论我国转型期中央政府与地方政府的职能界定及其耦合，本文主要内容关键词为：转型期论文,中央政府论文,地方政府论文,职能论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在我国体制转轨过程中，如何科学规范地划分与界定中央政府与地方政论的职能范围，进而寻求与确立中央政府与地方政府协调运行的规范模式，是摆在我国面前急需解决的重大课题。本文拟就这一问题，立足于现代市场经济发展的历史和现实，从理论分析与实证研究相结合的视角，对市场经济条件下中央政府与地方政府的职能界定及其耦合方式做一系统探讨。
（一）现代市场经济条件下政府角色的历史定位
在现代市场经济运行环境中，要想对中央政府与地方政府的职能权限进行明确界定，首先必须对政府在市场经济系统中的角色进行合理的历史定位。从市场经济的历史嬗变及逻辑发展来看，它迄今为止主要经历了两种不同的运行模式，即传统的古典市场经济与发达的现代市场经济。与此相适应，政府在市场经济条件的角色也明显不同。在传统的古典市场经济条件下，由于社会普遍推崇与倡导自由放任与自由竞争，人们主张用“看不见的手”即市场机制来配置社会资源以求达到优化资源配置，促进社会和谐发展之目的。在这种历史背景下，政府的角色只能是充当“守夜人”和“看门人”，即所谓“管的最少的政府是最好的政府”，之所以如此，根源就在于传统的古典市场经济本身就排斥政府对社会经济生活的干预和介入，政府任何宏观调控意图与微观干预努力均无法与古典市场经济有机融合在一起，由此也就决定了古典市场经济相对狭小的活动空间与难以克服的内在缺憾，其中也隐含了走向现代市场经济的客观必然。因此，随着产业技术革命的不断爆发和社会生产力的飞速发展，传统的古典市场经济不可避免地被发达的现代市场经济所代替。与此相适应，政府在经济运行中的角色也发生了质的变化，世界市场经济发达国家的实践充分说明，现代市场经济是一种市场经济机制与政府干预有机统一的运行模式，现代市场经济的高效运行离不开政府有效的调节，由此决定了它对社会所推崇的是“管的最合适的政府才是最好的政府”，那么，在现代经济条件下，政府的历史角色及其相应职能具体表现在哪些方面呢？
现代经济运行与发展的现实充分表明，在当代发达的市场经济条件下，政府的角色及职能可概括为两个方面：一是充当市场运行调节与干预主体；二是充当社会经济协调发展的有力推动者。政府的职能主要在于借助于自身的主动行为选择去消除客观存在的市场缺陷（如：经济增长的波动、资源配置的效率障碍、收入分配的不公以及外部不经济的泛生等），并运用自身所能掌握的一系列宏观调控杠杆来降低或弱化市场自发运行所产生的负面效应。在这里，政府是作为一只“看得见的手”对“看不见的手”起着一种功能弥补与后果矫正的作用。就后者而言，在现代市场经济条件下，特别是对发展中国家而言，政府仅仅充当市场干预调节主体还远远不够，它还必须承担起社会经济协调发展有力推动者与宏观导向主体的重任。
由此可见，现代市场经济与古典市场经济的根本区别就在于政府角色的差异。在现代市场经济条件下，政府在社会资源配置过程中的功能与作用日趋强化，现代市场经济的规范运行越来越离不开政府的干预与调节。但是，这种干预与调节并不是无条件的，它至少必须具备以下两个前提：（1）这里的政府是高质量的、 由具有现代科学文化素质的人组成的、精干高效的权威政府，当然这种权威政府根本不同于传统的社会主义经济体制中的集权政府。（2 ）现代市场经济需要的是政府全方位的优质服务与适时适度的干预协调，而不是盲目地随机性的干预与调节。这也是保证现代市场经济生机与活力的关键所在。
（二）中央政府与地方政府的职能界定
