美国的社会保障制度及其对我国的借鉴，本文主要内容关键词为：美国论文,社会保障制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
美国的社会保障从1935年的《社会保障法案》至今，历经多次改革，它的内容得到不断补充和更新。制度之初，仅限于保障部分工商界蓝领工人及其家属的利益。1939年增加规定，劳动者如死亡，其遗属可以领取社会安全金；劳动者退休后，其供养的家属也可领取社会保障金。1950年社会保障的范围扩大到部分小店主、大部分州市公务职员、农场雇员、武装部队人员和教会人士。1957年7月首次发放了“残废保险利益金”，劳动者因完全残废而无法挣取收入时，可获得保障。1965年这一制度再度扩大，创立了“联邦社会保险”，对于65岁以上的老人给予医院保险和医疗保险。1973年又补充规定，对65岁以下连续领取残疾金两年以上的人，也给予65岁以上者同样的待遇。1972年美国又立法规定，社会保障与福利金随着生活费用的提高而自动增加。
目前，美国的保障范围较广，包括医疗服务、残疾保险、退休及残疾人子女教育补助金、社会保障与福利金、失业救济金以及对低收入家庭子女的津贴、对失业者的工作训练补助以及学童营养补助等。为此，每年联邦政府花在这方面的数目颇为可观。在整个联邦政府各项支出中，养老保险占17.6％，医疗保险占24.2％，失业与残疾人补助占6.4％，总计达到了48.2％，而国防开支仅占20.5％。
一、完备的美国社会保障与福利体系
经过半个多世纪的发展完善，美国已建立起一套较为完备的社会保障体系。美国的社会保障与福利制度内容广泛，包括社会保险、社会福利和社会救济。其中，社会保险是最重要的，它包括养老保险、医疗保险、失业保险和工伤保险。
美国的养老保险体系分为国家强制性保险、私营企业养老金计划、个人储蓄性保险。第一支柱为国家法定保险，由社会保障署管理。社会保障署不隶属于任何部，是政府的一个独立机构，在全国设有分支机构。它的职责是：有关信息的记录、待遇计算和指令银行、邮局发放，并有对社会保障法律政策提出修改的建议权。基金征收通过“工薪税”的形式进行，雇主和雇员各负担7.65％。养老保险采取“现收现付”的筹资模式，已覆盖了大约95％的职工。目前的积累部分投资只能购买政府债券，由财政部进行管理。不论男女，需达到65岁，且企业和个人缴费记录要达到10年才可领取国家养老金。从2000年起，凡1938年或以后出生的人退休年龄每年延长两个月，逐年延长到67岁，达到62岁时即可申领养老金，但得到的金额约为全额养老金的85％。而退休后仍有劳动能力的职工，可以继续工作，他们的基本保险金（PIA）也会相应提高。第二支柱为私营企业自愿建立的各类年金计划，是企业进行人才竞争的有力武器，目前存在待遇确定型（DB模式）和缴费确定型（DC模式）两种养老金计划。一般由企业雇主发起，专门的基金管理机构负责进行投资运作。政府利用法律法规进行规范和监管，同时给予一定的免税优惠，鼓励其充分发展。作为第三支柱的个人储蓄养老保险，包含了个人可以购买的养老保险、人寿保险、股票以及各种方式的储蓄等，由个人选择银行、人寿保险公司、投资公司等来管理。同样政府对个人开设退休账户提供一定的税收优惠政策。
美国没有一体化的医疗保险制度，目前主要有两种方式，一种是政府为老年人、残疾人和一些穷人提供的医疗保险和医疗救助计划，另一种是雇主为雇员及其被供养人提供的私营医疗保险计划。目前，已有1.92亿人享有医疗保险，占人口总数的82％。政府主办的医疗保险计划只对65岁及以上的老年人、低于65岁的残疾人和肾病患者提供，分为相互独立又相互关联的两部分：A计划为强制性的住院保险；B计划为自愿性的补充医疗保险。政府主办的医疗救助计划由美国联邦政府及州政府共同组织，向低收入家庭、最贫困的人员提供医疗及与健康有关的服务计划。私营医疗保险计划由企业向人寿保险公司投保，采用定额付费方式，即企业交给保险公司一定的费用，由保险公司对员工看病规定一个报销办法和报销水平，省下的费用即为保险公司的盈利。目前主要是规模较大、效益较好、工会力量强大的大中型企业参加了医疗保险。
