区域发展的主体功能定位与税收制度安排，本文主要内容关键词为：主体论文,区域论文,功能论文,税收制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在“十二五”规划纲要中，国家进行了区域发展的总体设计，进一步明确了各区域的主体功能定位。主体功能区战略的实施会改变既有的各区域经济社会发展格局，从而对税源空间分布施加影响；同时，作为一种国家发展战略，为保证其顺利实现，有赖于税收政策的配合。本文将从区域发展主体功能定位的角度分析有关税收制度安排问题。
一、“区域协调发展”的含义变化与政府税收政策目标的调整
长期以来，由于政府把追求GDP的增长作为经济发展的目标，所以在考察区域之间经济发展水平差距时更习惯于使用GDP的规模。在人们的观念中，所谓的经济发展仅意味着经济的增长，区域协调发展也就被理解成为国内各经济区域之间的经济规模不能差距过大。事实上，经济增长只是经济发展的一个方面。在Luger和Maynard(2008)看来，经济发展可被解释为民众生活质量改善的结果，具体衡量标准包括充满活力的社会文化环境、良好的公共服务和设施、令人满意的收入水平、公众健康得到保障、财政安全以及可持续发展的环境等。可见，Luger和Maynard视野中的经济发展远比GDP增长内涵丰富得多，这样的一个经济发展概念与当前中国政府所倡导的科学发展观是一致的。从单纯追求经济增长到科学发展，反映了国家发展战略的调整。与此相适应，考察国内各区域之间发展是否协调，也不能再简单地用经济规模指标来衡量，公共服务水平也应成为重要的考察内容。具体而言，各区域的经济发展水平可用如下标准判断：人均GDP、人均可支配收入、人均财政收入、人均公共服务财政支出和自然环境质量等。如果综合运用上述指标来考察各个地区的经济发展水平，也许会得到迥异于单纯用GDP指标考察的结论。比如某些人均GDP水平较高的地区，其他指标可能不高，尤其是自然环境质量可能会比较差。
一旦区域经济发展的内涵发生了变化，那么政府追求区域协调发展政策目标的具体指向也需要随之调整。公共政策的着眼点必然从促进区域经济增长转到如何实现各区域居民生活质量的均衡提高上来。政府促进区域经济发展的公共政策一般包括税收政策、财政支出政策和产业布局政策，其中税收政策具有举足轻重的作用。在促进区域经济发展方面，政府通常是给予在特定地区的投资以一定的税收优惠，使该地区在税收竞争方面获得优势地位，从而实现该地区经济的优先增长。财政支出政策在促进区域经济发展方面的作用往往是通过对特定区域的公共基础设施、劳动力培训等方面的战略性投资来实现的。当前正在推行的基本公共服务均等化，其实质就是要通过增加对经济发展落后地区的公共服务投资，来改变区域之间经济发展差距过大的局面。产业布局政策是政府根据各地区的资源禀赋和比较优势对各地区的产业结构进行顶层设计和安排。在这三类公共政策中，税收政策发挥着桥梁和纽带作用。首先，税收政策对财政支出政策的影响体现在，税收政策会对各级政府的财政收入产生影响，而财政收入的规模决定着各级政府的公共服务支出能力。其次，税收政策也能够影响地区的产业布局，通常情况下区域税收政策和产业税收政策是交织在一起的。鉴于税收政策在区域经济发展中的作用，本文将着重讨论国家区域发展战略调整后的税收问题。
二、主体功能区战略与税源空间分布不平衡
在整个国家的区域发展规划中，最引人关注的是主体功能区战略。“十一五”规划明确提出，我国的国土资源划分为不同类型的主体功能区：优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域、禁止开发区域。在“十二五”规划中，国家出于对粮食安全的考虑，提出对具备较好的农业生产条件、以提供农产品为主体功能的农产品主产区，要着力保障农产品供给安全。