官僚行政与新公共管理的统一性，本文主要内容关键词为：官僚论文,公共管理论文,行政论文,统一性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从专业化管理体制到综合性管理体制，从科层制结构到扁平化治理结构，从治理型政府到服务型政府，新公共管理无论在行政方式还是行政理念上都实现了对传统官僚行政的超越。但人们对新公共管理的关注往往集中在行政方式变革上，而实际上，行政变革只是社会经济秩序演进的体现，无论是传统官僚行政，还是新公共管理都根置于社会的组织与结构中，都有着共同的社会秩序意义。因此，本文将从政治社会学的角度阐明传统官僚行政与新公共管理在社会秩序层面的统一性。
一、官僚行政与新公共管理都根置于社会的组织结构中
行政方式的治道变革体现的是社会经济秩序的演进，任何行政方式和行政理念都根置于社会的组织与结构中，马克斯·韦伯在《经济与社会》一书中开宗明义地阐明了解释社会行为的社会学方法，他对政治社会学的研究正是力图从社会根源上探讨政治和行政的内在意义。这一目的使得政治秩序无论是权力的支配与运作，还是政治组织机构之间的冲突与合作，抑或是社会控制机制都不再重要，重要的是要将这些政治现象带入社会的组织与结构中探讨其内在根源[1]。在韦伯看来，西方的社会和经济生活的本性代表着职业化和例行公事活动的顶点，社会的各种活动和不同领域都处于职业和行业的规定中。由于职业和行业对社会各个领域的统一规定，一切生活都服从于一种共同的估价形式——可计算，即对待特殊目的的技术上最有效的手段的估价。这使得各种生活方式都建立在理性与效率的基础上，而体现理性与效率的最佳形式就是官僚制和科层制结构，在这一基础上，公共行政的基本组织形式也正是理性官僚制和科层制。正是由于体现了社会各个领域普遍的社会组织特征，科层制才能够作为一个理解和分析政治秩序和社会秩序的平台。
同样地，新公共管理所确立的新的行政方式也根置于社会的组织与结构中。“如果说传统公共行政主张职业主义、行政专才和强有力的行政部门，那么当代公共行政则主张小政府，更直接的公民参与，政府服务契约外包和民营化，以及市场化的激励机制。”[2] 在韦伯那里，官僚体制的支配地位往往是依靠对信息的垄断和对职业权能的垄断，它所确立的基础是职业和行业对社会各个领域的统一规定。而当经济组织越来越趋向社会化，并不断摆脱传统经济行业或产业限制时，传统的职业与行业也就无法实现对社会的统一规定，垂直官僚组织体系也已满足不了这种社会经济组织结构的治理需求。如弗雷德里克森所言：新理论并不将组织看成上级和下级构成的层级结构，而是将其看成出于自身利益或组织利益进行平等交易的委托人和代理人之间的关系模式[3]。
二、官僚行政与新公共管理都体现了社会整体的运作方式
韦伯认为：“‘行政管理’不仅仅是一个公法的概念。有私人的行政管理，诸如自己家庭预算或者一个赢利企业的行政管理，也有公众的行政管理，也就是说，通过国家机构或者其他的、由国家给予合法化的、即他治的公众机构进行的行政管理。”[4] 在公法的统治里，构成一种官僚体制“行政机关”存在，在私有经济的统治里，则构成一种官僚体制“企业”的存在。无论在什么领域，凡是团体机关的机关行为都有共同的行政方式，都由个人就团体的能力和个人能力之间的奉献和报答达成一致，从而使行政管理与“私法”的对立界线变得模糊。韦伯亦因此认为：“在一切领域中，现代组织形式的发展与科层管理的发展和不断推广实际上是一回事，这一点同样适用于教会和国家，适用于军队、政党、经济企业、利益集团、捐赠机构、俱乐部以及其它许多组织形式。总之，科层制的发展显然是西方现代国家的根本”[5]。“地位集团（职业等级）常常运用科层制机构所固有的权力来保证他们对其地位集团的优势，这是韦伯的控制行政管理手段在社会中的重要性这个更一般观点的一个特殊应用。”[6]
可见，在韦伯看来，官僚制和科层制的行政方式同时体现了政治和经济两个领域的运作方式，这一点对于当前正在推行的新公共管理方式也具有同样的意义。由于社会经济组织的社会化程度不断增强，组织与市场、组织与社会、组织与组织间的边界日趋模糊，相互间的职能和责任越来越需要社会各方共同承担，这已成为整个社会整体运作的需要，而不是政治领域或经济领域单方面的要求。在这一基础上所形成的新公共管理方式正是代表着整个社会运作方式的需要。新公共管理所推行的分权、委托、契约外包、私有化以及市场化的激励机制都与经济领域的运作方式高度趋同，体现了政治与经济两个领域的不断融合。“在现代公共行政中，我们可以看到，职业化的、掌握专业知识的、具有公民理念和公民精神的公务员，与作为个体的公民或私人营利组织、非营利组织、志愿组织、准政府组织和政府组织中有组织的公民群体之间，存在着日常的积极的相互作用。”[7] 人们对新公共管理的认识表现在人们一直将其视为适应市场经济的发展产物，这种将行政的治道变革简单地化归为对市场经济发展的适应，是对政治与经济两个领域关系的过分简单化。因为新公共管理所推行的行政方式，一方面促使政府权力更大范围地向社会和经济领域扩张，另一方面也使市场运作的范围得到更大程度的拓展。简言之，新公共管理所推动是政府与市场的不断融合。
