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分类号 D630.1
在现代国家政治生活中，行政权力作为国家权力结构体系的重要组成部分，其在权力结构中的主导地位日益突出。因此，实现行政权力高效化成为国家政治现代化的重要基础。保证和加速行政权力高效运行的因素是多方面的，本文拟从权力制约角度分析我国行政权力及其高效化问题。
一
国家权力结构体系是指一个国家的统治阶级实施阶级统治和社会管理的各种强制力量的分工及相互关系，即通常意义上的立法权、行政权、司法权三者间关系。在国家权力结构体系中，立法权是表达国家意志，即表达人民主权基本要求的权力，它的运行是一个由分散到集中的过程；行政权是执行国家意志，即实现人民主权基本要求的权力，它的运行是一个由集中到分散的过程；而司法权则是对侵犯人民主权行为惩戒的权力。从广义上讲，行政权和司法权都是执法，是从属于立法权的。但在这三种权力中，只有行政权力是趋向于意志统一，以集中为其运行的基本准则，这正是统治阶级维护自身利益最经常、最有力、最可靠的因素。因而在现实国家权力运行格局中，行政权力逐步演变为国家权力的主导性力量，立法权则发挥规范和约束行政权与司法权的作用，而司法权是保障行政权正确行使和运用的力量，三者地位的演化过程可以从对权力运行的历史考察中得到验证。
在专制社会里，国家权力没有科学划分，各权力间界限模糊，处于混沌状态，完全控制在专制君主手里的大权内含有立法、行政、司法等权力因素。在权力运行过程中，君主多使用行政权力因素，立法、司法权力因素等的地位和作用明显低于行政权力因素。行政权完全替代立法权和司法权，“天下事无大小皆决于上”，君主的权力行为意味着专制和独裁。
资产阶级在反对封建君主的革命斗争中提出了权力分立学说，反映了资产阶级与封建阶级夺取国家政权的斗争。无论是洛克的“两权分立”，还是孟德斯鸠的“三权分立”，都强调对行政权的控制，尤其是立法权对行政权的制约。洛克曾明确指出：“立法权必须是最高权力”（注：《政府论》下篇，商务印书馆1987年版，第92页。）。因为在资产阶级革命早期，立法权属于议会，由资产阶级掌握，而执行权属于贵族，由君主控制。英国建立的君主立宪制就是典型的例子。以分权方式来限制王权维护资产阶级政治、经济利益是权力分立的根本目的。
在18世纪的美洲大陆，著名政治家杰佛逊发展了孟德斯鸠的分权理论，提出并建立了总统制国家，主张立法、行政、司法三权处于平行地位，互相制约。但我们考察西方资本主义国家的政治发展史就会发现，国家的行政权力，或者对立法权处于平行状态，能够与之相抗衡，或者在形式上从属于立法权，实质上凌架于立法权之上。1911年，英国《议会法》的通过，标志着资产阶级国家对权力系统重心转移的法律确认。法案规定：下议院议员的最长任期由7年减为5年；下议院每5年改选一次，但可以延长，也可以解散；下议院的解散由英王根据内阁的“请求”以命令方式宣布。立法权的地位受到了行政权的强有力制约。以此为开端，突出行政权力在国家政治生活中的地位成为一个世界性趋势。
二战后，以电子、信息为核心的技术革命席卷全球，生产社会化程度日益加强，国家应管理的经济、社会和文化事务急剧膨胀，而且以凯恩斯主义为理论基础的国家垄断资本主义对经济的干预不断扩大。市场经济的发展客观上迫切要求政治机制做相应调整以适应新的变化。调整的结果和方向就是行政权力主导地位的强化，并逐渐在国家权力体系中取得优势。行政权力运行的集中、快捷等特点很好地适应和促进了社会发展。进入70年代以来，西方主要发达资本主义国家经济保持持续低速增长与这一调整不无关系。
