政府对国有企业管理体制的国际比较及其启示，本文主要内容关键词为：管理体制论文,国有企业论文,启示论文,政府论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要：本文通过对美、意、德、日政府对国有企业管理体制的比较分析，概括了市场经济条件下国有企业管理体制的一般性经验，同时指出了各国管理体制所独具的特色。最后提出了国有企业管理体制的国际比较对于当前我国国有企业改革所具有的有益启示。
当今世界，无论何种类型和性质的国家，都不同程度地存在着国有企业。但在不同的国家，政府对国有企业所采取的管理体制和管理方法，却各有其特色。研究和比较各国对国有企业的管理体制，对于当前我国国有企业经营机制的改造，实行政企分离，规范政府与国有企业之间的关系具有重要的借鉴意义。下面，我们就西方主要资本主义国家政府对国有企业的管理体制进行比较分析。
1.
美国是一个市场经济发展比较充分的国家，经济活动的主体是私人企业，国有企业基本上不进入竞争性行业，政府只对那些社会必需的非盈利的公益性行业和高新技术领域进行投资。到目前为止，美国政府公司大约有40个左右。美国对政府公司的管理是通过以国会为主的监督体系进行，形成了以国会立法为核心对政府公司进行管理的特点。在美国，每成立一个政府公司就由国会通过一个单行法律，规定该公司的设立目的、董事会组成、经营方式、经营范围等具体规划。法律本身明确规定了各方面的权利和义务，超出法律规范之外的干预，即视为违法。这就有效地避免了政府过多的行政干预，保护了政府公司独立的法人地位。
美国政府对政府公司管理总的原则是，不论何种政府公司，财产所有权是政府的，但都必须像私人公司那样经营，即要求自负盈亏。具体对于不同类型的政府公司又采取分类管理的方法。对于投资公益行业的公司，如公司要申请国会进行预算补贴，必须经过严格的审计、监督程序，申请补贴的程序亦实现法律化。对于某些业务进入竞争行业的政府公司，则完全由公司自主经营，自负盈亏，政府极少干预。
将国有企业出租给私人公司进行经营，是美国政府对国有企业管理的一大特点。过去由国家经营的许多企业如原子能工厂、钢铁厂、造船厂、包括军工企业都陆续租给了私人公司。其大体办法是：国家保持所有权，出让使用权和经营权；政府拥有资产收益权，承租者拥有经营收益权；具体的租让条件和租金双方谈判确定，承租者对其经营成果负责，自负盈亏，政府对企业的经营活动进行合同规定的监督，同时在订货、贷款等方面给予扶植。
德国实行社会市场经济体制，目前国有经济在全部经济中所占份额在5-10%左右。德国的国有企业从法律上分为两大类：一类是按照公法建立的国有企业，主要分布在满足公共需要的公益部门如邮电、铁路、水电、煤气等，或负有政府某种政策手段的作用如为发展科研服务的研究院所、推动落后地区经济发展的某些企业等；另一类是按照私法建立起来的有限责任公司或股份有限公司，这类公司大部分是国家控股或参股，不负有特别的社会任务，同私营企业一起参与竞争。
德国政府对国有企业的管理体制是以财政部为核心。财政部在国有资产管理中拥有很大的权力，它负责审批国有企业的成立、解散、合并、股份买卖等重大经营决策事项，以股东身份负责选聘企业决策机关董事会的所有者代表，以及管理有关企业资金供给方面的事务。
德国股份公司组织结构区别于其它国家的特点是实行双重委员会制度，即公司领导机构由董事会和监事会组成。公司内部的最高领导和决策机构不是董事会，而是在董事会之上设立的监事会。德国政府对国有产权的管理和控制，其核心手段是通过监事会。监事会成员包括股东代表和职工、工会代表，股东代表由财政部选定，主要包括私人公司的董事或经理、银行家和经济专家。监事会主席由财政部推荐，副主席由职工代表担任。政府有权派人参加监事会，人数视政府参股程度而定。监事会的主要职责是：负责组建公司董事会；讨论、审核董事会的重大决策，如企业的设立和关闭，购买或出售，高级管理人员的任免等；审核企业的中长期计划；听取、讨论董事会的报告，审核公司的经营状况、经营方针和政策等。总之，公司经营活动的重大问题都必须取得监事会同意，董事会才能最终做出决定。监事会实际上是财政部与公司董事会的中介与桥梁。董事会是公司日常生产经营活动的领导机构，其成员由监事会任命。监事会对董事会的生产经营决策可以提出意见和建议，但不能干涉公司的具体经营活动。
