政策性关闭破产、主辅分离中一个亟待解决的问题——关于工会资产流失的若干思考，本文主要内容关键词为：政策性论文,工会论文,资产论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D412.6 ［文献标识码］A ［文章编号］1008—6153（2007 ）01—0011—02
政策性破产是国家从1994年起实施的一项支持国企改革的政策。建国五十年来，煤炭、有色金属和核工业矿山为经济发展和国防建设做出了重大贡献。由于矿产资源不可再生，一批矿山经过长期开采，资源逐渐萎缩和枯竭。企业生产大幅下降，有的长期停产，亏损严重，矿山职工生活困难。党中央、国务院高度重视这个问题，决定对一批资源枯竭矿山实施关闭破产。这是贯彻党的十五大和十五届四中全会精神，推进结构调整，深化企业改革，实现扭亏脱困目标的重大举措，关系社会稳定大局，是一个亟待解决的紧迫任务。但在关闭破产和主辅分离的过程中，有的破产企业工会资产被视为企业资产处置，未按规定移交上级工会；有的单位欠拨工会经费，在破产和主辅分离时一并作为债务破掉。由此造成了工会资产的流失。工会资产流失已成为政策性关闭破产、主辅分离中一个亟待解决的问题。
一、工会资产在工会工作中的地位和作用
（一）工会资产是工会履行职责、开展活动的物质基础。工会作为党联系群众的纽带和桥梁，是职工利益的代表者。在履行维护职能、开展各项工会活动时，必须要有相当资金的支持。尤其是党中央提出以人为本、科学发展的观点后，对因病、因学、因岗、因生（农转非前，农村头胎生女孩的可以生二胎）致困的困难职工的救助，成为目前企业工会的一项重要工作。对困难职工的帮扶和救助更需要有雄厚的资产做后盾。
（二）工会资产是社团法人必备的条件。随着经济发展市场化的进程加快，依法治国、依法治企、依法办会、依法办事的观念日益深入人心。首先，工会作为社团法人，在社会交往、公务活动中不可避免地遇到与职工利益、自身利益有关的法律问题。因此，中华人民共和国《民法通则》第三十七条第二款规定：“任何社团法人必须拥有必要的财产或经费”，以便社团“能够独立承担民事责任”。
二、造成工会资产流失的原因分析
（一）工会组织特别是基层工会的财务人员，对工会资产的概念界定不清。工会资产是指由工会会员缴纳的会费、政府机关和企事业单位依照工会法规定拨缴的工会经费、政府及行政方面的补助、工会所属企事业收入、社会捐赠、外国援助等其他收入所形成的资产。而在基层工会，对工会资产的概念、工会资产的界定不甚清晰，甚至认为企业工会的经费多是企业行政拨付的，工会的资产也是企业的，工企不分。
（二）工会组织特别是基层工会对工会财产的法律关系和相关的法律知识不足。第一，中华全国总工会、国家国有资产管理局1993年联合行文对工会资产界定和管理作了明确规定；“由工会经费形成的资产，不进行国有资产登记，由工会组织进行资产清查登记和管理”（属于企业提供的所有权是企业的，工会只有使用权的和企业与工会共同投资形成的资产，企业投资部分作为国有资产进行登记）。它说明工会资产是社团法人资产，是受国家法律保护的，不能当作一般国有资产进行处理。第二，《工会法》第三十七条规定，工会财产、经费和拨给工会使用的不动产受法律保护，任何组织和个人不得侵占、挪用和任意调拨。第三，《工会法》第三十七条第二款同时规定：破产企业工会所有的财产不属于破产财产，不参加破产财产分配。所以在破产程序中，任何组织和个人都不得将破产企业工会所有的财产纳入破产财产中，更不得将破产企业工会的财产予以分配。
（三）工会资产监管体制不健全
1、对工会资产的管理从上到下有个循序渐进的认识过程。1993年全国总工会、国家国有资产管理局关于工会资产界定与管理有关问题的通知（工财字［1993］66号）中指出：各级总工会及其所属企、事业单位，要重视和加强对工会资产的管理。要设立专门机构或指定职能部门负责对工会资产和工会占有使用的国有资产的管理工作。到1995年1月，全国总工会印发《工会财产管理暂行办法的通知》（总工发［1995］2号）提出，要设立资产管理处（科），配备专职人员，负责领导、管理工会及事业单位财产管理工作。是年3月8日，全国总工会财务部关于转发《行政事业单位国有资产管理办法》的通知进一步明确要求，各级工会“尽快建立本级资产管理委员会，加强工会资产管理工作”。11月，全国总工会办公厅关于印发《工会资产产权登记暂行办法》的通知要求：各地在执行《办法》中有什么问题及时报全总资产管理局。