在社会主义国家政治运行的实践中，国家权力的内在逻辑联系是以“议行合一”为原则的。马克思主义创始人针对当时资产阶级议会“清谈馆”的弊病，提出把“议行合一”作为社会主义国家权力结构的基本原则。马克思在总结巴黎公社革命经验时指出：“公社是一个实干的而不是议会式的机构，它既是行政机关，同时也是立法机关”（注：《马克思恩格斯选集》第三卷，人民出版社1995年版，第55页。）。我国按照“议行合一”原则，将国家权力划分为立法权、行政权和司法权，形成立法权高于行政权和司法权，而后两者处于平行地位的权力结构。那么，“议行合一”原则是否与以行政权力为主导的原则相矛盾呢？笔者认为，“议行合一”是对行政权力本源的规定，并不排斥在国家权力运行中以行政权力为主导。我国宪法规定：“中华人民共和国一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。国家权力作为一种上层建筑力量，其目的就是为统治阶级利益服务，在我国就是实现人民当家作主。行政权力自始至终是这一目的的执行力量。因此，社会主义国家必须从权力的渊源上明确行政权力从属于代表各族人民根本利益的立法权力，行政机关只能是人民意志的执行机关。“议行合一”原则体现了我国国家权力运行的统一性，这是人民主权国家本质的内在要求。
应当明确，作为统一体的国家权力不是立法权、行政权、司法权的简单相加，而是一个动态组合。其功能要在运行过程中才能得以实现，而实现的程度又取决于不同权力运作特性。行政权与立法权相比较，前者是一种执行性权力，后者是一种指导性权力，而司法权更多体现为事后追惩权。第一，立法权的时空滞后性。法是对已出现的社会秩序的规范和确认，立法行为要依据社会生活中各种现象对正常秩序的已作用性质和程度来加以实施。这就决定了立法权涉及的多是社会生活中的宏观领域，体现的是指导性、原则性规定，不能也不必直接规范方方面面事务。同时，立法的严肃性要求严格、审慎的提案、表决、颁布等一系列程序，其时效性显而易见不能适应现代国家管理的需要。第二，立法权意志要通过行政权的有效支持才能实现。“徒法无以自行”。立法机关颁布的法律都要由行政机关制定相应的法律和实施细则来保证其效力。另外，在处理一些特殊情况时，可先由行政机关在立法机关指导下制定法规、条例，等时机成熟后再由立法机关立法。如前几年我国在尚无审计法、企业法条件下，国务院根据全国人大授权制定的《国务院关于审计工作的暂行规定》、《公司登记管理暂行规定》等，在实际经济生活中发挥了重要作用。这就在无形中承认了行政权力在国家权力运行中的主导地位。因此，在“议行合一”原则基础上，以行政权力为主导适应了现代国家职能演变发展趋势，行政权成为实现国家职能的主要功能性权力。
确立行政权力的主导地位并不是主张行政权凌驾于立法权和司法权之上，或者以行政机关替代立法机关和司法机关，而是强调充分发挥行政权力在管理国家和社会事务中的时效、程度、力量上的优势，以灵活高效的行政行为实现立法权的权威意志和为司法权的行使创造良好的社会条件。因此，行政权力运行的高效化是实现其主导地位的关键。
效率是行政的生命，不断提高行政效率始终是各级政府孜孜以求的目标。行政权力高效化本身就是一个广泛的、多目标概念，因此它的评价标准也是综合的。笔者认为，它至少应包括两个层面：首先，对行政权力高效化的社会性评价。行政就是国家的组织活动，行政部门是政治部门的工具，因而任何政治制度的国家行政管理都客观存在着对行政效率的社会性评价——能否正确体现国家意志，有效实现国家的社会职能。我国是社会主义国家，消灭了阶级和阶级压迫，行政权力的主要目的就是通过组织社会生产和调节人们的社会关系，满足人民群众日益增长的物质和文化需要。故而社会性评价紧紧围绕这一点，考察行政目标和行政决策是否体现社会主义国家意志，行政权力主体的行为是否代表广大劳动人民的权益，行政权力运行及结果是否实现了人民意愿等等。社会性评价侧重于质的把握。其次，对行政权力高效化的技术性评价。从现代行政权力的运行实践来看，技术性评价内含两个因素：一是行政权力的系统因素。行政权力是由多项部门权力组成的大系统，系统功能发挥首先取决于各子系统间的有序和协调。如果子系统关系协调不好，势必陷入无序化之中，呈低效运行状态。二是行政权力的结构因素。亚里士多德在论述政治共同体时指出：“整体大于部分之和”。实现行政权力高效化，其组合必须遵循“整体最优”原则。结构因素包括：结构层次的划分是否明确，也就是决策、管理、执行三层次是否各司其职，内在协调；机构设置是否合理，也就是能否根据职能目标设置机构；各部门、层级权力间的监督制约是否得力等等。技术性评价从整个社会政治系统中考察，侧重于对行政权力的过程把握。