与有计划的市场经济体制相适应，法国政府对国有企业的管理体制偏重于集中管理，但在实际经济生活中，企业分权自主决策的形式比较普遍。法国国有企业与私人企业一样均按同样的法律形式来组织和承担经济责任，大多数企业均按有限责任公司的形式组织，并组建成为集团企业。政府对国有企业的管理主要是通过立法实行制度化管理，特别是对于竞争性的国有企业，政府很少干预，企业拥有完全的经营自主权，国家的集中管理主要体现在任命企业主要领导人实行领导管理和对企业资产变动进行监督。在管理形式上主要采取集团企业管理的形式。政府直接管理的企业只有100家，但这些企业又拥有很多控股、参股或独资公司，政府通过它所直接管理的企业实现对其它企业的管理和控制。除以上所述外，法国政府对国有企业的管理具有以下特点：
一是政府对国有企业实行双重管理，即由财政部负责国有企业资产的存量和增量管理，而各主管部如工业部、能源部等则负责对国有企业行使所有者的经营控制权如企业董事长、总经理任命，董事的委派等人事领导权以及生产经营和发展的重大决策权等。这种双重管理还体现在国有企业财产的所有关系上，一些国有企业资产部分直属财政部，部分又归国家银行所有。
二是政府通过与国有企业签订计划合同的形式，从法律上规定双方的责任和义务，确定解决国家与国有企业关系的基本原则，即：(1)保证国有企业财政收支平衡；(2)国有企业以企业身份开展自己的业务；(3)贯彻执行政府经济政策；(4)企业为承担社会任务而付出的代价，国家应给予补偿。计划合同的内容主要是确定企业的中长期发展规划，包括生产经营目标，企业承担的盈利、投资、就业、技术开发、企业收益目标等具体指标。
意大利政府管理国有企业的模式是“国家参与制”，这是意大利管理模式区别于其它西方市场经济国家的特色。国家参与制即企业股份被国家组建的各级控股公司逐级控制的金字塔形经济体系。在领导系统上，它的顶端是政府机构，即经济计划部际委员会、工业政策部际委员会以及国家参与部；中间是各个系统的管理机构即各级控股分司；下层是众多的运行公司和若干附属企业。在管理系统上，上面是跨行业、跨部门的巨型控股公司，如意大利最大的国有控股公司伊利公司，埃尼公司等；中间是按行业性质组织的部门企业集团，即次级控股公司；基层是受次级控股公司控制的运行公司和企业。按照组织系统，国有参与制企业的大政方针是由政府的经济计划部际委员会和工业政策部际委员会制定。例如经济计划部际委员会负责检查计划的执行情况，对控股公司向国家提出的拨款申请提出意见，协调国家参与部与其它部门的工作，但无权过问控股公司的管理工作。国家参与部负责管理、协凋、监督下属各个控股公司，其主要职责是：通过各控股公司全面管理国家在各个经济部门的股份；任命所属各控股公司的领导人；向控股公司发布总的指导方针，保障政府经济政策的实施和政府规定的各种社会目标的实现。
作为国有企业的国家控股公司，不是行政性的国家管理机构，而是法人管理机构。控股公司主要负责管理国家拥有的股份，督促下属运行公司和企业执行上属的指示，并保护其利益。政府与控股公司的关系主要体现在以下方面：(1)国家授权控股公司经营，并实行财务审计制度。国家在控股公司总部的审查委员会里安排一名国家审计署人员，监督资金合理运用；主管部门和议会审议控股公司总部的年度决算，以避免国有资产流失，保证国有资产增值。(2)政府在财政、税收方面对国家控股公司设有任何优惠政策。国家控股公司完全按照股份企业的规范运行，实现国家规定的两个经营原则：一是盈利；二是经营活动、投资政策体现国家政策。(3)政府对国家控股公司实行人事任免和干部参与制度。国家控股公司的董事长由总理根据国家参与部长的提名，经总统或部长会议任命。
进入九十年代，在意大利国内“私有化”的进程中，撤消了国家参与部，由国库部代行国有企业所有者的职能。政府对国有企业的管理发生了三个方面的重要变化，一是在法律上，国库部与国有控股公司的关系由行政隶属关系转为产权关系和民事法律关系；二是在管理上，国库部与控股公司的人事领导由过去直接任免董事长和总经理转为依股权比例向公司派出董事；三是虽然政府在股份公司中设立了对公司重大决策拥有一票否决权的“黄金股”，但必须依法在特定条件下行使，而对公司的日常生产经营决策和不违反国家利益的重大决策无权行使任何手段干预。这些变化都使得国家对国有企业管理的行政色彩更加淡化。
2.