由上述分析可知，政府在现代市场经济条件下充当着不可或缺的重要角色，现代市场经济的规范运行需要政府及时有效的干预与协调。明确了现代市场经济条件下的政府角色，下一步就要明确界定中央政府和地方政府各自的职能权限，正确处理中央政府与地方政府在现代市场经济运行过程中的相互关系，进而为政府角色的有效实现创造良好的基础。
从理论上讲，中央政府和地方政府的职能划分应以它们各自范围内对各种社会经济事务的把握程度为基准。一般而言，中央政府应拥有宏观方面的决策权和管理权，而地方政府则拥有相对独立的自主权，但是，在不同国家的不同历史时期，由于市场经济发展程度不同以及所面临的社会历史条件的差异，中央与地方两级政府的职能划分及结合方式又会呈现出显著的制度特征。有鉴于此，为了更好地划分和界定中央政府和地方政府的合理职能，首先要明确一般的划分标准与规范的界定原则。概而言之，现代市场经济条件下政府职能的划分与界定至少应坚持如下原则：一是以生产力发展水平为中心。因为中央政府与地方政府的职能划分本质上是上层建筑运行结构的一种自我调适，因此其职能权限分散与集中的程度及结合模式必须适应社会生产力与经济基础发展的要求，切不可脱离生产力发展状况而进行主观设计与随机构建。二是以推动现代市场经济的有效运行为宗旨。这就要以不侵蚀市场经济内在规律为前提，并在此基础上为现代市场经济运行效率的优化提供全方位的宏观制度保障与微观服务协调。三是政企分开原则。因为政企职责分开是现代企业制度的根本要求与基本内涵，因而在市场经济条件下，政府作为宏观经济运行的调控主体，不论采取何种职能模式，必须彻底解决政企不分、企业是政府附属物的问题，消除企业与政府之间各种不合理的行政隶属关系，归还企业应有的经营自主权，使企业成为真正的自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的合格的市场运行主体。四是稳定性与灵活性相统一的原则。对不同的国家而言，中央政府与地方政府的职能界定应遵循共同的规律，一旦确定，应保持相对的稳定性。与此同时，应根据不同国家的不同情况，适应现代市场经济发展程度的不同，对原有的中央与地方两级政府的职能界定格局进行必要而适当的调整，以体现多样化与灵活性的特点，从而为政府职能与市场机制的有机耦合创造必要的契机。五是协调补充原则。即中央政府与地方政府的职能划分与界定应有利于二者作用的相互补充、有利于二者关系的相互协调，而不能形成中央与地方职能对立与排斥的局面。这也是现代市场经济运行与行政体制变革规律的内在要求。
依据上述基本原则，结合我国制度创新实际，中央政府与地方政府的职能范围大致可界定如下：
对于中央政府而言，在现代市场经济运行条件下，其主要职能表现在以下六个方面：（1 ）制定国民经济的宏观整体规划与长远发展目标，并以此为中心实施相应的系统配套政策，推动宏观经济的稳定增长与产业结构的优化调整，实现社会经济的协调运行。（2 ）运用多种经济杠杆，协调社会总供给和总需求，保持社会总供求的相对的动态平衡，为市场经济运行创造一个良好的发展环境。（3 ）调节社会收入分配关系，建立效率和公平有机统一的收入分配与调节制度，完善社会保障体系，促进全体社会居民生活福利水平的稳定提高。（4 ）消除资源配置的效率障碍，保护市场的公平竞争，提供公共物品，健全市场体系与市场规则，防范“诸侯经济”的泛生。（5）管理国有资产， 实现国有资产的保值与增值，并采取相应措施，防止国有资产的流失。（6 ）制定全国统一的法律法规，协调工农、城乡、地区等的各种社会经济关系，为现代市场经济的运行提供必要的制度保障。
