化率在时间轴上呈现“S”型曲线，[13]且城镇人口达到总人口的75％时城市化运动趋于稳定，[14]因此运用Logistic增长模型拟合城市化率。根据陕西省1990-2007年的人口城市化率经验数据(28)，运用非线性最小二乘法进行参数估计，结果为：
(6)福利型养老金系数
发达国家对无收入老年人按社会平均工资的25％-60％的最低生活标准给予保障，其中中等发达国家为25％-35％，(33)设福利型养老金系数η=0.25。
公式(67)其余参数设定见表3。(34)
3.测算结果
将上述参数设定值代入相关公式，可得预测区间老年人口数和适度普惠型老年人社会福利需求的预测结果(见表4)。
表4显示，2009-2020年陕西省老年人口从437.83万上升至637.01万，增长了45.49％，年均增长率为3.47％；人口老龄化程度逐年上升，由2009年的11.60％上升至2020年的16.30％，年均增加0.43个百分点。适度普惠型老年人社会福利需求逐年上升，由2009年的60.97亿元，增长到2020年的105.13亿元，增长了72.43％，年均增长率达5.08％；人均需求从2009年的1392.65元增长到2020年的1650.31元，增长了18.50％。主要是随着人口老龄化程度的加剧，陕西省老年人口绝对量总量增加；随着经济发展和社会进步，老年人社会福利的人均需求日益增加。
四、陕西省老年人社会福利的供给与需求比较
首先，我们根据陕西省老年人社会福利供给的历史数据来预测可能的供给量。由于陕西省2005年后才初步形成老年人社会福利体系(36)，我们运用前文老年人社会福利模型对2006、2007年老年人社会福利的供给进行测算和调整。(37)依据2006-2008年数据，采取时间序列预测法测算2009-2020年老年人社会福利可能的供给。(38)经参数估计，计量模型为
估计平均误差为3.87％，表明模型拟合度较好。预测结果见表5。
然后，依据表4、表5得出陕西省老年人社会福利供给与需求的差异。(见表6、图2)
图2 2009-2020年陕西省老年人社会福利供给与需求差异测算
表6和图2显示，2009-2020年，陕西省老年人社会福利供给均小于社会福利需求，其差异值可分三个阶段。2009-2012年为供需差异下降阶段，从46.82亿元降至43.11亿元，年均减少2.71％；2012-2019年为供需差异上升阶段，从43.11亿元升至48.83亿元，年均增长1.80％；2019-2020年为供需差异缩小阶段，从48.83亿元缩小至44.63亿元。第一阶段，随着陕西省政府加快推进以家庭为主体、社区为依托、福利机构为补充的养老服务体系，实现社会福利从补缺型向适度普惠型转变的目标(39)，老年人社会福利的供需差异逐步减少；第二阶段，随着人口老龄化程度的进一步加剧、经济和社会发展导致的人均社会福利需求的日益增长，供需差异逐步扩大；第三阶段，随着2020年我国基本建成全覆盖的发展型社会福利体系(40)，老年人社会福利供给必将增加，供需差异将随之减少。
五、结论与对策
第一，2008年全省老年人社会福利总量10.74416亿元，占财政总收入的0.97％，低于全国1.93个百分点，人均值241.83元，是全国的21.75％；福利对象仍以“三无”、“五保”和部分经济困难、身体不能自理的老年人为主；福利内容仍以救济性的供养服务为主；社会福利各项目发展极为不均衡，且均滞后于全国平均水平。
第二，适度普惠型老年人社会福利需求逐年上升，由2009年的60.97亿元，增长到2020年的105.13亿元，增长了72.43％，年均增长率达5.08％；人均需求从2009年的1392.65元增长到2020年的1650.31元，增长了18.50％。
第三，2009-2020年，陕西省老年人社会福利的供给均小于社会福利的需求，供需差异可分三个阶段：2009-2012年为供需差异下降阶段，从46.82亿元降至43.11亿元，年均减少2.71％；2012-2019年为供需差异上升阶段，从43.11亿元升至48.83亿元，年均增长1.80％；2019-2020年为供需差异缩小阶段，由48.83亿元缩小至44.63亿元。
第四，要实现适度普惠型老年人社会福利制度，解决老年人社会福利的供需矛盾，必须建立“全覆盖、多支柱、可持续”的社会福利制度。“全覆盖”是指，建立覆盖城乡的适度普惠型老年人社会福利制度，实现社会福利从城乡分割向城乡一体化转变。首先建立福利型养老金制度，覆盖城乡无收入老年人，然后将老年人社会福利对象由现行贫困和生活难以自理的弱势老年人向所有有需求的老年人转变[16]，最后将社会福利制度惠及城乡所有老年人；“多支柱”是指，建立政府、市场、社会衔接互补的多元供给主体，逐步拓宽老年人社会福利融资渠道[17][18]。可以通过完善慈善捐献事业、以优惠政策扶持等方式吸引民间资金、扩大发行福利彩票等方式筹集老年人社会福利资金；“可持续”是指，将老年人社会福利纳入社会发展总体规划中，根据经济、社会协调发展，及老年人社会福利的需求统筹制订发展规划，建立适度普惠型老年人社会福利财政支持的长效机制。根据测算，我们建议将现行老年人福利总量占财政收入的0.97％逐步提高到3％左右。
注释：
①五保老年人是指由政府负责供养部分农村老年人的吃、穿、住、医、葬五项内容。
②http://news.sina.com.cn/o/2009-03-31/043115393069s.shtml。