失业保险制度由国会通过立法授权各州政府建立和进行管理，联邦政府只是制定一些鼓励措施并尽量保持州与州之间的统一性。目前，这项制度涵盖了97％的工资收入者。失业保险通过工薪税（属于社会保险工薪税）来筹集资金，一般为雇主缴纳，但税率并不相同，取决于企业解雇雇员的经历，解雇率越高，税率也越高，故被称为“经历定率法”。
美国的工伤保险制度由雇主向州政府或保险公司投保，雇员因工受伤即可申领，但要求一定的工作年限。具体赔偿金额和时期由雇主所缴纳的保费而定，同时也会报销一定的医疗费用。对于赔偿金，非美籍雇员因工受伤后也可申领，且不会影响他日转移身份或入籍。
在美国，目前有3700万人属于贫困人口或低收入家庭，大致标准是收入的三分之一要用于购买食品即被视为贫困人口。具体根据每个人（或家庭）收入有不同的数额，标准也不同，如一个单身，贫困的标准为每年收入低于9039美元；一个2个孩子的单亲家庭贫困的标准为每年14269美元。对不同的群体美国有不同的社会福利和社会救济：
（1）公共援助金。专为低收入或无收入的失明者、老人、残障者及无收入的家庭设置，由各州政府按各自生活条件发放，申请者将会被调查，以证明其申领资格。
（2）家中照顾计划。由联邦、州和县政府联合负担，为65岁以上老人、失明或残障人士提供家务和非医务性照顾，使受益人能在家安全生活，无须住进养老院或公共医疗机构。
（3）医药补助。不同于医疗保险，医药补助是一个保健计划，专为低收入家庭设立，可以同时享受医疗保险，但仅限于美籍人士。
（4）孕妇与儿童福利。为保护和增进孕妇及儿童的健康而专门设置的，但并不发放现金，而是提供免费健康服务。
（5）州立伤残福利金。全美只有加州、纽约州、新泽西州、夏威夷和波多黎各设有此类福利，专门向因短期疾病暂不能工作的人员发放福利金。雇员复原重新开始工作后，便不再领取。
（6）粮食券。由美国联邦农业部拨款给州政府发放粮食券，只可换取美国出产的农作物，不能换取金钱。凡是收入不足以糊口的公民，都有资格凭个人收入证和银行存折等证明资料申领。根据批准卡片上的金额，可以凭粮食券按月领取食物。同时，部分低收入家庭有老人、婴儿或是孕妇的，还可根据情况换领奶粉、肉类、罐头及粮食等。
（7）学校提供廉价或免费膳食。由政府设立的全国性营养膳食计划，保证学童的身体健康，非美籍人士也可受益。
（8）家居能源补助。除了帮助低收入家庭支付一定的煤电费用外，还可代为修理暖炉、煤气管等相关暖气设备，非美籍人士也能享受。
（9）廉价公共房屋。分为公共房屋、津贴房屋、租金津贴和廉价屋四种，申请人须年满62岁或收入低微，其中一些房屋补助要求同时满足这两个条件。
美国社会保障署为美国公民发放社会保障卡（又称工卡），社会保障卡的作用很多，不仅证明身份，而且应征寻职、银行开户、贷款、申请入学、申请福利等等，都要出示社会保障卡或填写社会保障卡号码。但对一般人来说，其最主要的用途是交税。申请福利的作用，只有当失业、伤残或年老退休时才会显现出来。社会保障卡上记载着持有人的收入及纳税的全部记录，只有根据这个记录，才有资格在日后领取福利金。
二、美国社会保障存在的问题及改革措施
经过几十年的发展和不断完善，美国的社会保障与福利制度在提高民众生活水平、发展国家经济、维护社会稳定等方面，发挥了积极的作用。但直至今天，社会保障与福利仍是最具争议的公共问题之一，许多人关心不断升高的福利成本和随之出现的福利依赖问题。同时，随着人口老龄化问题的日益严重，美国的社会保障与福利制度，特别是养老保险制度面临着严峻的考验。