国家将主体功能区定位于不同的经济角色，承担不同的社会职能：优化开发区域是经济增长与人口密集区域，社会经济职责在于改变经济增长模式，提高经济增长的质量和效应，提升区域参与全球分工与竞争的层次；重点开发区域的社会经济职责在于逐步成为支撑全国经济发展和人口聚集的重要载体；限制开发区域的社会经济职责在于加强生态修复和环境保护，引导超载人口逐步有序转移，并逐渐成为全国或区域性的重要生态功能区；禁止开发区域的社会经济职能在于依法实行强制性的生态保护，严禁不符合主体功能区定位的开发活动。地区环境资源禀赋存在差异，使得有些区域适合于承担经济发展功能、承载更为密集的人口资源；有些区域并不适合于开发、发展经济，仅能够承担生态环境的保护功能。因此，经济的可持续发展不同于追求GDP增长，而是在研究当地资源承载能力的情况下，如何因地制宜地发挥地区间优势，如何结合实际情况制定适合本地区的发展模式，在经济增长与生态保护间进行权衡取舍，以求达到社会经济资源的最优化配置。
主体功能区战略的实施，将对不同主体功能区的税源分布产生重要影响。优化开发区域由于开发密度已经较高，受资源和环境约束较强，所以其面临的主要任务是产业升级。这种类型的区域在转变经济增长方式的过程中，其经济增长和税收收入增长会受到影响，然而一旦转型成功，其经济和税收将获得持续增长的潜力；重点开发区域受资源和环境的约束相对较小，随着各种生产要素的流入，经济持续增长的空间较大。因此，重点开发区域将在税源空间结构分布中占有越来越大的比重；限制开发区域尤其是禁止开发区域由于主要承担着环境保护的功能，各类生产要素的投入受到限制，GDP的增长会遇到相当大的困难。在以间接税为主的现行税制下，限制开发区域和禁止开发区域的税源将极为有限。农产品主体功能区域主要以发展农业为主，非农产业的发展将受到限制。自2006年中国政府取消农业税后，直接来自于农业的税收微乎其微，只有烟叶税收。因此，农产品主体功能区的税收增长也并不乐观。
税源空间分布的不均衡，造成了各主体功能区之间财政能力的不平等。事实上，各主体功能区之间财政能力失衡已经是不争的事实。下面以广东省为例，对不同主体功能区之间的财政能力差异进行分析。依据主体功能区划分的基本原则，“十二五”期间，广东省根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，将全省的国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发（生态发展）和禁止开发四类主体功能区。遵循不同国土空间的自然属性，构建以优化开发区域——珠三角核心区为中心，以重点开发区域——珠三角外围区、粤西沿海区、粤东沿海区和粤北山区点状区为新的增长极，以北部环形生态屏障以及蓝色海岸带为生态安全屏障的国土开发总体战略格局。①本文对广东省不同主体功能区的现实财政能力进行了测算，结果见下表，可得到如下结论：1.各主体功能区之间财政能力差异悬殊，优化开发区的财政能力是重点开发区财政能力的13-15倍之间，重点开发区的财政能力是限制开发区域和禁止开发区域财政能力的2倍左右，优化开发区域的财政能力是限制开发区域和禁止开发区域财政能力的25-30倍左右。2.不同主体功能区人均财政支出与人均财政收入基本正相关，即财政收入越高财政支出也越多，优化开发区域的人均财政支出为限制开发区域和禁止开发区域人均财政支出的8倍左右。不同主体功能区之间税源空间分布严重失衡的现象，在主体功能区战略提出之前就已经存在，主体功能区战略提出后不仅会使这种不均衡固化，而且有越来越加重的可能。而财政能力的不均等又会导致各区域之间公共服务的不均等，如果不采取配套的改革措施，将会进一步影响区域经济的协调发展。
三、主体功能区战略对税收政策设计与制度安排的挑战