三、官僚行政与新公共管理都体现了管理与治理的统一
科层制的官僚行政作为应对国家行政管理数量扩张和复杂性增加的管理方式，首先体现的是一种科学化组织管理方式，在专业化、科层制、等级化的官僚行政中，准确、速度、知识、连续性、灵活、统一、严格服从、摩擦少、物力和人力成本低，这些都成为严格的官僚行政的属性。韦伯所强调的科层制官僚行政在技术上明显优于其他形式的组织形式，能够确保行政管理的高效率。同时，作为一种国家政权建设和社会治理手段，官僚行政方式更是一种社会治理方式。国家通过职业化、理性化、强制性官僚体制的确立、延伸，瓦解各种传统意义上的政治、经济、文化性特权形式，将社会各个层面纳入国家权力体制框架内，实现国家政权建设的目标。“正是官僚体制发展的政治机构，最终摧毁那些基本上建立在不稳定的平衡状态上的混杂体”[8]，一种统一的、具有强制力和规范性的社会秩序得以形成。由此可见，传统官僚制行政包含了以提高效率为目的的组织管理方式和以社会秩序为目的的社会治理方式两个方面的内涵。
新公共管理在很长一段时期内成为管理主义的代称，但是越来越多的学者认为新公共管理反映了当代西方公共行政发展的趋势[9]，新公共管理在研究范围上已远远超出公共行政的视野，并将其包含其中。这意味着新公共管理不再只是狭义上的管理主义，它包括狭义上的新公共管理（管理主义）、新公共行政（治理主义）以及后现代公共行政。新公共管理所强调的分权化、扁平化、公私伙伴化的组织形式，不仅是管理方式上的创新，同时也追求从治理的角度主张公民更广泛的参与；新公共管理所采用的契约外包和民营化的方式，不仅是追求企业化政府或政府规模最小化，也是为了实现政府公共责任由内部转向外部的分摊机制，主张更多、更有力的政府管理。新公共管理的研究范围从传统的政府机构扩大到所有参与公共事务的组织，但它追求的不只是战略组织的广泛目标和灵活的管理方法，也是一种新的社会治理方式。20世纪90年代中期，新公共管理与新公共行政在理念上不断融合，新公共管理开始强调“治理”和价值，主张通过社区自主组织管理、外包、公私伙伴关系、民营化等途径，以多种组织形式生产和提供公共物品和公共服务，使公民组织、民营机构与政府组织共同承担公共管理的责任，实现合作共治。
四、官僚行政和新公共管理都追求最大化的行政效率
由于官僚制和科层制所要求的专业化、职能化和技术化普遍确立在效率与经济最大化的基础上，因而无论在哪个领域都遵循着效率最大原则。这一原则本身蕴涵于官僚制与科层制组织中。官僚组织本身就是一种替代个人选择安排的决策安排，能够减少与个人选择运用有关的某些成本，是提高运营效率的一种方法，通过雇用契约和生产市场竞争性的力量提供权威的限制或者使交易成本或决策成本最小化[10]。韦伯认为，一种充分发达的官僚体制机制与其他形式的关系，恰恰如同一台机器与货物生产的非机械方式的关系一样，精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力等[11]。韦伯很明确地指出，只有在现代官僚体制的制度里，资本主义工商业经济组织才可能得到经济、效率最大化的保证[12]。但官僚行政在其发展过程中，逐渐变得臃肿、僵化、呆板，缺乏灵活性，行政效率大大降低，行政成本却日渐提高。这只是由社会经济结构变迁引发的官僚行政的不适应性，并不能以此否定官僚行政本身是一种追求行政效率的体制。
同样地，新公共管理追求的契约外包、民营化、市场激励机制等也是为了提高行政效能，降低和压缩行政成本。与此不同的是，科层化的官僚行政方式是在专业化和职业化的社会组织结构中发挥其效率最大化功能，而新公共行政的行政方式则是在社会化的组织结构中来展现其效能最大化的。“管理就是整合和优化组织的资源以实现组织的目标，实现组织利益的最大化。管理是以高效率、高效能、低成本和符合正义的方式为实现组织目标所必需的一切努力的总和。基于这样的理念，公共管理的服务性就是，公共管理所有活动的价值取向都是服务于整合和优化一个社会中的资源以实现社会公共利益的最大化这样的目标”[13]。新公共管理通过民营化、契约外包、市场机制以缩小政府成本，建立顾客导向的企业家政府，同时在政府部门引入商业管理理论、方法、技术和市场竞争机制，以降低行政成本，提高行政效率。
行政方式的变迁本身是确立在社会经济演进的基础之上，它所反映的应当是社会整体秩序的演进。在从这个意义上说，无论行政方式如何变革，公共行政都将拥有其不变的内涵，即其所体现的社会秩序意义。因此，尽管新公共管理相对传统官僚行政在行政方式上已发生颠覆性的变革，但并不意味着两种行政理论间发生截然的断裂，相反，在社会秩序层面，传统官僚行政与新公共管理具有很大程度上的统一性。