从以上的两个评价标准来审视我国行政权力现状，其弊端则昭然若揭了。核心集中在两点，一是权力高度集中。从中央与地方的关系看，权力高度集中于中央；从地区与部门的关系看，权力过分集中于条条，造成条块分割，给地方政府的全面控制带来困难；从政府与企业的关系看，权力集中于政府。这种权力高度集中行政体制造成的后果是，使许多部门管了大量不该管，也管不好的事，同时真正管事的部门由于没有相应的权力，无法管理它本应能够管好的事，积疾为“有职无权，有权无责”的通病，大大影响行政效率。二是权力结构中缺少必要的权力制约机制。制约的前提是要有对权力的科学分工，在权力高度集中体制下很难实现有效制约。改革以来，我国在权力运行中实行层层放权，这扩大了地方和下级部门的自主性和能动性。但在放权的同时，缺少对权力职能、职责的明确规定和有效制约，导致一些地方、部门的权力集中于党政一把手，把党的领导、首长负责制变成个人领导，把上下级关系搞成“君臣”、“父子”关系，地方和部门保护主义抬头，这一切反过来影响着中央权力的下放，阻碍着对高度集中的行政体制的改革。因此，归结为一句话：要实现行政权力的高效化，必须在权力构成中设置制约机制。
二
权力制约就是对权力运动的协调、监督、控制活动。当权力运行中出现倾斜、梗阻、滥用等低效现象，制约机制即迅速作出反映，或予以警告或予以矫正。权力制约关系到权力运行的效率和国家职能的实现，因此历来为政治学家所重视。亚里士多德在《政治学》一书中就竭力推崇混合政体，认为这种政体能兼顾贫富两者利益而使社会达到稳定。此后，波利比阿提出了权力制衡的思想而推进了亚氏的政体学说。他认为三种国家权力（人民大会、元老院和执政官）互相配合，彼此平衡，才是一个均衡、稳定的国家结构；当权力系统的某一部分和层面发生变异时，就应受到其它权力的限制和约束。
我们知道，真正的权力制约论只是到了洛克和孟德斯鸠才具备了完整的理论形态，并且适应西方资本主义国家发展史而日臻完善，逐步形成了独具特色的“三权分立”学说。在社会主义中国，人民是国家权力的所有者，权力运行是为了保证人民当家作主的政治地位，而民主集中制正是这一要求的具体体现。因此，我国形成了对行政权力不同于西方国家制约的模式——民主集中制。
（一）“三权分立”原则与行政效率
三权分立原则的确立和实质发展经历了一个过程。在资产阶级革命时期，“分权”主要是指阶级分权，即把日常行政活动让给在资产阶级主导制定的宪法约束下的国王，在议会中设立上议院，给贵族一席之地。而掌握立法权的下议院和国家司法权由资产阶级自己控制。马克思、恩格斯是这样总结这段历史的：“在某一国家的某个时期，王权、贵族和资产阶级为夺取统治而争斗，因而，在那里统治是分享的，那里占统治地位的思想就会是关于分权的学说，于是分权就被宣布为‘永恒的规律’”。（注：《马克思恩格斯选集》第一卷，人民出版社1995年版，第99页。）
但是，随着资产阶级在经济上、政治上的不断强大，“资产阶级已经是一个阶级，不再是一个等级了，所以它必须在全国范围内而不再是在一个地域内组织起来，并且必须使自己通常的利益具有一种普遍的形式”（注：《马克思恩格斯选集》第一卷，人民出版社1995年版，第132页。）与此相适应，“分权”的内涵也由阶级分权演化为一种“为了简化和监督国家机构而实行的日常事务上的分工”，即资产阶级内部的分权。