对于地方政府而言，在现代市场经济条件下，其主要职能表现如下：（1）依据中央政府关于社会经济发展的总体规划与长远发展目标， 科学地制定和实施本地区社会经济发展的战略目标及其实施步骤，在此基础上，建立与健全促进区域经济发展的，与中央宏观目标相协调的地方性政策法规。（2）利用地方财政和区域性收入分配政策， 引导和调节本地区的市场供求状况，协调本地区的各种社会经济关系，推动区域性经济增长。（3 ）借助于地方性基础设施建设和各种形式的资金投入，保证地方性国有资产的保值与增值，并为社会提供相应的公共物品。（4）培育与发展地方性市场体系， 推动区域市场与全国统一开放市场的有机融合，为本地区社会经济生活的规范运行创造良好的市场环境。（5）在中央宏观产业政策的框架内， 及时有效地调节本地区的产业结构，最大限度地利用本地区的资源优势，建立与健全适合本地区的各具特色的经济运行格局。
（三）中央政府与地方政府职能的有机耦合
以上是我们依据市场经济运行的内在要求，从理论与原则上对现代市场经济条件下中央政府与地方政府的职能作了明确的界定。但是从现实生活出发，我们就会发现，中央政府与地方政府的职能往往处于一种不规范的变动态势之中，因此，为了更好地发挥中央和地方两级政府的应有功能与积极作用，必须采取全方位的制度创新与配套改革，来实现二者职能的有机耦合，从而为现代市场经济的有效运行与资源配置效率的优化提高创造必要的前提。借鉴现代市场经济发达国家的经验，立足于我国政府职能的转换实践，我们认为，实现中央与地方两级政府职能耦合的出路选择主要有以下几个方面：
其一，必须强化中央政府应有的权威，发挥中央政府在现代市场经济运行中的主导作用。之所以如此，一方面是由中央政府所处的宏观背景所决定的，另一方面是由于如果没有一个权威性的中央政府，现代市场经济的统一性就会被破坏，“诸侯经济”与地方保护主义就会广泛滋生，国家产业结构的调整就会偏离正常的轨道，资源配置的宏观效率就会受到极大的损害。为此，我们不仅要在思想上与理论上高度重视中央政府的权威性与主导性，而且，更为重要的是借助于严格的法律程序与明确的制度规范，对中央政府的应有职能和权威给予科学认定。但是我们必须明确，这里强调中央政府的权威性与主导地位，并不意味着传统集权型政府模式的复归和重建，因为二者之间有着显著的不同：第一、从二者作用的范围来看，权威政府着重的是制度的创新、秩序的建立、宏观经济的稳定和产业结构的优化，而集权政府则不仅要关注上述宏观问题，而且还介入要素的微观组合与投入产出的具体运行等微观经济问题。第二、从政府运用的手段来看，权威政府主要借助于法律手段、经济政策以及具有指导性质的宏观计划，而集权政府则主要运用行政命令和指令性计划。第三、从权威的形成机制来看，权威政府主要是通过健全的法律、有效的宏观调节、全方位的协调服务和提供高质量的“公共物品”来树立自己的威信，而集权政府则主要是通过严密的指令性计划和金字塔式的行政组织系统来保证自己的权威。
其二，注重地方政府合理的自主权益，充分调动地方政府的主动性和创造性。在传统的高度集权的体制条件下，中央政府管得过宽、统的过死，地方政府的职能与权利受到严重侵蚀，从而极大地阻碍了地方经济的正常发展。正是鉴于此，以“放权让利”为中心内涵的市场取向改革，有效地扩大了地方政府的职能范围，各种必要的权益及时回归，从而充分调动了地方政府发挥区域经济优势的积极性，而现代市场经济的发展也要求如此。一般而言，地方政府作为利益主体具有双重身份，一方面，是中央政府在地方的利益代表者，另一方面又是地方利益的代表者，而在大多数情况下，地方政府更倾向于充当地方性区域物质利益的忠实代表，从而不可避免地产生地方保护主义。在此社会历史背景下，对中央政府而言，合理而明智的选择只能是适时适度地保护地方的利益并给予必要的自主决策权以便为地方政府职能的有效实现创造基本动力。与此同时，我们还必须严格区分地方保护主义与合理的地方利益保护的界限，切不可把地方利益的合法保护笼统归结为地方保护主义而不加区别地一味反对。