尽管美国的社会保障与福利制度涉及方方面面，确实成功地向穷人提供了大量的金钱和服务，但仍存在很多弊端。
一是福利化倾向越来越严重，政府强制实施的社会保障成本不断提高。许多州的享受福利者不愿意参加工作的原因就是，当他们在获得收入时就有失去福利（特别是医疗福利）的危险，而往往收入水平还不及福利能够带来的保障。越来越多的人认为，现行社会保障与福利制度的许多方面是在鼓励福利依赖，福利就像一个无底洞，纳税人缴纳的钱花得并没有什么效果。而且有研究表明，福利具有一种相当高的依赖代际传递性，也就是说，享受福利者的子女长大后往往还依赖福利，造成社会效率不高。
二是部分由州政府管理的福利计划千差万别。很多福利计划由各个州自己管理，自行确定领取条件和支付水平等，使得州与州之间福利计划差异很大。同时，各种福利制度之间缺乏统筹协调，有些家庭能够得以交叉领取福利，导致了效率不高，制度成本上升。
三是人口老龄化问题的挑战进一步加剧了政府财政负担。据测算，如果继续执行原联邦养老及遗属保险制度，到2018年左右，养老保险基金将入不敷出，而到了2042年，该制度将逐渐枯竭，只能提供相当于现在养老金数额约78％的补助。医疗保险制度的前景更为严峻，1997年基金就已经出现过亏损，预计2019年基金将完全枯竭。
另外，对那些特别穷困的无家可归者由于没有可以接收福利的邮寄地址，有很多人得不到有效的保障和福利援助。
为缓解各种矛盾和危机，2001年小布什总统上台后，开始了推动社会保障私有化的进程。他们认为，社会保障的私有化将能使劳动者对个人账户的资产拥有所有权，并有权利用各种金融工具投资于能获得较高收益率的私人部门，这一制度将使美国的储蓄率提高，个人福利水平提高，同时还能使工薪税减少，养老基金的投资成本降低。同时，养老问题也变成一种个人责任，这样年轻人、老年人以及经济的多赢局面将有可能实现。
政府首先成立了一个由两党共组的“加强社会保障总统委员会”，实施的改革措施主要包括：1.为缓解老龄化带来的冲击，政府通过法律逐步适当延长法定退休年龄。2.提倡建立个人退休账户，主张现行的社会保障税税率不变，雇员在自愿的前提下可将其个人所缴社会保障税中的一部分存入个人退休账户，退休时除获得按改革后办法计发的国家养老金之外，再获得个人账户养老金。个人账户基金归个人所有，可以继承，退休前不可领取。一旦选择建立个人账户，不得退出。个人账户年缴费上限最初设为1000美元，逐步提高，最终达到个人应税工资的4％。个人账户基金的投资主要由个人决策，类似于401K计划，用于保守的股票和债券混合型基金等方面的投资。3.建立一个中央管理机构负责征收缴费、管理投资、维护记录和发放待遇等。4.支持职业年金和个人储蓄养老金计划的发展。在职业年金的发展过程中，政府除了提供税收方面的优惠以外，还提供法律上的支持，对基金管理者、投资者以及参保人员等行为都有严格的约束政策。在个人储蓄养老金计划方面，政府也提供税收优惠。5.完善对贫困人口的救济措施等。美国的离婚率一直较高，单亲家庭很多，这给单身携有子女的母亲就业、子女的教育带来了一系列问题。据统计，双亲的家庭人口中只有5％是贫困的人口，而单亲的家庭人口中，这一比例达到了30％。美国黑人70％的孩子出自单亲或未婚生育，这也是导致黑人贫困人口比重较大的一个重要原因。因此政府采取了一系列措施，例如对非婚生育孩子的父亲，要求其承担经济上的养育责任，或是鼓励成婚，提倡稳定的家庭结构等。一方面对贫困人口提供税收减免、医疗保险、住房优惠及发放食品券等政策；另一方面适当提高享受这些优惠政策的条件，促进符合条件的人就业。