“三权分立”作为现代资产阶级组织国家政权的基本原则，目的是要保证权力的高效运行，用以维护自身阶级利益，但事实上实现前面我们所认为的高效化行政行为则困难重重。第一，“三权分立”造成对国家权力一定程度的分割，使行政权力失去可靠的运行基础。资本主义制度在经济上的发展规律是从自由竞争到集中垄断，而经济上的集中垄断反映在政治上便是要求国家权力的集中统一。行政权力与立法权和司法权的分工不等同于国家权力的简单分割，它的运行必须以国家权力的整体统一和各权力间的有效联系为基础，否则它就因缺乏强有力的支持而日渐枯竭。如此，低效运转也就成为必然了。三权分立原则强调立法、行政、司法三权的分立，避免国家权力落入某一集团手中而专制，但不重视整体的协进，造成权力间的倾轧，制约着行政权力的高效化。第二，三权分立原则忽视“权能分立”的重要性。国家权力固然要分工，但分工不仅仅是为了权力机构间的相互制约，更重要的是权力的分工与权力治理社会的“能”之间互相促进。行政权力的突出作用在于对社会生活的直接有效管理，这一职能的发挥程度决定了分权的意义，而“三权分立”原则在规定权力的“能”上显得苍白无力，很难达到行政权力的高效管理。
总之，“三权分立”原则是几百年前资产阶级上升时期的产物，我们不能照搬照套，认定它就是治理我国权力低效运行的灵丹妙药，这既不符合马克思主义实事求是的基本观点，在实践中也是非常有害的。
（二）民主集中制原则与行政效率
作为党和国家的根本组织制度和领导制度，民主集中制主要体现在国家机关的决策过程中。任何国家机关都必须充分发扬民主，在民主的基础上集中正确意见，从而做出决议，再贯彻下去，亦即“从群众中来，到群众中去”。但是，民主集中制在不同国家机关的决策过程中，具体表现有所差别：一是在国家权力机关中，对一切重大问题必须经过充分论证，然后付之表决，按少数服从多数作出决议，实行合议制（或称集体负责制）；二是在国家行政机关中，对一切重大问题进行充分民主讨论后，行政首长有权采纳正确意见，作出最后决策，称首长负责制。宪法明确规定：“国务院实行总理负责制，各部、各委员会实行部长、主任负责制。”
行政权力的运行之所以实行首长负责制是因为在“我们的党政机关以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制……只好成天忙于请示报告，批转文件”（注：《邓小平文选》第二卷，人民出版社1993年版，第328页。）。行政机关主要是执行国家权力机关在民主基础上形成的国家意志，其核心是效率问题。实践证明，以首长负责制为基础的民主集中制从根本上适应了我国集中力量进行经济建设和行政体制改革的需要，在很大程度上提高了我国行政权力的运行效率。
首长负责制是民主集中制模式静态构成的一个层面，其成效要从模式的运动中才能加以评判。从它的动态运作来看，却容易诱发行政权力的失控现象，直接影响行政权力高效化的实现。一是首长负责制在运行中趋向于权力集中于个人，造成个人权力膨胀，产生武断专横、家长制作风、滥用职权等弊端。法律规定，行政首长在决策中拥有全面领导权、最后决定权、人事提名权和全面负责等项权力。如果制度不健全，监督制约无力，导致权力过度集中到首长，打破权力均衡运行格局，必将产生消极后果，降低行政效率。二是首长负责制易产生个人的低效决定，由于智慧、经验和能力限制，再加上决策客体千变万化，容易造成首长决策和指挥上的失误，影响行政权力效率的发挥。
无论是三权分立原则还是民主集中制原则，作为两种不同的权力制约模式，其目的都是保证行政权力的正常运行，实现高效化的行政管理活动。但两者都不同程度地存在着实施中的缺陷，这种缺陷体现在民主集中制原则中主要在于长期以来忽视对权力制约，这就要求我们在实践中加以完善，健全权力制约机制。
三
建立功能齐全、结构合理、运行协调的权力制约机制，就要从分析权力制约机制的目标体系和操作体系入手。
（一）权力制约机制的目标体系。只有确立了明确的目标，制约机制才会有可靠的依据，衡量制约机制运行状况才会有实在的尺度。
1.权力制约结构的合理化。即指行政权力的委托、限定、调控、收回在时间上连续，环节上紧扣，使行政权力的运行步入民主化、法制化的轨道。广大劳动人民作为国家的主人，通过选举把自己权力委托给公仆；通过立法对权力的界限和时限进行限定；通过监督对权力运行方式进行调控；通过罢免把失控的权力再度收回。由此使行政权力运行整个过程的各个环节都受到制约，保证行政权力的高效运行。