其三，正确处理集权与分权的关系，促进中央与地方两级政府的协调运行。中央政府和地方政府的权力分割实质上是统治阶级内部的一种经济政治利益关系，一般而言，中央政府是国家利益的代表者，代表着国家的根本利益和整体利益，而地方政府则是地方利益的代表者，代表着不同地区的特殊利益与局部利益。而大量的现实充分说明，在现代市场经济条件下，权力过于集中或权力过于分散均无助于中央政府与地方政府职能的有机耦合。权力过于集中的弊端与缺憾在传统社会主义经济运行中已暴露无遗，同样，在市场经济条件下权力过于分散同样不利于经济与社会的协调发展，这一点在发展中国家更为明显。之所以如此，根源在于：（1）权力过于分散不利于国内统一市场的形成， 势必加剧地区封锁和贸易保护，进而导致市场的人为分割。（2 ）权力过于分散不利于宏观体系的建立与健全，势必弱化中央政府的宏观调控能力，加剧地方主义和诸侯经济倾向，进而引发区域经济发展的不平衡与利益关系的冲突。（3）权力过于分散， 会严重制约宏观产业政策对产业结构变化的导向功能，从而不利于产业结构的升级换代与生产力的合理布局，进而削弱产业和产品的国际竞争力。由此观之，分权与集权的关系，不仅影响了中央和地方两级政府的职能界定，而且决定着社会经济发育与运行，因此，必须高度重视这个问题。一般而言，应根据不同国家在不同时期面临的不同国情来确定集权与分权的程度，特别是要根据现代市场经济的发展程度，生产力发展水平，历史文化传统以及经济运行模式等要素来寻求与选择分权与集权的有机结合点，以便为中央政府与地方政府关系的规范化创造条件。
其四，健全协调运行机制，实现中央与地方的权力制衡。市场经济发达国家的实践表明，健全完善的权力制衡机制，是实现中央与地方职能有机耦合的重要前提。一般而言，现代市场经济条件下的权力制衡机制主要包括：（1 ）交流与反馈机制--即借助于信息手段使中央政府与地方政府的决策意图与职能努力有机统一起来，做到上通下达，步调一致；（2 ）自我调适机制--即加强中央政府与地方政府之间的政策调适，借助于各自主动的行为选择，实现政府职能的统一性，形成中央政府与地方政府干预目标和手段的良性循环。（3 ）约束监督机制--借助于法律、组织、社会、舆论、利益等全方位的手段，对中央政府与地方政府各自的职能、权力进行及时有效的监督与严格规范的约束，防范权力过分集中与过分分散，促进权力与义务的融合。（4 ）动态平衡机制--根据市场经济的发展水平与经济体制变革的内在要求，及时有效地调整与优化中央政府与地方政府的职能范围与权限结构，实现中央政府权威性和地方政府灵活性有机统一。通过上述四种机制的发育和完善，推行中央政府与地方政府职能行为的规范化和制度化，促进中央和地方权力分割与运行格局的合理化，从而为现代市场经济条件下政府角色的历史性转换创造最基本的前提条件。
其五，完善相关的法律法规，实现中央与地方关系规范化。现代市场经济本质上是一种法制经济，法制法规是现代市场经济运行的基本保障手段之一。从我国社会经济发展的历史轨迹来看，改革开放以来，中央政府与地方政府的权力分割之所以一直末能摆脱“一统就死，一死就放，一放就乱，一乱就收”的恶性循环，一个主要的原因就在于中央与地方两级政府的职能界定与权力划分不是依靠严格的法律与系统制度来规范，而过多地依赖于随机性的政策规定与盲目的行政命令。有鉴于此，我国必须借助有效的法制手段来实现中央与地方两级政府职能界定的合理化与权力行为的规范化。为此，可考虑在现有的《地方各级代表大会和地方各级人民政府组织法》的基础上，尽快制定一部《中央与地方关系法》，应用法律程序与法律手段，明确划分与严格界定中央与地方的职能权限，使中央与地方的关系法制化，同时，明确规定中央与地方职能变更与调整的法律程序，保持中央与地方关系的相对稳定性，防止和消除权力分割的盲目性与随意性。另外，还必须明确规定各级政府的法人地位，使政府行为人格化，实现政府权力与义务的高度协调，为各级政府职能的有效发挥提供必要的法律依据。