自改革开放以来我国实行的区域税收政策包括：1.为鼓励东部沿海地区率先发展实施了一系列税收优惠政策，对设在经济特区的企业，设在经济技术开发区和上海浦东新区的生产性外商投资企业，2008-2011年，分别按18％、20％、22％和24％的税率征收企业所得税。对经济特区和上海浦东新区内在2008年1月1日（含）之后完成登记注册的需要国家重点扶持的高新技术企业，在经济特区和上海浦东新区内取得的所得，自取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第二年免征企业所得税，第三年至第五年按25％的法定税率减半征收企业所得税。2.2001-2010年，对设在西部12省（区、市）国家鼓励类的企业，减按15％的税率征收企业所得税；新办交通、电力、水利、邮政、广播电视企业，内资企业自生产经营之日起，外资企业自获利年度起，实行“两免三减”；对西部地区公路国道、省道建设用地，免征耕地占用税；西部民族自治地区省级地方政府有权决定适当减免企业所得税；属国家鼓励项目的进口自用设备可免征进口环节关税、增值税。3.自2004年7月1日起，对东北地区装备制造业、石油化工业等8个行业的企业实行增值税转型改革试点，允许其新购置固定资产（厂房等建筑物除外）所含增值税进项税额予以抵扣；降低对资源开采衰竭期的矿山企业和低丰度油田开发的资源税适用税额标准。4.自2007年7月1日起，对中部地区26个老工业基地城市的装备制造业、采掘业等8个行业的企业比照东北地区实行增值税转型改革试点，允许其新购置固定资产所含增值税进项税额予以抵扣。应该说明的是，随着2009年增值税转型在全国范围内推开，原来专门针对东北和中部地区的增值税优惠政策已经不复存在。所以，当前的区域优惠政策主要集中在东部和西部地区，而东北和中部地区实际上基本没有获得税收优惠政策。在国家的主体功能区规划中，东部沿海地区的经济特区和经济技术开发区基本上位于优化开发区内，这些区域已经率先发展起来，其经济发展水平远远超过其他主体功能区，而且在未来的发展中面临着资源和环境承载能力的严重约束。从协调各区域发展的角度来说，发达地区比欠发达地区享有更优惠的税收政策，只能加剧区域间发展的不平衡。此为挑战之一。
主体功能区战略对区域税收政策的第二个挑战是：现行的税收政策设计和制度安排对于实现区域主体功能的正向激励不足。按照国家区域发展的主体功能定位，东部的优化开发区域应在转变经济发展方式、调整产业结构和自主创新方面走在全国前列，加快发展战略性新兴产业、现代服务业和先进制造业。但是当前针对东部优化开发区域的税收政策具有明显的普惠制，即无论是何种层次的产业，只要在该区域范围内就无条件地享有税收优惠政策。因此，战略性新兴产业、现代服务业和先进制造业相对于低端行业无法获得竞争优势，不利于产业升级的实现。西部重点开发区域的主要功能定位是建设国家能源、战略资源接续地和产业聚集地。由于到目前为止我国的资源税改革还没有最终完成，资源税征收范围狭窄、税率偏低，地方政府在资源税的收入分成中占比过低，所以西部重点开发区域的资源优势并没有转化成地方政府的财政优势。资源税改革的不到位，在相当程度上影响了国家在西部重点开发区域的产业规划。另外，西部很多地区生态环境脆弱，属于限制或禁止开发区域，国家对这些区域的主体功能定位是构筑国家生态屏障，这些区域因此而丧失了大规模发展本地产业的机会，国家自然需要对限制开发区域尤其是禁止开发区域进行生态补偿。但是，由于我国至今没有独立的环境税，因此还不能为生态补偿找到稳定的资金来源。农产品生产主体功能区域主要位于东北三省和中部地区，对整个国家的粮食安全和经济安全发挥着基础性作用。近些年来，国家采取了一系列惠农政策，包括取消农业税、增加对农业的补贴、提高粮食保护价格、改善农村基础设施和加强农田水利基本建设投入等，所有这些都有利于减轻农民负担、发展农业生产、增加农民收入。但也应注意到，按照我国现行的税收制度，对农业免征增值税，所以购进生产资料所包含的增值税就不能作为进项税额得到抵扣，因而加重了农民负担，不利于农民进一步实现增收。很显然，增值税改革对农产品生产主体功能区建设具有重要意义。