2.权力制约程序的法制化。法是一种强制性力量，具有稳定性、公开性和连续性的特征，因而有了健全的法制并加以严格执行，就使掌权者行为有了可遵循的统一准则，确保行政权力在法制的轨道上合理运行。一是立法机关要制定相应的法律以规范权力制约程序，使制约机制有章可循，体现立法权对行政权的根本性制约；二是司法机关要依法纠正权力制约中的违法现象，实现制约机制的“硬约束”，体现司法权对行政权的保障性制约。
3.权力制约标准的统一化。制约机制不是空泛的为制约而制约，其必须有统一、完善的标准。包括：①以是否执行党的路线方针政策为标准，党的路线方针政策是人民意志和利益的集中反映，党和国家机关及其工作人员的权力行为凡是符合党的路线方针政策的，就应当受到保护和支持；凡是与之相背离的，就必须予以制止和纠正。②以是否有利于加速实现行政权力运行高效化为标准。制约机制的目的就是保证行政权力高效运行，不以行政权力运行效果为标准，制约机制就失去了存在的前提。③以是否有利于国家政治体制改革和行政体制改革为标准。权力制约机制通过权力系统自身的联动效应关系到整个政治体制改革的兴衰成败，我们要从整个政治建设的大局设计对行政权力的制约机制。
（二）权力制约机制的操作体系。权力制约机制涵盖比较广泛，笔者立足民主集中制原则，仅从建立健全一套与行政首长负责制相配合的制度出发，作如下一些探讨。
1.完善政府决策会议制度。根据我国宪法和政府组织法规定，各级行政领导机构主要通过以下三种会议进行工作。①政府全体会议，由本级政府全体成员组成，就某一阶段内政府重大事件汇报、讨论和研究。②政府常务会议，由本级政府行政首长及副职，秘书长（国务院还包括国务委员、审计长）组成，是对重要问题进行决策的一种主要形式。③行政首长办公会议，由首长根据工作需要临时召集，主要处理日常决策事务。
我国各级政府领导机构中的决策会议制度是个人负责和集体领导的有效结合，适应了现代政府行政决策机制科学化的客观需要。科学的决策机制的核心是扩大行政决策的民主化程度和健全行政决策程序。因此坚持和完善这一制度，重要的是充分发挥行政民主，创造各级行政领导能够放下包袱，畅所欲言的决策环境。为此，要赋予各行政领导正常发表意见不受法律追究的权利，对重大问题在保留意见的前提下向上级行政机关提请复议的权利等等，以保证行政决策权在实施前就处于良好状态。
2.加强分管领导制度建设。从现代管理学的观点看，一个行政首长的有效控制幅度是有限的，控制幅度过大则容易导致实际的失控状态。分管领导制度正是首长负责制的拓展，有利于实现行政权力高效运行。同时，更重要的是分管领导制度中体现的制约因素，即通过事权的分工达到对决策权的间接约束。实际工作中应充分相信和发挥各行政分管领导在自己职权范围内行使权力的积极性和主动性，并用法规对行政权力的各个方面加以界定，通过法制化渠道树立分管领导制度的权威。
3.建立行政协调与反馈制度。行政权力的运行涉及到多个单位、部门，保证其高效化管理，就必须建立协调与反馈制度。①行政协调与反馈制度的基本形式是由党政机关、人大、政协、社会团体等单位负责人组成的联席会议。会议既可定期召开，也可视情况临时召集。②行政协调与反馈制度的作用一方面打破决策过程中的部门职能垄断，集中力量，统一行动，另一方面可以听取人大、政协等在行政权力的决策、执行、结果等方面的建议和意见，行使他们的监督权，督促行政机关改进工作，提高效率。③行政协调与反馈制度体现的是一种权利性监督与制约，与通常意义的立法监督、司法监督、政党监督有本质的区别。
总之，建立健全我国的权力制约机制，实现行政权力运行的高效化，将是今后政治体制改革和行政体制改革理论与实践中的热点和难点。对它的研究处于不断深化之中，我们只要在马克思主义原理的基础上，立足于我国实际，以科学严谨的态度看待权力制约与行政效率问题，就一定能从根本上为我国社会主义民主政治发展和社会主义市场经济体制的建立提供强有力制度保障。
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