为支付社保转型所需资金预计高达2万亿美元，势必加重政府的巨额财政赤字负担。而且，将社会保障基金中的一部分投入资本市场使之增值，本身也带有相当大的风险。因为社会保障私有化能成功推行的一个重要前提是，个人能利用它进行有效的投资，而最近美国股市并没有能给投资者足够的信心。针对这一形势，布什政府希望通过大幅度减税来促进国内经济的活力，这更招致很多反对意见。因为社会保障的私有化过程和减税能在一定程度上振兴股市，但却会导致对儿童和学校，尤其是对公共学校、公共医疗机构以及其他一些公共机构的利益损害，这实际上有悖于福利国家的初衷。布什总统提出建立个人账户，适当减少国家保障责任的计划，也没有得到有力的支持，特别是低收入者不支持，认为“个人账户”计划是把政府的风险转到个人身上，对低收入者尤为不利。
美国的社会保障改革长期积淀，关系近3亿美国民众的切身利益，涉及社会经济发展和持续发展，涉及社会政治稳定、进步和发展，涉及各个阶层和收入段纳税人的利益集团互动关系。在美国的政治体制下，社会保障制度将不仅是一个经济问题，而且不可避免地会成为一种政治工具。改革措施将能在多大程度上解决美国福利制度所面临的问题，目前还难以预计，尤其是对个人账户的争议颇多，美国社会保障改革的最终方案迟迟没有定论。
三、我国社会保障制度改革的主要内容
（一）加大立法步伐，建立健全社会保障的法律规范
美国的社会保障与福利制度是建立在社会立法的基础上，历经修改，目前已较为完善，基本形成了规范的、有法律保证的、职责分明的制度体系。在联邦政府机构中设置的有效的社会保障署，全国高度集中统一的养老保险管理，对全体国民实行有效的社会保障号码制度等成功经验都值得我们借鉴。而自80年代中期以来，我国的社会保障制度是以即时政策为基础，带有不连贯性，加上缺乏一个统一的管理部门，社会保障制度在实施过程中出现各种各样的问题。多年来，我国社会保障法制建设虽然取得了长足的进展，例如社会保险法列入了今年全国人大的立法计划，现已进入草案修改论证阶段；政府部门已打算修订工伤保险条例、失业保险条例等法规，推动制定社会救助法、基本养老保险条例、医疗保险条例、社会保险基金监督管理条例和企业年金条例等法律法规等，但还存在法律体系不完善、立法层次不高、实施机制较为薄弱等问题。我们应充分利用法律这一重要手段，不断加大立法步伐，提高立法层次，将分散的社会福利同全面的社会保障逐渐统一起来；应逐步实现国家通过立法，使社会保障成为政府管理的社会事务，并使之具有强制性、普遍性、互济性和社会性；应通过立法改变社会保障的管理体制，完善并增强社会保障的法律实施机制，加强中央管理部门的权威性，同时促进管理机构的业务整合，使社会保障行政管理、事务经办和监督控制分开。
（二）广覆盖、保基本、多层次、可持续是我国社会保障制度的现实选择
美国的社会保障与福利制度是随着本国经济的发展，呈现出社会保障对象的范围由窄到宽、社会保障项目由少变多、社会保障标准由低到高的特点。健全有中国特色社会保障体系，就必须坚持社会保障制度的发展与经济发展相适应的原则，应尊重国情和循序渐进的原则。中国是发展中国家，正处于经济发展的起步阶段，底子薄，加上人口众多、地区与城乡差距较大等基本国情，决定了“广覆盖、保基本、多层次、可持续”是中国社会保障制度建设的现实选择。广覆盖，就是要不断扩大社会保障的覆盖范围，尽最大可能为城乡全体居民提供保障服务；保基本，就是要使保障标准与我国现阶段生产力水平相适应，实行以保障基本生活为主的社会保障；多层次，就是既要发展基本社会保障，也要发展各种不同类型的补充保障；可持续，就是要建立社会保障可持续发展的长效机制，实现社会保障制度持续稳定健康运行。
社会保障的精髓，就是要保障社会和谐稳定、国家长治久安、人民安居乐业。党的十七大报告中提出，要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。我们应认识到建立和完善社会保障制度应符合中国的国情，尽力而为、量力而行，保障水平一定要适当。水平太低了不行，满足不了广大群众的基本需要，保障不了保障对象的基本生活；太高了也不行，企业负担太重，财政承受不了，势必影响经济发展和企业的竞争力；“一刀切”也不行，统筹不等于统一，应根据城乡不同人群的实际情况，有针对性地设计与其相适应的具体制度。