比较上述西方各国政府对国有企业的管理体制，从中可以概括出市场经济条件下国有企业管理具有普遍意义的经验，同时由于各国的具体国情存在差异，其管理体制和方法也就必然呈现出各自的特点。西方各国国有企业管理体制中具有共性的经验主要有以下几方面：
第一，对国有企业实行分类管理。西方各国政府根据国有企业的行业分布和在国民经济中的地位，区分自然垄断性，社会公益性行业和竞争性行业。垄断性、公益性行业和竞争性行业，在性质上是不同的，在经营目标上也有区别，前者主要以社会目标和社会效益为主，服从于国家的政策需要或社会需要；后者主要以经济目标和经济效益为主，遵循市场经济原则运行。与此相适应，各国国有企业管理体制就区分为政府预算体制和商业体制，前者适用于垄断性、公益性行业如邮电、广播、电视、交通运输、市政设施等部门的国有企业；后者适用于竞争性行业的所有国有企业。相应地在经营机制和产权关系上，前者一般采取国家独资公司的形式，由国家直接经营管理；后者则大都采取股份企业的组织形式和经营方式如国家控股公司、国家参股公司以及国有民营的具体形式，拥有完全独立的经营自主权、政府只运用经济手段和法律手段进行间接调控。
第二，国有企业管理机构设置体现了政企分工、政资分开的原则。如以德国为典型的政府设立专职主管部门通过管理和监督体现所有权的形式，与此类似的还有英、法等国。以意大利为代表的建立国有控股公司授权其代行国家所有权的形式，与其类似的还有奥地利、瑞典等国。通过管理机构的设置在政府与国有企业之间造成一定的距离，从而有利于形成对政府过多行政干预的缓冲机制。这种管理组织形式所要达到的目的是既保持国家作为所有者对国有企业的管理和控制，又不对企业生产经营造成过多干预，保证企业按照市场规则运营。
第三，西方国家对国有企业进行管理和调控的方法主要有以下方面：(1)法律管理。即运用法律法规明确规定政府、国会与国有企业的权责利关系，国家对企业的调控依法行事。除了制订基础性法律之外还有单行法律，其特点是具体细致、严谨适用，可操作性强，因而执法严而有效。(2)股权管理。即由政府指定或建立国有资产管理的专门机构，行使国有资产所有者的职能。通过股份公司法人治理结构对国有企业进行监督和管理，或授权国有控股公司对国有企业进行股权管理。(3)行政管理。国家对国有企业经营目标和运行方式的调控，除通过股权管理外，也可以通过行政法规进行干预，尤其是对于进出口业务，关系到国计民生和国家利益的企业行为，以及自然垄断性行业，行政干预显得更为重要。
除上述具有共性的经验外，各国国有企业管理模式具有特色、可资借鉴的方面主要有：
1.美国的国有民营方式。即政府把国有企业出租给私人企业进行经营，这是美国政府对国有企业经营管理的一大特色。这种管理方式是在保持国有产权的前提下进一步确定和落实了国有资产所有者和占用者的权益和经营责任，将私人企业的经营机制和经营方式引入国有企业，从而可以有效地提高国有企业的效率。
2.德国国有企业监事会的构成和活动方式，一方面体现了产权监督原则；另一方面体现了“共同决策”原则。近年来，西方各国越来越重视吸收职工代表参加董事会和监事会，反映出企业经营管理民主化趋势的加强。这种情况的出现不是偶然的。企业职工参股在西方国家早已存在，近年来，西方国家在“私有化”过程中，变国有、国营为混合所有和民营，其中一个重要方面就是向本企业职工出售和转让股份。随着资本的社会化，企业的管理也相应“民主化”，职工代表更多地参与企业决策。
3.法国的计划合同制。即将国有企业所有者和经营者双方的权益和责任，通过计划合同的形式安排和确定下来，这种计划合同制与传统的计划经济体制国家和国家计划是有区别的，计划任务和完成条件是由双方代表协商确定，而不是国家作为指令下达的；合同着眼于双方权益的协调，而不是单方面的要求和索取；对合同的执行由双方共同承担义务，违约则双方承担责任。因此，这种计划合同方式更具有经济契约的性质。