2、工会资产管理机构的健全任重而道远。全总自1995年初就提出要各级工会建立本级资产管理委员会，全总也是经过十年的努力到2005年8月才成立“中华全国总工会资产监督管理委员会”。至于省、市直到企业完全都能建立和健全资产管理机构，形成一个完整健全的体系，仍有很长的路要走。
3、工会资产监管机制有效运行还须努力。我们假设现在全国上下各级工会都成立了工会资产监督管理委员会。监管人员的业务培训、工会资产的清查核资、产权界定、资产评估、登记等一系列的问题和矛盾，并不完全是工会自身就能解决的了的，需要党委和政府的协调。
（四）破产（主辅分离等改革）企业工会资产管理的配套措施滞后。如前所述，政策性关闭破产自1994年开始实行。全总1997年底才出台了《全国总工会资产管理局关于破产企业工会资产的处置意见》（工财字［1997］162号），基层工会收到文件时就到1998年了。现在除了搞政策性破产，还有主辅分离、分离企业办社会方面的改革。随着国家政策的出台，工会方面就如何加强工会资产的保护监管也应制定相应的规定。否则，工会资产的流失或部分流失在所难免。
三、防止工会资产流失的对策
（一）工会要从源头参与政策制定。按破产程序规定，破产企业在制定破产申请时要吸收工会参加，使工会了解情况。工会要会同行政对工会资产界定清楚。在对破产资产进行评估时，只对工会占用企业的财产进行评估，其他不进行评估。使工会资产不进入破产程序。“破产企业，凡有行政方面欠拨工会经费的，基层工会和上级工会要及时主动与清算组取得联系，要求依法补齐欠缴的经费。”（见山东省总工会：《关于破产企业工会资产处理意见》鲁会函［1996］19号）
（二）加强对工会干部和业务人员的教育培训。基层工会有相当一部人对工会资产的概念和性质缺乏真正清晰的认识。我们要加强对工会资产的监管，如果对工会资产这一概念都未搞清楚，就很难搞好监管。所以，很有必要对基层工作人员进行教育和培训。首先，要加强对工会负责人的培训。全国总工会《工会财产管理暂行办法》的通知（总工发［1995］2号）指出：各级工会及事业单位的法人代表对所有管理的工会资产负有法律责任。应该指出，破产企业的管理人员同工人一样，同样面临选择去向的问题。要教育我们的工会干部，不履行《工会法》规定的职责，不代表和维护职工合法权益是要追究责任的。工会干部应当恪尽职守，履行应尽的职责，不能怕影响了自己的前途而放弃对工会资产的监管；如果工会资产遭受损失，受到法律追究也不会有好前途。其次，要对工会有关业务人员进行培训，使之对工会资产有清晰认识，以便及时建议领导对工会资产进行界定、评估、登记。
（三）尽快适时地制定相关的指导性文件。十五届四中全会以后，全国各地各行业认真贯彻中央指示精神，国有大中型企业改制工作如火如荼地进行。全国总工会审时度势，于1997年12月15日下发了“关于破产企业工会资产的处置意见”。随着时间的发展，2004年4月8日出台了《中华全国总工会关于进一步加强国有企业改制过程中工会工作的意见》。该意见对工会经费的收缴、防止改制过程中工会经费以及财产资产流失、企业终止时的相关关系的处理等，都作了原则性规定。全总的基础是各级基层工会，基层工会的工作准则是以上级工会的文件为准。所以，以与时俱进的观点来看，上级工会要审时度势，尽快适时地制定相关的指导性文件，以保证全总意见的贯彻落实。
（四）建立过渡性监管组织，加强工会资产监管。在省或市建立起监管委员会之前，可以省或市为单位成立一个临时的专门机构负责审查破产（主辅分离、分离企业办社会）企业的资产，以确保工会资产的安全运作，不被侵占挪用、任意调拨分配和处置。