（三）坚持统账结合的基本养老保险模式，大力发展职业年金，完善具有中国特色的养老保险体系
在美国，多数人从联邦政府得到的养老金只占其退休后全部养老待遇的30％－40％，职业年金和个人储蓄性养老保险占60％－70％。胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出，要创造条件让更多群众拥有财产性收入。比如在养老保险制度方面，完善实行社会统筹与个人账户相结合的办法，积极发展和规范职业年金，使其中的个人账户资金有较高的投资收益，不断提高退休人员的养老金水平。
应着重建立起四个机制：一是建立应对人口老龄化的长效机制。中国实行的社会统筹与个人账户相结合的养老保险模式，实质就是合理划分政府、企业和个人的责任，实现基金的部分积累，为应对人口老龄化做资金储备。我们正在总结试点经验，扩大试点范围，加快推进这项工作。二是建立参保缴费激励约束机制。通过建立缴费激励机制，完善养老、医疗、失业保险待遇与缴费挂钩的办法，鼓励各类从业人员多工作、多参保、多得待遇。三是建立社会保障省级统筹机制。就是建立省级社会保障基金预算制度，明确省、市、县三级政府的责任，在本省区市范围内统一基本养老保险制度，统一基本养老保险缴费比例和基数，统一基本养老保险待遇计发标准，统一调度使用基本养老保险基金。四是建立退休人员养老金正常调整机制。根据经济发展和职工工资、物价变动等情况，适时调整和提高养老金水平，并要统筹机关事业单位与企业退休人员的待遇调整工作，使两者养老金差距保持在比较合理的范围内。
（四）优化、整合社会保障管理结构
社会保障涉及面广、政策性强、公众关注程度高。各群体之间待遇水平，覆盖范围既有区别，又有密切联系。目前我国从社会保障政策制定，到具体经办过于分散，待遇调整互不衔接，由此带来效率不高，群体之间待遇水平悬殊而相互攀比。因此，应本着统一、协调、衔接、效能的原则，加大社会保障机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，基本解决社会保障分工过散、职责交叉的问题。大部门体制能够有效避免职能交叉，提高行政效率，便于内部协调，提高社会保障在社会经济生活中的统筹规划、待遇安排和政策执行的能力。每年社会保障支出，国家要一揽子作出安排。同时，社会保险基金应尽快明确由一个机构征缴。
（五）强化社会保障的管理与服务
我国的社会保障社会化应坚决纠正重制度轻落实、重政策轻管理、重资金轻服务的问题。要尽快推进公共服务设施和服务网络建设，主要包括以下两方面的内容：一是保障制度网络化。加快建成不分城乡、不分地区、不分年龄、性别和不分职业的全社会成员均能享受、又有所差别的社会保障制度，特别是要各群体之间政策、待遇相互能够合理衔接的制度网络和服务网络。二是保障信息社会化。有效详实的信息资料是实施社会保障的基本条件。覆盖全社会的社会保障，人数众多，范围广泛，保障项目繁杂，所需的信息资料更是要求详尽。我们应该借鉴美国经验，建立一个全国范围的信息系统，为每个人发放一个社会保障号码，对其进行“记录一生、跟踪一生、服务一生、保障一生”的全过程的信息管理与服务。该信息系统不仅社会保障各项目可以通用，其它社会化管理（如：银行信贷、税收监管、人员流动等）也可以应用，这样不仅可以大大节约社会管理成本，同时也可以有效地提高社会管理水平。
课题组成员：唐霁松 钟秀明 刘迎军
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