4.意大利独具特色的国家参加制方式。由于控股公司介于政府与运行公司或企业之间，协调政府的政策和基层进行公司或企业之间的关系，具有避免过多行政干预的缓冲作用。同时，国有控股公司作为代表政府行使所有权的专门机构，要比政府专业职能部门更有利于对所有权的专业化管理。
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根据以上对西方国家国有企业管理体制的比较分析，结合我国当前深化国有大中型企业改革的实际，可以得出几点有益的启示：
第一，国有企业是社会化大生产的一种组织、经营形式，其存在和发展具有客观必然性。事实证明，即使在“私有化”风行的西方发达国家也不可能完全取消国有企业。我国是实行生产资料公有制的社会主义国家，国有经济的规模和比重很大，由于经济发展水平和居民总体收入水平所限，民间资本的积蓄能力和经营能力远比不上发达国家。在这种条件下，由国家筹资兴建和经营基础部门的必要性并未消失，而不可能完全由民间资本取代。对于我国的具体国情而言，当前最重要的是调整国有资产的配置，集中国家有限的资金用于发展社会公益、基础设施和高新技术产业部门。对一般竞争性行业，则应根据具体情况，具体条件采取灵活的“进入”和“退出”政策，以使国有经济的规模和比重与国家的经济实力相适应，并根据国有企业的不同性质，实行不同的管理体制和管理方法，而不是照搬西方国家的全面“私有化”。
第二，解决国有企业经营机制的改造，并非简单的只是所有权变更的问题，关键是要构造科学合理的国有资产管理体制，实行政企分开、政资分开，建立现代企业制度，其目的是强化政府作为所有者的产权管理和监督职能；改变国有企业承担过多社会目标和行政责任的状况，为其创造与民间企业平等竞争的条件；改变国有企业与国家的关系，使国有企业在经营中拥有更多的自主权，同时承担自负盈亏的责任。
第三，在政府与企业之间建立国有资产经营管理的中介机构是构造国有资产管理体制的重要环节，这方面意大利的国家参股方式有值得我们借鉴之处。根据我国的具体情况，国家可以将现有的全国性行业总公司，改组为以产权管理为核心的行业控股公司。或者通过授权经营的方式，让一批具备条件的国有大中型企业和企业集团以控股方式控制本系统一大批企业。国家则只需通过人事任命、干部参与、产权监督、审计监察等有限而有效的方式对其进行管理。
第四，西方国家的法制建设相当完善，国有资产的形成，管理和经营一般都依照国会颁发的特别法进行。这些法律法规的特点是严谨细致，可操作性强，为国有资产的存在与发展创造了良好的法制环境。我国在当前构造国有资产管理体制、建立现代企业制度的过程中，应当加快国有资产经营管理的立法工作，包括《国有资产法》基础性法律及各单项法规的建设，把对国有资产的管理纳入法制建设的轨道，使国有资产的管理有法可依，增强权威性，减少随意性。
第五，西方各国国有企业管理体制的特点是由本国具体情况和具体条件所决定的，不能不顾国情差异而盲目照抄照搬。但另一方面，也启示我们在市场经济条件下，国家对国有企业的管理体制也可以有不同的模式，不能搞“一刀切”。我国当前正处在从计划经济体制向市场经济体制过渡的阶段，各种已被实践证明行之有效的管理模式及方法都是可以进行试验的。我们应当认真研究和分析各国管理模式的特点是其形成的背景条件，对于各国模式中成功的经验，相互可以兼容、互补的特点，应当兼收并蓄，并根据我国的国情加以改造，纳入到我国的国有企业管理体制当中来。对于各国体制中不能兼容的特点，也应当分别进行不同的试点，在实践的基础上决定其取舍。
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