③全国老龄办：《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》，2006年2月。
④国务院新闻办公室：《中国老龄事业的发展》白皮书，2006年12月。
⑤http://www.qhmz.gov.cn/contents/30/438.html。
⑥2005年全国1％人口抽样调查数据。
⑦http://www.mca.gov.cn/article/mxht/llyj/200801/20080100009639.shtml。
⑧《家庭病床暂行工作条例》规定，医疗单位对适合在家庭条件下进行检查、治疗和护理的某些病人，而在其家庭就地建立的病床。民政部门对经济困难老年人发生的医疗费用按一定的比例给予救助。
⑨由养老院集中供养的“三无”老年人和敬老院集中供养的“五保老年人”。
⑩民政部门对兴办收费型老年公寓、社区托老服务的给予床位补贴优惠。
(11)http://news.163.com/09/1111/17/5NRS5TU3000120GR.html。
(12)http://news.cnwest.com/content/2009-08/24/content2336814.htm。
(13)根据《中国民政统计年鉴2008》中陕西省农村五保供养老年人比例计算。
(14)城镇三无供养人数为农村五保供养人员的3/7。
(15)2008年底，陕西省养老机构床位数的比例为0.764％，其中老年公寓的比例约为25％。
(16)数据来源于陕西省老龄委。
(17)http://www.shaanxi.gov.cn/0/1/6/18/225/62155.htm。
(18)2008年全国财政收入61330.35亿元，老龄事业支出1777.40亿元，http://iptv.zjol.com.cn/05iptv/system/2009/03/17/015349498.shtml。
(19)受社会经济发展水平制约，实现全覆盖的基本养老保险制度难以将经济能力较弱的贫困群体纳入。福利型养老金通过政府缴费将其纳入保障，具有非缴费性、适度普惠性、现金支付的特征。中等发达国家的实践证明，福利型养老金有利于改进养老金受益人的身体状况、提高家庭应对各种风险的能力。我国北京、上海等地局部地区已开始针对本地户籍且未纳入社会保障体系中的老年人提供福利型养老金的探索。
(21)指福利型养老金与社会平均工资的比例。
(22)方法为：(1)计算留存人数。根据初始人口分性别、分年龄分布，运用生命表预测下年度留存人口矩阵。(2)计算净增人口规模，即当年新出生与净迁入人口之和。首先，根据基年育龄妇女人口数、年龄别生育率测算下年0岁人口；其次，根据历史数据，预测未来人口省际净迁移规模；最后，预测未来的人口城市化率，并根据经验数据计算城乡人口净迁移量。(3)预测下一年度分性别人口规模。新生人口进入0岁留存人数，净增人口规模与分年龄人口迁移的比例之积为新增人口的年龄状态。二者之和为下年度分性别人口规模。
(24)活产男婴数与活产女婴数的比值，通常用女婴数为100时所对应的男婴数表示。
(25)我们构建灰色模型预测省际迁移规模。
(26)职工平均工资增长率越高，表示职工平均工资增长越快，老年人社会福利需求越高。
(27)通货膨胀是从一个时期到另一个时期价格水平变动的百分比，最直接的结果是物价上涨。出现通货膨胀时，老年人社会福利各项目费用增加。
(28)1990-1999年数据来源于王文博等《陕西省城市化进程的实证分析》，2000-2007年数据根据《陕西统计年鉴2008》计算。
(29)参考杨桂元、王军《对预测模型误差的分析》中预测误差的说明。
(30)数据来源于2000年陕西省人口普查。
(31)借鉴王金营、原新在《分城乡人口预测中乡-城人口转移技术处理及人口转移预测》中的方法。
(32)2000年的人口普查数据反映了1990-2000年间净迁入陕西省的人口数，据此计算的分性别、分年龄的“乡-城”迁移人数占总迁移人数的比重已经包含了省际净迁入人口，假设省级净迁入人口也按照该比重计算分年龄迁移人口。
(33)http://www.hezhici.com/sort/agriculture3/200907/160810_5.html。
(35)农村人口的死亡率依据2000年陕西省人口统计年鉴分年龄死亡人数与对应的总人数的商得到。
(36)2005年陕西省老年人优待办法出台；2006年陕西省五保供养制度开始运行，社区托老服务、家庭病床处于起步阶段；2008年陕西省对老年人的生活照顾制度试点运行。
(37)2007-2008年中国民政统计年鉴中并未直接统计老年人社会福利供给，相关数据散见于年鉴中陕西省民政事业费平均支出水平、费用支出明细和基本数字、农村五保供养服务机构情况统计表、城镇老年福利机构情况统计表、老龄事业等项目中。2006、2007年的老年人社会福利供给的测算结果为23178.68万元、41207.45万元。
(38)时间序列预测是对历史资料延伸预测，以时间数列所能反映的社会经济现象的发展过程和规律性进行引申外推，预测其发展趋势。其模型为y=a+bt。
(39)http://weblr.shaanxi.gov.cn/IssuedContentAction.do?dispatch=vContNrForZfldl&contentid=73176。
(40)《中国发展报告2008/09：构建全民共享的发展型社会福利体系》。
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