第三个挑战是：由于财产税的缺位，我国各个主体功能区的地方政府对土地财政和房地产业有过度依赖的倾向，导致各地方政府更热心于发展房地产业，而忽视了其他关系到经济社会可持续发展的产业，客观上影响了主体功能区的建设。根据国家统计局提供的数据，2010年全国土地出让金收入达到2.9万亿元，相当于同期地方财政总收入的46％，许多地方政府对土地财政的依赖程度超过50％。房地产业的畸形发展，不但给房地产企业带来暴利，而且给地方政府带来丰厚的税费收入。地方政府在财政支出需求膨胀的压力下，不惜以破坏环境和损害基本农田为代价，支持房地产开发。这样的做法，对限制开发区域、禁止开发区域和农产品主产区的主体功能建设影响尤甚。
四、税收政策设计和制度安排应符合区域发展的主体功能定位
区域经济协调发展和主体功能区建设是国家发展战略，因此，税收政策设计和制度安排应该符合区域经济协调发展和主体功能区建设的需要。基于上述分析，本文认为，为促进区域经济协调发展、推动主体功能区建设，税收政策设计和制度安排应考虑到以下方面：一是如何增加限制开发区域、禁止开发区域和农产品主体功能区的财政能力；二是如何实现各区域的主体功能定位。针对这两个目标，可采取的措施包括：
第一，由于限制开发区域和禁止开发区域的税源拓展主要受制于保护生态环境的制约，因而需要建立一个生态补偿机制，通过设立专项基金，对承担环境保护功能的限制开发区域和禁止开发区域给予财政转移支付。当前的各级政府预算安排中缺乏专门用于生态补偿的财政收入来源，“十二五”期间拟议开征的环境税应是理想的选择。环境税可以成为中央与地方政府（尤其指省级政府）的共享税，中央政府从环境税中取得的收入用于关系到整个国家生态安全区域的生态补偿；地方政府取得的环境税收入主要用于关系到本地区生态安全区域的生态补偿。
第二，农产品生产功能区属于农村地区，农村税费改革以后，伴随着农业税的取消，那些以农业为主地区的农村基层政府几乎失去了所有的自主性财源，很多地方农村基层政府的运转主要依赖上级政府的财政转移支付，农产品主产区的公共服务提供受到严重制约，影响了农村经济社会的可持续发展。为解决上述矛盾，除继续增加对农产品主体功能区的财政转移支付措施以外，从长远看，政府应考虑推进城乡一体化税收制度的建立，即把对“三农”的课税纳入既有的工商税制体系，推进增值税和个人所得税改革。在增值税方面，将增值税的链条延伸至农业，使农业部门购进的生产资料在进项税额中得到抵扣。在所得税方面，随着农业生产的发展和农民收入水平的提高，一些种粮大户和从事养殖业农民的收入水平已经达到了个人所得税的课税标准，可以考虑对这些农民征收个人所得税。这样才能够体现税法的公平性，即对所有的公民一视同仁。当然，这对税务部门的征管能力是一个挑战。总之，建立城乡一体化税收制度，有利于提高农产品功能区地方政府的财政能力，实现其主体功能，促进区域经济的协调发展。
第三，为缩小各地区经济发展的不平衡和促进优化开发区实现产业升级，应取消专门针对东部优化开发区域的税收优惠政策，实行鼓励战略性新兴产业、现代服务业和先进制造业的税收政策，积极培育新的经济增长点。在西部重点开发区域应加快完成资源税的改革，扩大资源税的征收范围、提高资源税的税率，加大地方政府在资源税收入中的分成比例，只有这样才能使西部地区的资源优势转化为经济发展的优势，使西部的重点开发区域成为国家能源、战略资源接续地和产业聚集地。
第四，针对财产税缺位造成地方政府对土地财政和房地产业过度依赖的问题，应该从完善地方税的角度来解决这一矛盾。把财产税作为地方税的主体税种具有天然的优势，这是被经济学理论和各国的财政税收实践证明了的。当前在我国完善财产税最有效的突破口就是改革房产税，对房产在保有环节征收物业税，增加房产所有者的持有成本；对房产在交易环节征收资本利得税，减少房产买卖中的利润。改革房产税有两个方面的好处：一是使地方政府获得提供基本公共服务的稳定财源，减少对土地财政的依赖，使地方政府有更大的动力去发展本区域的主体功能产业；二是减少房产的投机需求，稳定房产价格，在一定程度上缓解供需矛盾，减少对耕地的占用和对生态环境的破坏。
注释：
①具体分类情况详见《广东省主体功能区规划：2010-2020》。
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